袁震

摘 要：環(huán)境保護(hù)在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的當(dāng)今社會(huì)，是所有國(guó)家都普遍面臨的問題。在中國(guó)現(xiàn)有的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)鏈中，環(huán)境保護(hù)的問題日益嚴(yán)峻，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的矛盾所引發(fā)的問題頻發(fā)。隨著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展，環(huán)保法制工作在不斷發(fā)生變化，對(duì)環(huán)保法制工作的認(rèn)識(shí)不斷提高。本文針對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)管理部門在執(zhí)法過程中遇到的問題，分析了環(huán)保部門執(zhí)法力度不足的主要原因，并就此進(jìn)行了探討，提出了提高執(zhí)法效能的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：環(huán)保；執(zhí)法；問題；對(duì)策

環(huán)境保護(hù)在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的當(dāng)今社會(huì)，是所有國(guó)家都普遍面臨的問題。在中國(guó)現(xiàn)有的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)鏈中，環(huán)境保護(hù)的問題日益嚴(yán)峻，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的矛盾所引發(fā)的問題頻發(fā)。在這類問題中環(huán)保執(zhí)法管理的問題最為突出。環(huán)保執(zhí)法管理的基層行政主管部門由于種種原因，在行使權(quán)利時(shí)總顯得有些力不從心。

1 我國(guó)的環(huán)境保護(hù)問題發(fā)展趨勢(shì)

改革開放以來，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面突飛猛進(jìn)，工業(yè)化程度大大提高，已初步建成了小康社會(huì)，但是，這些成績(jī)的取得很大程度上是以犧牲我們賴以生存的環(huán)境為代價(jià)的，造成了局部地區(qū)甚至全國(guó)范圍內(nèi)的環(huán)境惡化。越來越嚴(yán)重的沙塵暴問題、淮河、海河、黃河等大江大河的水污染問題，無不在提醒著我們?cè)俨幌麓罅獗Ｗo(hù)環(huán)境，我們改革開放的成果將蕩然無存，人民的生存都將受到威脅。

2 環(huán)保執(zhí)法管理工作的新形勢(shì)

近年來，我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法工作正在逐步形成以集中式執(zhí)法檢查活動(dòng)為推動(dòng)，以日常監(jiān)督執(zhí)法為基礎(chǔ)，以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法稽查為保證，以公眾和輿論監(jiān)督為支持的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法工作體系，廣泛開展了環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。

（一）公眾環(huán)境意識(shí)在增強(qiáng)

近年來黨中央提出建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)，公民的民主權(quán)利提升，維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)。全社會(huì)乃至全球?qū)Νh(huán)境保護(hù)的日益重視，環(huán)境形勢(shì)的日益嚴(yán)峻。這些因素使公眾比以往更加關(guān)心生存、生活環(huán)境，更主動(dòng)地參與環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，依法保護(hù)自己權(quán)益的意識(shí)不斷增強(qiáng)。各種形式的民間環(huán)保社團(tuán)組織紛紛成立，他們?cè)诃h(huán)境法制宣傳、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境教育等方面發(fā)揮了重要作用。各級(jí)人大代表、政協(xié)委員越來越關(guān)注環(huán)境問題，各級(jí)人大、政協(xié)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的建議、提案占相當(dāng)比重，并逐年增加。廣大群眾通過舉報(bào)、信訪，以及訴諸法律等途徑，維護(hù)自身的環(huán)境利益。

（二）環(huán)保執(zhí)法主體有新的變化

環(huán)境保護(hù)由環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)管，但在哪些方面監(jiān)管、如何監(jiān)管以及監(jiān)管的方式、手段，特別是如何相互配合，對(duì)這些重要問題現(xiàn)行法律、法規(guī)缺乏明確的界定。例如現(xiàn)在防沙治沙執(zhí)法歸林業(yè)部門，水資源保護(hù)執(zhí)法歸水利部門，農(nóng)業(yè)環(huán)保執(zhí)法歸農(nóng)業(yè)部門，社會(huì)生活噪聲執(zhí)法歸公安部門，土地利用和礦山開發(fā)環(huán)保執(zhí)法歸國(guó)土資源部門，海洋污染防治歸海洋部門。我國(guó)入世后面對(duì)的一些重要問題如綠色食品等環(huán)保產(chǎn)品的認(rèn)證、環(huán)保產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面，也都有相應(yīng)的執(zhí)法部門。

3 我國(guó)環(huán)保執(zhí)法管理存在主要問題與原因

當(dāng)前，我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法工作中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等消極執(zhí)法或行政執(zhí)法不作為等行為依然存在，對(duì)環(huán)境污染熟視無睹、不聞不問現(xiàn)象也依然存在，各地之間、各級(jí)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的執(zhí)法工作發(fā)展仍然很不平衡，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的軟、硬件還缺乏堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，全國(guó)范圍內(nèi)還普遍存在不同程度的環(huán)境執(zhí)法難的問題。

（一）消極執(zhí)法、執(zhí)法不到位、不作為現(xiàn)象嚴(yán)重

一些地方的環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍對(duì)群眾反映的環(huán)境污染間題熟視無睹、不聞不問，群眾意見很大，以至于越級(jí)上訪者有增無減。一些地方放松日常監(jiān)管，依賴專項(xiàng)行動(dòng)，經(jīng)常性的工作靠突擊抓，工作陷人被動(dòng)。不少基層環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍存在“查了也處理不了”的顧慮，對(duì)開發(fā)區(qū)不敢查，對(duì)重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)不敢查，領(lǐng)導(dǎo)不點(diǎn)頭的不敢查，查過一次但處理不了的不敢查，危及人身安全的不敢查。在這樣的情況下，往往是站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔?，最終，頂不住的也站不住。

（二）缺少技術(shù)規(guī)范

依法行政講究的是科學(xué)執(zhí)法和規(guī)范執(zhí)法。然而，當(dāng)前在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過程中，對(duì)某一行為施行多種行政方式的屢見不鮮。如：建筑工地噪聲的超標(biāo)排污費(fèi)征收，有的區(qū)縣只征收夜間的，有的區(qū)縣白天、夜間都征收。造成這種狀況的主要原因在于缺乏明確的技術(shù)規(guī)范，由此無端造成施工單位投訴。因?yàn)槭┕挝辉谌惺橇鲃?dòng)作業(yè)的。類似的還有餐飲業(yè)建設(shè)項(xiàng)目審批中，多少經(jīng)營(yíng)面積必須有多少立方的隔油池或油水分離器匹配，多少尺寸的集氣罩必須有多少塊過濾網(wǎng)板或多少功率的靜電除油煙裝置匹配等，均無明確的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，致使各地區(qū)各自掌握，各自決定。

（三）行政處罰不規(guī)范，處理流程復(fù)雜，審批困難

環(huán)保執(zhí)法過程普遍地存在不按行政處罰程序辦的問題。遇到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)打招呼、批條子時(shí)，往往采取大事化小、小事化了的辦法。而行政處罰不經(jīng)集體討論決定，行政復(fù)議不經(jīng)復(fù)議小組核審，僅只少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)說了算的情況，時(shí)有發(fā)生。另外，處罰委托程序不完善。行政處罰的主觀隨意性及不規(guī)范性，已經(jīng)影響環(huán)境執(zhí)法的合法性、科學(xué)性與準(zhǔn)確性，應(yīng)引起我們的高度重視。

（四）環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)仍需進(jìn)一步提高

以情代法、以罰代法的現(xiàn)象較為普遍，吃拿卡要、隨意收費(fèi)、包庇袒護(hù)環(huán)境違法行為，甚至為企業(yè)通風(fēng)報(bào)信等違法問題依然存在，一些地方環(huán)境監(jiān)察部門已經(jīng)發(fā)生違反黨風(fēng)廉政建設(shè)的典型案件。產(chǎn)生該問題的原因主要是部分單位放松了對(duì)執(zhí)法人員思想政治、道德品質(zhì)、理想信念方面的教育，個(gè)別執(zhí)法人員放棄了人生觀、價(jià)值觀的改造，利欲熏心，腐化墮落。

4 完善我國(guó)環(huán)保執(zhí)法管理的對(duì)策

（一）強(qiáng)化各級(jí)政府環(huán)境執(zhí)法工作，督促地方政府關(guān)注環(huán)保

在環(huán)保和地方經(jīng)濟(jì)的選擇上地方政府的搖擺不定是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。要想讓地方政府做出有利于環(huán)境保護(hù)的選擇，就要給他施以拖動(dòng)力量，通過政策的方式強(qiáng)迫地方政府做出選擇。例如，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和環(huán)境區(qū)域限批制度就是比較有效的解決手段。這項(xiàng)制度能夠有效地防患于未然，在地方政府批準(zhǔn)項(xiàng)目的初期就將環(huán)境問題預(yù)先加以考慮有效地防止了一些高污染高能耗的項(xiàng)目上馬。

首先，要加強(qiáng)政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境法制教育，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和政績(jī)觀。二是建立完善的領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)實(shí)績(jī)考核制度、主要領(lǐng)導(dǎo)干部離任環(huán)境保護(hù)審計(jì)制度，實(shí)行環(huán)境責(zé)任追究制。三是實(shí)行重大環(huán)境問題一票否決制。對(duì)出現(xiàn)重特大污染事故、出臺(tái)與國(guó)家環(huán)境法律法規(guī)相抵觸的文件、引進(jìn)國(guó)家明令禁止的企業(yè)，造成污染集中反彈的，實(shí)行一票否決。

（二）逐步完善環(huán)境保護(hù)執(zhí)法可操作的法律法規(guī)

首先，需要重新界定環(huán)境立法的范圍，建立廣泛意義上的環(huán)境法。

其次，建立健全環(huán)境立法重點(diǎn)是要加大對(duì)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任制度的完善。

再次，擴(kuò)大我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法侵權(quán)范圍，實(shí)行舉證責(zé)任倒置。

第四，賦予環(huán)保部門必要的強(qiáng)制執(zhí)法手段，如查封、扣押、沒收等。

（三）理順執(zhí)法體制，加強(qiáng)環(huán)境稽查

建立上下協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的執(zhí)法體制，是加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法工作的體制保障。一是實(shí)行環(huán)保系統(tǒng)部分垂直管理體制。二是加強(qiáng)國(guó)家和省級(jí)環(huán)境監(jiān)察部門執(zhí)法力量。三是加強(qiáng)環(huán)境稽查工作。

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