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        論"養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)"和"養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)"的共同發(fā)展

        2015-12-19 03:36:49南京大學(xué)政府管理學(xué)院林閩鋼
        福利中國 2015年2期
        關(guān)鍵詞:養(yǎng)老老年人服務(wù)

        ? 南京大學(xué)政府管理學(xué)院 林閩鋼

        論"養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)"和"養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)"的共同發(fā)展

        ? 南京大學(xué)政府管理學(xué)院 林閩鋼

        我國進入人口老齡化的加速發(fā)展階段,人口老齡化已成為基本國情,大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)已成為全社會的共識。近年來,特別是隨著“深度老齡化”階段提前來臨,養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域凸顯的是中國龐大和多樣的養(yǎng)老服務(wù)需求,而各種養(yǎng)老方式的服務(wù)供給都存在巨大的缺口,養(yǎng)老服務(wù)供給不足和質(zhì)量不高問題已成為制約我國社會服務(wù)發(fā)展的“短板”,短板效應(yīng)逐漸顯現(xiàn),因此,迫切需要大力推進我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

        一、養(yǎng)老服務(wù)"事業(yè)"和"產(chǎn)業(yè)"構(gòu)成了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的"一體兩翼"

        從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看,養(yǎng)老服務(wù)業(yè)既是服務(wù)全體老年群體的社會事業(yè),又是國家經(jīng)濟發(fā)展的朝陽產(chǎn)業(yè),養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的雙重內(nèi)涵。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)一般是指國家和社會為保障老年人口的基本生活需求,為實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所樂的目標(biāo),所采取的組織體系、系統(tǒng)活動和社會措施的總和,這些組織和活動以公共財政為支撐,以公益性為出發(fā)點和目的。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)則是指從事養(yǎng)老服務(wù)商品和服務(wù)的經(jīng)營性行業(yè)并由此開展的經(jīng)營性活動,經(jīng)營性活動主要以營利性為目的,由商業(yè)運作獲取經(jīng)濟效益。同時,從養(yǎng)老服務(wù)“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”管理運行來看,養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)通常偏向于行政化運作,政府部門負責(zé)規(guī)劃;養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)則是由市場化運作,公司化管理,由市場來優(yōu)化配置資源。因此,養(yǎng)老服務(wù)“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”是相互獨立存在的不同形態(tài)。

        “十二五”期間,我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)獲得快速發(fā)展,養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施投入大幅度增加,以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系加快形成,基本養(yǎng)老服務(wù)的供給能力得到明顯提升。但另一方面,養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展則處在起步階段,存在養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)育不足,產(chǎn)業(yè)盈利模式模糊,產(chǎn)業(yè)發(fā)展聚集度不高等問題,養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯滯后,出現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”不平衡發(fā)展格局,這直接影響到我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)全面和快速的發(fā)展。

        隨著我國全面建成小康社會,老年群體經(jīng)濟實力會更強,加上消費觀念的不斷更新,對有質(zhì)量的養(yǎng)老生活會有更多的期待,養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)由此將會進入發(fā)展的黃金時期。因此,在目前大力促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中,要深刻認識到養(yǎng)老服務(wù)“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”是相互支撐、不可分割的關(guān)系,要謀全局戰(zhàn)略,實現(xiàn)共同發(fā)展,促進養(yǎng)老服務(wù)“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”的“一體兩翼”發(fā)展的新格局。

        二、養(yǎng)老服務(wù)"事業(yè)"是"產(chǎn)業(yè)"的基礎(chǔ),而養(yǎng)老服務(wù)"產(chǎn)業(yè)"則能帶動"事業(yè)"的發(fā)展

        養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)能夠為養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)提供良好的發(fā)展基礎(chǔ)。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的主要對象為:一是托底服務(wù)對象。主要是指政府通過提供的“供養(yǎng)服務(wù)”,對象為農(nóng)村“五保老人”、城鎮(zhèn)“三無老人”、國家政策規(guī)定的優(yōu)撫對象以及經(jīng)濟困難老人、失能失智失獨等特殊老年人。二是基本需求服務(wù)對象。主要是指以廉價服務(wù)方式提供給的大多數(shù)老年人。而養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)除滿足社會上少部分老年人的高端和個性化養(yǎng)老服務(wù)需求之外,養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)最主要的消費者,還是廣大的老年人。養(yǎng)老服務(wù)的“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”主要對象是重合和一致的。

        養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展能保障提供全體老年人的基本養(yǎng)老服務(wù),幫助老年人應(yīng)對和解決養(yǎng)老風(fēng)險預(yù)期,促進老年人的消費。一方面能夠在滿足廣大老年群體的基本養(yǎng)老服務(wù)需求的同時,促進老年群體消費能力的提高和消費觀念的更新,從而激發(fā)他們產(chǎn)生高端和個性化養(yǎng)老服務(wù)需求;另一方面,在滿足廣大老年群體的基本養(yǎng)老服務(wù)需求的同時,可以帶動以老年生活照料、老年產(chǎn)品用品、老年健康服務(wù)、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務(wù)、老年旅游等為主的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此,養(yǎng)老服務(wù)的“事業(yè)”是“產(chǎn)業(yè)”的基礎(chǔ),這種基礎(chǔ)性作用體現(xiàn)在培育了老年人的消費市場,提升了老年群體的消費能力,促進老年群體的消費觀念的改變。

        當(dāng)然,隨著養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展,社會資本的大量進入,包括私營企業(yè)在內(nèi)的多種經(jīng)營方式進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域,將會繁榮養(yǎng)老服務(wù)市場。不同經(jīng)營模式的進入為整個行業(yè)引進了多元化的管理模式,在為行業(yè)引入市場競爭機制的同時也為整個行業(yè)注入了活力,增加了全社會養(yǎng)老服務(wù)的供給量,為全社會老年群體提供了更多的選擇,不斷推動養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)服務(wù)質(zhì)量的提升和服務(wù)價格的降低。

        總之,由于我國長期實行養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)為主的發(fā)展方針,現(xiàn)在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè),是在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的基礎(chǔ)上起步,需要劃清事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的界限,不能都推向產(chǎn)業(yè)。在這個意義上,要進一步厘清養(yǎng)老服務(wù)“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”的邊界,堅持以事業(yè)為基礎(chǔ),以事業(yè)促產(chǎn)業(yè),以產(chǎn)業(yè)帶事業(yè),不斷滿足日益增長的基本養(yǎng)老服務(wù)需求和個性化養(yǎng)老服務(wù)需要,讓老年人頤養(yǎng)天年,共享國家經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。

        三、養(yǎng)老服務(wù)"事業(yè)"和"產(chǎn)業(yè)"的屬性各不相同,需要吸取教育和醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的教訓(xùn),實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)"事業(yè)"和"產(chǎn)業(yè)"的"兩輪驅(qū)動"發(fā)展

        公益性是養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的根本屬性,而營利性是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的根本屬性,公益性和營利性需要在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)大發(fā)展中統(tǒng)一起來。

        強調(diào)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的公益性,這是由其服務(wù)的特殊性所決定的?;攫B(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì),具有外部性效益。同時,養(yǎng)老服務(wù)的提供直接關(guān)系到國民的生活,而養(yǎng)老保障是每一個人的基本權(quán)利。從這個角度,國家應(yīng)該保證國民能夠享有基本的、所需的養(yǎng)老服務(wù)。但由于養(yǎng)老服務(wù)的公共產(chǎn)品和效益外部性特征,決定這種服務(wù)在提供中的市場失靈,即市場會由于公共產(chǎn)品無法排他、無法收回成本而不予提供,也會由于效益外部性導(dǎo)致市場提供數(shù)量的不足,最終影響國民獲得所需服務(wù)。因此,需要政府予以干預(yù),在養(yǎng)老服務(wù)提供中不以營利為目的,而以公共享有為目的。

        養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)公益性的特點。第一,公共享有。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)不是個人利益,也不是個人利益的簡單疊加,而是為社會全體成員提供基本的養(yǎng)老服務(wù),這種基本的養(yǎng)老服務(wù)是大多數(shù)成員共享不能被分割的利益。第二,非營利。在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中,養(yǎng)老服務(wù)提供機構(gòu)不以營利為目的。第三,優(yōu)先保障。當(dāng)社會養(yǎng)老服務(wù)提供機構(gòu)的公共利益與其他非公共利益發(fā)生沖突時,公共利益應(yīng)該獲得優(yōu)先保障。

        養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)公益性的實現(xiàn)主要包括兩個主要方面:一是指基本養(yǎng)老服務(wù)的可及性;二是指基本養(yǎng)老服務(wù)的可得性。其中,可及性是指城鄉(xiāng)老年人能夠很方便的老有所養(yǎng),其主要內(nèi)容包括范圍可及性和距離可及性兩個方面,范圍可及性是指基本的養(yǎng)老服務(wù)在范圍上要覆蓋城鄉(xiāng)全體老年人;距離可及性是指老年人到達養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的方便程度或社區(qū)服務(wù)機構(gòu)到達養(yǎng)老家庭的方便程度,即解決養(yǎng)老服務(wù)“難”的問題??傻眯灾傅氖浅青l(xiāng)老年人能夠以無償或低廉的方式獲得養(yǎng)老服務(wù),也就是解決養(yǎng)老服務(wù)“貴”的問題。

        養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的營利性特點也非常突出。經(jīng)濟效益是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)生存和發(fā)展的基礎(chǔ),養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益不僅限于養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟效果,還應(yīng)包括養(yǎng)老服務(wù)效率和機構(gòu)成本管理等方面的內(nèi)容。

        因此,在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中,公益性和營利性兩者具有不可分割的內(nèi)在聯(lián)系,既互相促進,又互相影響。公益性是營利性的基礎(chǔ),社會效益是經(jīng)濟效益的重要條件。公益性所體現(xiàn)出的社會效益好,老年群體的信任度就高,養(yǎng)老服務(wù)消費對象就會多,必將帶來經(jīng)濟效益的增長,實現(xiàn)公益性和營利性的統(tǒng)一。反之,經(jīng)濟效益好,通過加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展及提高服務(wù)水平,又能有效提高養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的社會效益。

        當(dāng)前,是養(yǎng)老服務(wù)“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”發(fā)展的關(guān)鍵時期,要特別注意吸取教育和醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的教訓(xùn),消除教育和醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的弊病。教育和醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的主要問題,是夸大了教育和醫(yī)療服務(wù)的產(chǎn)業(yè)屬性,轉(zhuǎn)移了政府發(fā)展教育和醫(yī)療服務(wù)的首要責(zé)任,將基礎(chǔ)教育建設(shè)的責(zé)任和基本醫(yī)療服務(wù)供給的責(zé)任轉(zhuǎn)移到個人和社會,對教育和醫(yī)療服務(wù)發(fā)展的規(guī)模、速度、經(jīng)濟效益的追求,壓倒了對教育和醫(yī)療服務(wù)公平、質(zhì)量和品質(zhì)的關(guān)注。公辦學(xué)校和公立醫(yī)院通過“改制”實行高收費和變相收費,改變義務(wù)教育和公辦學(xué)校的公益性、改變基本醫(yī)療服務(wù)的公益性等種種營利行為,扭曲了學(xué)校的教育功能和醫(yī)院的服務(wù)功能。對經(jīng)濟效益的片面追求,損害了教育和醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量和內(nèi)在品質(zhì),致使教育和醫(yī)療服務(wù)成為廣大群眾強烈不滿的問題領(lǐng)域。

        總之,在促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)大發(fā)展中,一方面,必須堅持事業(yè)和產(chǎn)業(yè)“兩輪驅(qū)動”發(fā)展戰(zhàn)略,從而化解公益性和營利性的對立,實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。另一方面,還需要防范“產(chǎn)業(yè)化”可能帶來的沖擊,維護養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展。

        四、在促進養(yǎng)老服務(wù)"事業(yè)"和"產(chǎn)業(yè)"共同發(fā)展中,關(guān)鍵是處理好政府和市場的定位。

        從世界各國來看,養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)通常由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用,同時積極發(fā)揮市場機制的作用。而養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)通常由市場發(fā)揮主導(dǎo)作用,政府則發(fā)揮市場引導(dǎo)、監(jiān)管等多方面的作用。

        在我國大力養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)過程中,必要堅持政府主導(dǎo)、市場運作。政府重點加強制度、規(guī)劃、籌資、監(jiān)管等方面職責(zé),形成政策引導(dǎo)、財政扶持、多方參與、市場運作的良性發(fā)展機制,避免形成政府大包大攬、養(yǎng)人養(yǎng)機構(gòu)的低效率模式。

        而養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)要真正成為朝陽產(chǎn)業(yè),成為服務(wù)業(yè)的新亮點,成為經(jīng)濟發(fā)展的新引擎,則需要政府、市場等方面的共同努力,市場要發(fā)揮主體作用。從我國當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā),政府培育、引導(dǎo)和監(jiān)督作用會更明顯,需要以養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題為導(dǎo)向,政府和市場互為補充,形成推動發(fā)展的合力。

        第一,圍繞養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場發(fā)育問題,建立健全養(yǎng)老服務(wù)市場機制。當(dāng)前,我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)還處在發(fā)育期,還沒有形成公平有序、競爭完全的市場,政府要建立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入制度,建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,鼓勵創(chuàng)新加強知識產(chǎn)權(quán)保護,加強產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督。要發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)行業(yè)組織的作用,加強行業(yè)自律,建立行業(yè)誠信體系,促進從事養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)、機構(gòu)和社會組織依法守信經(jīng)營,形成良好的社會聲譽和市場環(huán)境,推進養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。

        第二,以解決養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)盈利模式模糊問題為突破口,引導(dǎo)社會資本積極性投入和參與發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)屬于微利產(chǎn)業(yè),具有投入大、利潤低、風(fēng)險高、投資回收期長等特點,對社會資本吸引力不強。已進入該行業(yè)的,積累資本再投入的能力也有限。逐利是資本的天性,目前民辦養(yǎng)老機構(gòu)多登記為非營利組織,現(xiàn)行制度規(guī)定不允許其進行利潤分紅,獲取的少量利潤要繼續(xù)投向機構(gòu)建設(shè),對以追求利潤為目的的民間資本就失去了吸引力。按照當(dāng)前政策,社會資本投資養(yǎng)老機構(gòu)可以選擇非營利性質(zhì)(在民政部門注冊為民辦非企業(yè)法人)或者營利性質(zhì)(在工商部門注冊為企業(yè))。但在實際上,很多社會資本注冊非營利機構(gòu),并不是真正放棄資本追求利潤的動機,而是為了爭取優(yōu)惠政策而采取的“政策套利”行為。

        因此,為了改變這種現(xiàn)狀,需要制定養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄,引導(dǎo)和扶持企業(yè)開發(fā)和生產(chǎn)門類齊全、品種多樣、經(jīng)濟適用的老年用品和服務(wù)產(chǎn)品。重點引導(dǎo)發(fā)展養(yǎng)老護理、康復(fù)保健、社區(qū)服務(wù)和老年特殊用品等產(chǎn)業(yè)。積極發(fā)揮財政杠桿作用,設(shè)立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金,制定出臺“補、貼、獎”等組合政策,幫助解決企業(yè)和個人所關(guān)注的產(chǎn)出效益低、投資回收期長、初始融資難等實際問題,撬動社會資本的投入。

        第三,解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚度不高的問題,實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化。目前,養(yǎng)老服務(wù)市場處于自然發(fā)育狀態(tài),產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場、政策機制均未形成。已形成的養(yǎng)老服務(wù)市場主要集中在住和吃方面,而針對老年人的護理保健、老年旅游、養(yǎng)老理財、商業(yè)保險、養(yǎng)老產(chǎn)品研發(fā)等大多仍處在探索之中,老年用品研發(fā)、生產(chǎn)和銷售較少,沒有形成規(guī)模的專門老年用品市場,養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場潛在需求龐大,實際需求轉(zhuǎn)化不足,亟需政府培育和引導(dǎo)。

        因此,需要通過多部門出臺有關(guān)發(fā)展政策,鼓勵建設(shè)一批休閑養(yǎng)生、特色醫(yī)療、文化教育、科技服務(wù)等養(yǎng)老基地,吸引上下游企業(yè)聚集;鼓勵競爭力強、有實力的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)走集團化發(fā)展道路,著力培育一批大型龍頭企業(yè)和知名品牌。扶持中小型養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)連鎖經(jīng)營。推進養(yǎng)老服務(wù)科技創(chuàng)新,以虛擬養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)為依托,利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù),創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)模式,發(fā)展老年電子商務(wù),建設(shè)科技養(yǎng)老服務(wù)平臺,開發(fā)老年家庭醫(yī)療監(jiān)測和傳感系統(tǒng),為老年人提供居家生活、醫(yī)療保健、緊急救助等方面遠程監(jiān)護服務(wù),推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的開展。

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