易丹

摘 要：農(nóng)村最低生活保障制度是對(duì)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，由國(guó)家和地方給予差額補(bǔ)助的社會(huì)救助制度。通過(guò)半結(jié)構(gòu)訪談和參與觀察法，筆者先后與江西九江都昌縣易村許多受保對(duì)象、村民、村干部及官員有過(guò)多次深入交流，發(fā)現(xiàn)在低保運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中存在著拼保、人情保、漏保、套保一些問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保；低保標(biāo)準(zhǔn)；低保人口；低保漏洞

1 拼保：官員與受保人“協(xié)商”分成

農(nóng)村低保制度是對(duì)家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口實(shí)行的差額補(bǔ)助，其目標(biāo)群體是貧困人口?！锻ㄖ罚▏?guó)發(fā)[2007]19號(hào)）規(guī)定，申請(qǐng)農(nóng)村低保制度，一般要由戶主本人申請(qǐng)。低保制度的目標(biāo)群體應(yīng)以農(nóng)村貧困居民個(gè)人為基本單位，但在實(shí)踐中卻往往以戶為單位發(fā)放低保金。所謂拼保，是指由指定的名義低保戶與“隱低保戶”共同均分低保金，從而在事實(shí)上由兩戶或兩戶以上的居民共同享受一份低保資金的現(xiàn)象。

經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這種現(xiàn)象在這些受低保的貧困人群中非常普遍。Q官員常常以種種方式暗示，以回扣的方式分?jǐn)偭耸鼙?duì)象本應(yīng)足額拿到手的低保金，這已經(jīng)成了不成文的規(guī)則。這種“分配”方式實(shí)質(zhì)上是對(duì)那些應(yīng)該得到低保資金確實(shí)貧困的居民所應(yīng)享受的國(guó)家?guī)椭鷻?quán)利的剝奪，是對(duì)社會(huì)公平理念的實(shí)質(zhì)性違背。

2 人情保：虛設(shè)窮人，假扮窮人

最低生活保障制度是法律賦予每個(gè)公民在遭遇生活困境而不能維持最低生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供最低物質(zhì)生活需要的社會(huì)保障制度，既是現(xiàn)代社會(huì)每位公民應(yīng)該享有的生存權(quán)利，也是國(guó)家對(duì)其公民應(yīng)盡的義務(wù)。然而，在實(shí)踐中，農(nóng)村低保往往被一些經(jīng)辦人員利用而作為一種扭曲的鄉(xiāng)村治理手段。

具體地，從人情保產(chǎn)生的基礎(chǔ)來(lái)看，是村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間基于某種“潛規(guī)則”而產(chǎn)生的可以使申請(qǐng)者因獲得低保而對(duì)村干部言聽(tīng)計(jì)從的需要，也可以是村民之間的“和諧相處”；本質(zhì)上說(shuō)，其目的就是對(duì)整個(gè)村莊進(jìn)行社會(huì)控制與整合，防止失范行為的發(fā)生。為了建構(gòu)各自的支持系統(tǒng)，在低保對(duì)象確定過(guò)程中，村鎮(zhèn)干部適時(shí)地穩(wěn)固、重構(gòu)或擴(kuò)展自己的支持系統(tǒng)，由點(diǎn)及面地鞏固和加強(qiáng)了私人間的關(guān)系。

3 漏保：低保沒(méi)有發(fā)到真實(shí)的窮人手中

中國(guó)社科院2013年2月22日發(fā)布2012年《社會(huì)保障綠皮書(shū)》和《中國(guó)社會(huì)保障收入再分配狀況調(diào)查》。該綠皮書(shū)引用的抽樣調(diào)查，來(lái)源于2010—2011年，在安徽、福建、江西、河南和陜西5個(gè)省的住戶抽樣問(wèn)卷調(diào)查，涉及15個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域，90個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，324個(gè)行政村，回收有效問(wèn)卷共8777份，其中低保家庭占23.5%。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，受訪的696戶低保戶中，有436戶是非貧困但享受了低保救助的家庭，占到60%以上，而有近8成的貧困戶沒(méi)有享受低保救助。

按常理，貧困戶應(yīng)該納入低保制度，然而，從都昌縣易村的訪談結(jié)果看，村里也有不少貧困戶沒(méi)有享受低保救助。

綠皮書(shū)的調(diào)查結(jié)果顯示：漏保率比較高，在已經(jīng)獲得低保救助的非貧困群體中，大多數(shù)是收入水平略高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的邊遠(yuǎn)貧困群體，但大多數(shù)邊緣貧困群體并未享受低保救助。社科院的數(shù)據(jù)調(diào)查結(jié)果與都昌縣易村的調(diào)查結(jié)果基本上是一致的。導(dǎo)致這種結(jié)果的一個(gè)主要原因是農(nóng)民家庭收入的難以調(diào)查，這也為政策實(shí)施過(guò)程中的濫用職權(quán)、弄虛作假留了余地。

4 套保：經(jīng)濟(jì)自利行為

正如前文所述，在都昌縣易村，低保名額的申請(qǐng)、低保資金的方法等工作往往是村鎮(zhèn)干部代為管理。在缺乏有效的監(jiān)督的前提下，一些村干部不僅在自身貧困身份的偽裝下直接申請(qǐng)低保補(bǔ)助，而且也把低保資格的評(píng)定當(dāng)一種手段來(lái)運(yùn)用，通過(guò)村民的“禮尚往來(lái)”而實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求。

（一）低保成為民政官員的自主財(cái)產(chǎn)

在Q官員提供的名單和地址中，還有一家更離奇的受保對(duì)象，竟然是當(dāng)?shù)匾患易畲蟪械睦习?，訪談中，筆者很疑惑地詢問(wèn)，他為什么能得到這種低保，老板（受訪者）似乎有些無(wú)奈地說(shuō)，他得到這種社保其實(shí)帶有一定的“強(qiáng)迫性”，Q官員主動(dòng)給了他一個(gè)低保名額，但是錢雖然到了他（超市老板）這里，但Q官員許多生活消費(fèi)用品，都從超市里面直接拿取，Q官員雖然說(shuō)記賬在那里，但實(shí)際上誰(shuí)都知道要給Y官員很大的優(yōu)惠甚至免費(fèi)。超市只不過(guò)是低?；鸬囊粋€(gè)“中轉(zhuǎn)站”，Q官員通過(guò)在超市購(gòu)物間接換取低保金，超市老板一般只能從中得到很少利益。既然如此，超市老板為何昧著良心一同冒險(xiǎn)，該老板說(shuō)，在本地做生意必須跟政府打好關(guān)系，所以他提出的許多要求也要給予配合。

（二）低保金被干部截留

受訪的某位低保對(duì)象半年來(lái)經(jīng)常感到身體難受，春節(jié)剛過(guò)，去縣醫(yī)院檢查了一下發(fā)現(xiàn)患了肝癌。由于沒(méi)錢治病，就想到民政局問(wèn)一下可不可以尋求一些幫助？結(jié)果到民政局一問(wèn)，他已經(jīng)是低保戶了。從去年到今年一季度，我的低保金都被村支書(shū)支取了，而我毫不知情。后來(lái)經(jīng)追查，村支書(shū)把存折給了崔根山，并把領(lǐng)走了的低保金額存入了存折。

5 小結(jié)

通過(guò)以上諸如拼保、人情關(guān)系保、漏保、套保等問(wèn)題，我們可以看出都昌縣易村農(nóng)村低保制度運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中存在諸多問(wèn)題。在這種問(wèn)題背后，有其深層次的原因。農(nóng)村低保制度深入到農(nóng)村這一“場(chǎng)域”之中，就意味著進(jìn)入到了一個(gè)特定的社會(huì)關(guān)系之中，它只有服從這一“場(chǎng)域”的關(guān)系邏輯才能建構(gòu)或維護(hù)自己的合法權(quán)威。

首先，村鎮(zhèn)干部絕大數(shù)生活在農(nóng)村并往往嵌入到農(nóng)村的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，其自然又要強(qiáng)烈地認(rèn)同儒家倫理文化主義關(guān)系及哥們義氣等特殊主義關(guān)系，給足與自己有家族關(guān)系或者特殊關(guān)系人群的面子，拉攏這些人，將低保資源分配給這些人。從而也就出現(xiàn)上述所說(shuō)的人情關(guān)系保和漏保現(xiàn)象。其次，農(nóng)村低保作為一種稀缺資源，受利益的驅(qū)動(dòng)，村民都不可避免地參與到對(duì)“低?！钡母?jìng)爭(zhēng)之中。由此，權(quán)力尋租與庇護(hù)關(guān)系便出現(xiàn)了，官員作為再分配體制的壟斷者，依靠權(quán)力和相關(guān)原則，按庇護(hù)關(guān)系的強(qiáng)弱決定資源分配。而希望獲得低保資源的尋租者又努力地爭(zhēng)取庇護(hù)關(guān)系。他們通過(guò)利益交換或是信息欺瞞等等方式，冒領(lǐng)低保金，代領(lǐng)低保金，截留低保金。再次，農(nóng)村社會(huì)的各種非正式社會(huì)關(guān)系，當(dāng)然也不僅僅向村鎮(zhèn)干部開(kāi)放，村民同樣會(huì)利用各種非正式社會(huì)關(guān)系規(guī)則去迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，從而獲得低保資源。在這個(gè)意義上，國(guó)家低保制度在農(nóng)村的實(shí)踐遠(yuǎn)非是國(guó)家意志的簡(jiǎn)單實(shí)現(xiàn)過(guò)程，在農(nóng)村低保運(yùn)轉(zhuǎn)的過(guò)程因國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村的各種關(guān)系的相互合作、相互斗爭(zhēng)、相互妥協(xié)而變得復(fù)雜。

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