呂 妍，周群強，葉 劍，劉新龍

(1.國家測繪地理信息局第二地形測量隊，陜西西安710054;2.黃龍縣國土資源局，陜西延安715700)

土地利用是一個動態(tài)和開放的系統(tǒng)，只有對其變化進行連續(xù)不斷地觀察、監(jiān)測、分析和評價，才能把規(guī)劃的編制、實施和調整結合起來?？茖W制定并嚴格實施土地整治規(guī)劃是深化改革和嚴格土地管理的重大舉措，是關系國計民生和地區(qū)長遠發(fā)展的大事。

自縣級土地整治規(guī)劃實施以來，在促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、強化土地管理的法律效力、控制建設用地盲目擴張、保護基本農田、確保耕地占補平衡及保護生態(tài)環(huán)境等方面起到了重要作用。隨著社會經濟的持續(xù)快速發(fā)展，上輪規(guī)劃的戰(zhàn)略定位、實施背景發(fā)生了重大變化，對土地管理參與宏觀調控的要求也越來越高，需要依據當下的現狀重新編制土地整治規(guī)劃即新一輪(2010～2020年)的土地整治規(guī)劃，以促進社會經濟與土地資源協(xié)調發(fā)展。

黃龍縣位于延安市東南緣，東西寬67.2 km，南北長69.8 km。東臨韓城市，南與白水縣、澄城縣、合陽縣毗鄰，西接洛川縣，北靠宜川縣。縣轄3鎮(zhèn)7鄉(xiāng)，土地總面積2 746.24 km2，占延安市土地總面積的7.44%。為了合理地調整黃龍縣的土地利用結構，使土地管理更加順利，根據要求編制黃龍縣新一輪的土地整治規(guī)劃。

1 基礎數據

1.1 土地利用現狀數據 土地利用數據來源于2010年土地變更調查數據、土地利用總體規(guī)劃、上輪土地整治實施情況、農用地分等成果、農用地產能核算成果等資料。

土地利用現狀數據包括2010年土地利用現狀圖和土地利用現狀變更調查數據，主要有土地利用現狀數據庫、圖件、匯總表格及文字報告等。

1.2 社會經濟數據 社會經濟數據主要來源于黃龍縣統(tǒng)計局提供的統(tǒng)計年鑒(2010年)，主要包括基期年人口、經濟發(fā)展水平、產業(yè)結構、農業(yè)統(tǒng)計、區(qū)域交通、農田水利、民風民俗、歷史文化資源等數據。目標年社會經濟數據主要來源于黃龍縣國土資源局等部門提供的各項社會經濟預測數據。

1.3 相關規(guī)劃數據 黃龍縣土地利用總體規(guī)劃(2006－2020年)，上一輪整治規(guī)劃及實施情況，國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，住建、交通、水利、農業(yè)、環(huán)保等部門規(guī)劃。

2 土地整治規(guī)劃潛力分析

2.1 農用地整治潛力

2.1.1 新增耕地來源。新增耕地來源一般涉及到設施農用地、農村道路、坑塘水面、農田水利用地、田坎和分布于大片耕地中的零星地類等類型。

2.1.2 潛力測算。基于2010年土地變更調查數據，以行政村為單元，根據劃定的待整理區(qū)，分別統(tǒng)計出農用地待整理區(qū)中擬整理項目可增加耕地的面積，并依據公式α=ΔS/S(α為新增耕地系數;ΔS為新增耕地面積;S為待整治土地面積)，計算出新增耕地系數。

依據可增加的耕地面積及增加耕地潛力系數，依據四象限法將黃龍縣農用地整理潛力分為5個等級，其中新增耕地系數為0的作為第五級，新增耕地面積大于4.60 hm2，新增耕地系數大于4.78%的為一級;新增耕地面積大于4.60 hm2，新增耕地系數小于4.78%的為二級;新增耕地面積小于4.60 hm2，新增耕地系數大于4.78%的為三級;耕地面積小于4.60 hm2，新增耕地系數小于4.78%的為四級。

2.2 農村建設用地整治潛力

2.2.1 新增耕地來源。新增耕地來源主要包括農村地區(qū)散亂、廢棄、閑置和低效利用的建設用地的集約利用或歸并，空心村改造等。通過農村建設用地整理完善農村基礎設施和公共服務設施，改善農村生產生活條件，提高農村建設用地節(jié)約集約利用水平。

2.2.2 整治潛力計算。將城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌增減掛鉤規(guī)劃、高標準基本農田建設布局規(guī)劃、地質災害規(guī)劃、礦產規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等相關文件收集后，配準到同一坐標系和同一比例尺，進行疊加，添加到2010年土地利用現狀變更數據庫中;然后，剔除城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設、礦產開發(fā)等建設用地區(qū)，保留基本農田保護區(qū)、一般農地區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、牧業(yè)用地區(qū)、地質災害高易發(fā)區(qū)等重點整理區(qū)，通過2010年土地利用現狀變更數據庫統(tǒng)計重點整理區(qū)的農村居民點待整理面積，劃定重點整理區(qū);最后，在整理統(tǒng)計的基礎上，按照劃定的重點整理區(qū)，到野外進行實地逐區(qū)塊調查，依據宜林則林、宜果則果、宜耕則耕的原則，確定最終農村建設用地整理面積和整理后的地類。

以2010年土地變更調查數據為基礎，以行政村為單元，根據劃定的農村居民點待整理區(qū)，分別統(tǒng)計出整理區(qū)中基本農田保護區(qū)、一般農地區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、牧業(yè)用地區(qū)中的農村居民點面積，將其相加作為增加農村建設用地整理潛力規(guī)模，并從中篩選出基本農田保護區(qū)、一般農地區(qū)中的農村居民點，相加作為增加耕地潛力規(guī)模，然后將增加耕地潛力規(guī)模與全縣農村居民點待整理區(qū)總規(guī)模的比值作為新增耕地系數。

依據增加耕地潛力系數，將黃龍縣農村建設用地整理潛力分為5個等級:大于60%為一級，在［50%，60%］區(qū)間為二級，在［40%，50%)區(qū)間為三級，在［30%，40%)區(qū)間為四級，小于30%的為五級。

2.3 城鎮(zhèn)工礦建設用地整治潛力

2.3.1 新增耕地來源。城鎮(zhèn)工礦建設用地整理主要是通過評價舊城鎮(zhèn)、舊工礦、“城中村”等可再開發(fā)利用的用地規(guī)模、分布，分析各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各行政村土地利用效率的程度。此次調查以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為組織單位，依據黃龍縣土地利用現狀變更調查數據(2010年)，主要調查舊城鎮(zhèn)、舊工礦、城中村土地情況，重點調查舊城鎮(zhèn)、舊工礦、城中村土地可再開發(fā)利用的可行性等，確定城鎮(zhèn)工礦建設用地整理的規(guī)模和布局。

2.3.2 整治潛力計算。在保護城鎮(zhèn)建設發(fā)展的前提下，綜合考慮舊城鎮(zhèn)、舊工礦、城中村類型、程度和可再開發(fā)利用的程度等因素，遵循社會經濟發(fā)展規(guī)律，立足合理利用、城鎮(zhèn)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、經濟可行的原則，依據土地利用現狀變更調查數據(2010年)和《黃龍縣土地利用總體規(guī)劃(2006－2020年)》等，通過實地調查，并與城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、礦產規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、高標準基本農田建設規(guī)劃等相關規(guī)劃銜接與協(xié)調，確定待整理土地規(guī)模和布局。

依據城鎮(zhèn)工礦建設用地整理潛力規(guī)模，將黃龍縣城鎮(zhèn)工礦建設用地整理潛力分為5個等級，可整治城鎮(zhèn)工礦面積大于5.00 hm2為一級，3.01 ～5.00 hm2為二級，2.01 ～3.00 hm2為三級，1.01 ～2.00 hm2為四級，小于1.00 hm2為五級。

2.4 土地復墾潛力

2.4.1 新增耕地來源。黃龍縣復墾資源主要是分散在各鎮(zhèn)、街道辦的廢棄磚窯、挖損地、采礦用地以及廢棄居民點等。

2.4.2 整治潛力計算。通過實地調查，并與城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、礦產規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、高標準基本農田建設規(guī)劃等相關規(guī)劃銜接與協(xié)調。凡與城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、礦產規(guī)劃等規(guī)劃建設用地重疊的擬復墾項目均剔除;凡在高標準基本農田、中低產田改造規(guī)劃范圍內的擬復墾項目作為優(yōu)先實施對象。按圖斑對廢棄工礦用地、災毀土地進行可行性分析，確定待復墾廢棄土地規(guī)模和布局。

以2010年土地變更調查數據為基礎，以行政村為單元，根據劃定的待復墾區(qū)，分別統(tǒng)計出待復墾區(qū)中擬復墾項目可增加的農用地、耕地面積，并依據公式α=ΔS/S，計算出新增耕地系數。

依據增加耕地潛力系數，將黃龍縣土地復墾潛力分為5個等級:增加耕地系數大于80%為一級，70% ～80%區(qū)間為二級，60% ～70%區(qū)間為三級，50% ～60%區(qū)間為四級，小于50%為五級。

2.5 宜耕未利用地開發(fā)潛力

2.5.1 新增耕地來源。主要來源于未利用地中的其他草地、自然保留地和灘涂幾種類型，還有對部分宜耕疏林地、牧草地的適度開發(fā)，以達到增加耕地面積、改善生態(tài)環(huán)境、保障生態(tài)安全、促進可持續(xù)發(fā)展的目的。

2.5.2 整治潛力計算。依據第二次全國土地調查數據，按圖斑對可開發(fā)的荒草地、灘涂等各地類進行篩選分析，確定待開發(fā)的未利用土地，并在圖件上標出;然后進行野外調查，現場判別，對于可整理為耕地的圖斑在圖件上保留，并刪除不可整理的圖斑。

以2010年土地變更調查數據為基礎，以行政村為單元，根據劃定的待開發(fā)區(qū)，分別統(tǒng)計出待開發(fā)區(qū)中擬開發(fā)區(qū)域可增加農用地、耕地的面積，并依據公式α=ΔS/S，計算出新增耕地系數。

依據增加耕地潛力系數，將黃龍縣宜耕后備土地資源開發(fā)潛力分為5級:增加耕地系數大于90%為一級，80% ～90%區(qū)間為二級，70% ～80%區(qū)間為三級，60% ～70%區(qū)間為四級，小于60%為五級。

3 土地整治項目安排

在土地整治潛力的基礎上，結合土地整治目標和總體安排，合理確定土地整治重點項目，選擇方法如下:

(1)結合土地整治潛力研究結果，針對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上報的土地整治項目進行初步篩選。

(2)以土地整治規(guī)劃目標為選擇重點，銜接土地利用總體規(guī)劃、縣地質災害防治規(guī)劃、扶貧移民搬遷規(guī)劃、縣水土保持生態(tài)建設規(guī)劃等相關規(guī)劃，依據國家投資、復墾整理等有關標準，初步確定項目范圍、規(guī)模。

(3)進行實地調研，征求利益相關人意見和建議，分析項目實施的可行性。

(4)確定項目范圍、規(guī)模、新增耕地面積、建設年限和投資。

(5)符合陜西省規(guī)定的縣級土地整治重點建設項目所設定規(guī)模的最低標準，即陜西省國土資源廳編制的《縣級土地整治規(guī)劃項目規(guī)模參考標準》(表1)。

表1 縣級土地整治規(guī)劃項目規(guī)模參考標準 hm2

經過項目選擇，黃龍縣安排土地整治項目253個，項目總規(guī)模面積10 840.56 hm2，可新增耕地 2 509.61 hm2。其中:農用地整理規(guī)模 5 669.47 hm2，新增耕地 295.76 hm2;農村建設用地整理規(guī)模231.56 hm2，新增耕地112.03 hm2;土地復墾規(guī)模475.66 hm2，新增耕地潛力361.50 hm2;宜耕后備土地資源開發(fā)規(guī)模2 215.27 hm2，新增耕地1 740.32 hm2;高標準基本農田建設規(guī)模2 189.67 hm2;城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目拆舊區(qū)面積58.93 hm2。

4 投資與效益分析

新一輪規(guī)劃期間，黃龍縣農用地整治、農村建設用地整治、土地復墾、宜耕后備土地資源開發(fā)、高標準基本農田建設等共需投入資金79 914.49萬元(增減掛鉤項目資金采取自求平衡的方式，不納入土地整治資金計算)，而土地有償使用費、耕地開墾費、土地出讓金、土地復墾費、其他投入等共收入71 636.46萬元，資金缺口8 278.03萬元。政府可積極引導農業(yè)、林業(yè)、水利、發(fā)改委、財政等相關涉農資金投入到土地整治工作中，整合各類資金，按照預算不變、管道不亂、用途不改的辦法，捆綁投入，集中投入土地整治，彌補土地整治資金的缺口。

耕地是糧食生產最重要的物質基礎，耕地安全是確保糧食安全的前提，土地整治是耕地占補平衡、保障糧食安全的重大舉措。通過土地整治規(guī)劃實施，黃龍縣土地整治新增耕地2 509.61 hm2，能夠實現建設占用耕地占補平衡;到2020年確保全縣耕地數量不減少，糧食產能有提高，形成萬畝(666.67 hm2)以上優(yōu)質基本農田集中區(qū)。通過土地整治，為黃龍縣生態(tài)現代農業(yè)奠定堅實的土地資源基礎，進一步增強黃龍縣農業(yè)強縣的地位;而且，可引導農民或農村集體直接參與土地整治項目建設，通過投工、投勞，實現增加農民就業(yè)率和人均純收入。通過土地平整、農田水利設施、農田防護林建設等工程，可以保護森林面積不減少，防止水土流失，優(yōu)化生態(tài)結構，改善生態(tài)環(huán)境，改善農田生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，減少農業(yè)的面源污染，促進綠色農業(yè)的發(fā)展。

5 結論

該研究通過潛力分析、項目安排和投資效益分析完成了黃龍縣土地整治規(guī)劃的編制，形成了規(guī)劃文本、規(guī)劃說明、規(guī)劃圖件等一系列成果。此次規(guī)劃成果符合黃龍縣目前的政策、經濟發(fā)展、土地利用需要，對黃龍縣未來的土地管理起著指導性作用。在規(guī)劃編制的過程中，總結了一些經驗教訓:①在具體操作之前一定要先研讀規(guī)劃編制規(guī)程，掌握縣級規(guī)程的要求，在文本圖件等編制時要符合規(guī)程的規(guī)定;②在編制過程中最重要的就是要結合當地的實際情況，考慮土地整治難易程度和群眾意愿，根據社會經濟發(fā)展需求，測算土地整治潛力，確定規(guī)劃方案。

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