? 南京大學(xué)政府管理學(xué)院 林閩鋼

論"養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)"和"養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)"的共同發(fā)展

? 南京大學(xué)政府管理學(xué)院 林閩鋼

我國進入人口老齡化的加速發(fā)展階段，人口老齡化已成為基本國情，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)已成為全社會的共識。近年來，特別是隨著“深度老齡化”階段提前來臨，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域凸顯的是中國龐大和多樣的養(yǎng)老服務(wù)需求，而各種養(yǎng)老方式的服務(wù)供給都存在巨大的缺口，養(yǎng)老服務(wù)供給不足和質(zhì)量不高問題已成為制約我國社會服務(wù)發(fā)展的“短板”，短板效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，因此，迫切需要大力推進我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

一、養(yǎng)老服務(wù)"事業(yè)"和"產(chǎn)業(yè)"構(gòu)成了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的"一體兩翼"

從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)既是服務(wù)全體老年群體的社會事業(yè)，又是國家經(jīng)濟發(fā)展的朝陽產(chǎn)業(yè)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的雙重內(nèi)涵。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)一般是指國家和社會為保障老年人口的基本生活需求，為實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所樂的目標(biāo)，所采取的組織體系、系統(tǒng)活動和社會措施的總和，這些組織和活動以公共財政為支撐，以公益性為出發(fā)點和目的。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)則是指從事養(yǎng)老服務(wù)商品和服務(wù)的經(jīng)營性行業(yè)并由此開展的經(jīng)營性活動，經(jīng)營性活動主要以營利性為目的，由商業(yè)運作獲取經(jīng)濟效益。同時，從養(yǎng)老服務(wù)“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”管理運行來看，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)通常偏向于行政化運作，政府部門負責(zé)規(guī)劃；養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)則是由市場化運作，公司化管理，由市場來優(yōu)化配置資源。因此，養(yǎng)老服務(wù)“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”是相互獨立存在的不同形態(tài)。

“十二五”期間，我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)獲得快速發(fā)展，養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施投入大幅度增加，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系加快形成，基本養(yǎng)老服務(wù)的供給能力得到明顯提升。但另一方面，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展則處在起步階段，存在養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)育不足，產(chǎn)業(yè)盈利模式模糊，產(chǎn)業(yè)發(fā)展聚集度不高等問題，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯滯后，出現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”不平衡發(fā)展格局，這直接影響到我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)全面和快速的發(fā)展。

隨著我國全面建成小康社會，老年群體經(jīng)濟實力會更強，加上消費觀念的不斷更新，對有質(zhì)量的養(yǎng)老生活會有更多的期待，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)由此將會進入發(fā)展的黃金時期。因此，在目前大力促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中，要深刻認識到養(yǎng)老服務(wù)“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”是相互支撐、不可分割的關(guān)系，要謀全局戰(zhàn)略，實現(xiàn)共同發(fā)展，促進養(yǎng)老服務(wù)“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”的“一體兩翼”發(fā)展的新格局。

二、養(yǎng)老服務(wù)"事業(yè)"是"產(chǎn)業(yè)"的基礎(chǔ)，而養(yǎng)老服務(wù)"產(chǎn)業(yè)"則能帶動"事業(yè)"的發(fā)展

養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)能夠為養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)提供良好的發(fā)展基礎(chǔ)。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的主要對象為：一是托底服務(wù)對象。主要是指政府通過提供的“供養(yǎng)服務(wù)”，對象為農(nóng)村“五保老人”、城鎮(zhèn)“三無老人”、國家政策規(guī)定的優(yōu)撫對象以及經(jīng)濟困難老人、失能失智失獨等特殊老年人。二是基本需求服務(wù)對象。主要是指以廉價服務(wù)方式提供給的大多數(shù)老年人。而養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)除滿足社會上少部分老年人的高端和個性化養(yǎng)老服務(wù)需求之外，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)最主要的消費者，還是廣大的老年人。養(yǎng)老服務(wù)的“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”主要對象是重合和一致的。

養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展能保障提供全體老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)，幫助老年人應(yīng)對和解決養(yǎng)老風(fēng)險預(yù)期，促進老年人的消費。一方面能夠在滿足廣大老年群體的基本養(yǎng)老服務(wù)需求的同時，促進老年群體消費能力的提高和消費觀念的更新，從而激發(fā)他們產(chǎn)生高端和個性化養(yǎng)老服務(wù)需求；另一方面，在滿足廣大老年群體的基本養(yǎng)老服務(wù)需求的同時，可以帶動以老年生活照料、老年產(chǎn)品用品、老年健康服務(wù)、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務(wù)、老年旅游等為主的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，養(yǎng)老服務(wù)的“事業(yè)”是“產(chǎn)業(yè)”的基礎(chǔ)，這種基礎(chǔ)性作用體現(xiàn)在培育了老年人的消費市場，提升了老年群體的消費能力，促進老年群體的消費觀念的改變。

當(dāng)然，隨著養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，社會資本的大量進入，包括私營企業(yè)在內(nèi)的多種經(jīng)營方式進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，將會繁榮養(yǎng)老服務(wù)市場。不同經(jīng)營模式的進入為整個行業(yè)引進了多元化的管理模式，在為行業(yè)引入市場競爭機制的同時也為整個行業(yè)注入了活力，增加了全社會養(yǎng)老服務(wù)的供給量，為全社會老年群體提供了更多的選擇，不斷推動養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)服務(wù)質(zhì)量的提升和服務(wù)價格的降低。

總之，由于我國長期實行養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)為主的發(fā)展方針，現(xiàn)在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，是在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的基礎(chǔ)上起步，需要劃清事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的界限，不能都推向產(chǎn)業(yè)。在這個意義上，要進一步厘清養(yǎng)老服務(wù)“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”的邊界，堅持以事業(yè)為基礎(chǔ)，以事業(yè)促產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)帶事業(yè)，不斷滿足日益增長的基本養(yǎng)老服務(wù)需求和個性化養(yǎng)老服務(wù)需要，讓老年人頤養(yǎng)天年，共享國家經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。

三、養(yǎng)老服務(wù)"事業(yè)"和"產(chǎn)業(yè)"的屬性各不相同，需要吸取教育和醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的教訓(xùn)，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)"事業(yè)"和"產(chǎn)業(yè)"的"兩輪驅(qū)動"發(fā)展

公益性是養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的根本屬性，而營利性是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的根本屬性，公益性和營利性需要在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)大發(fā)展中統(tǒng)一起來。

強調(diào)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的公益性，這是由其服務(wù)的特殊性所決定的?；攫B(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，具有外部性效益。同時，養(yǎng)老服務(wù)的提供直接關(guān)系到國民的生活，而養(yǎng)老保障是每一個人的基本權(quán)利。從這個角度，國家應(yīng)該保證國民能夠享有基本的、所需的養(yǎng)老服務(wù)。但由于養(yǎng)老服務(wù)的公共產(chǎn)品和效益外部性特征，決定這種服務(wù)在提供中的市場失靈，即市場會由于公共產(chǎn)品無法排他、無法收回成本而不予提供，也會由于效益外部性導(dǎo)致市場提供數(shù)量的不足，最終影響國民獲得所需服務(wù)。因此，需要政府予以干預(yù)，在養(yǎng)老服務(wù)提供中不以營利為目的，而以公共享有為目的。

養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)公益性的特點。第一，公共享有。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)不是個人利益，也不是個人利益的簡單疊加，而是為社會全體成員提供基本的養(yǎng)老服務(wù)，這種基本的養(yǎng)老服務(wù)是大多數(shù)成員共享不能被分割的利益。第二，非營利。在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中，養(yǎng)老服務(wù)提供機構(gòu)不以營利為目的。第三，優(yōu)先保障。當(dāng)社會養(yǎng)老服務(wù)提供機構(gòu)的公共利益與其他非公共利益發(fā)生沖突時，公共利益應(yīng)該獲得優(yōu)先保障。

養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)公益性的實現(xiàn)主要包括兩個主要方面：一是指基本養(yǎng)老服務(wù)的可及性；二是指基本養(yǎng)老服務(wù)的可得性。其中，可及性是指城鄉(xiāng)老年人能夠很方便的老有所養(yǎng)，其主要內(nèi)容包括范圍可及性和距離可及性兩個方面，范圍可及性是指基本的養(yǎng)老服務(wù)在范圍上要覆蓋城鄉(xiāng)全體老年人；距離可及性是指老年人到達養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的方便程度或社區(qū)服務(wù)機構(gòu)到達養(yǎng)老家庭的方便程度，即解決養(yǎng)老服務(wù)“難”的問題?？傻眯灾傅氖浅青l(xiāng)老年人能夠以無償或低廉的方式獲得養(yǎng)老服務(wù)，也就是解決養(yǎng)老服務(wù)“貴”的問題。

養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的營利性特點也非常突出。經(jīng)濟效益是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益不僅限于養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟效果，還應(yīng)包括養(yǎng)老服務(wù)效率和機構(gòu)成本管理等方面的內(nèi)容。

因此，在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中，公益性和營利性兩者具有不可分割的內(nèi)在聯(lián)系，既互相促進，又互相影響。公益性是營利性的基礎(chǔ)，社會效益是經(jīng)濟效益的重要條件。公益性所體現(xiàn)出的社會效益好，老年群體的信任度就高，養(yǎng)老服務(wù)消費對象就會多，必將帶來經(jīng)濟效益的增長，實現(xiàn)公益性和營利性的統(tǒng)一。反之，經(jīng)濟效益好，通過加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展及提高服務(wù)水平，又能有效提高養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的社會效益。

當(dāng)前，是養(yǎng)老服務(wù)“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”發(fā)展的關(guān)鍵時期，要特別注意吸取教育和醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的教訓(xùn)，消除教育和醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的弊病。教育和醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的主要問題，是夸大了教育和醫(yī)療服務(wù)的產(chǎn)業(yè)屬性，轉(zhuǎn)移了政府發(fā)展教育和醫(yī)療服務(wù)的首要責(zé)任，將基礎(chǔ)教育建設(shè)的責(zé)任和基本醫(yī)療服務(wù)供給的責(zé)任轉(zhuǎn)移到個人和社會，對教育和醫(yī)療服務(wù)發(fā)展的規(guī)模、速度、經(jīng)濟效益的追求，壓倒了對教育和醫(yī)療服務(wù)公平、質(zhì)量和品質(zhì)的關(guān)注。公辦學(xué)校和公立醫(yī)院通過“改制”實行高收費和變相收費，改變義務(wù)教育和公辦學(xué)校的公益性、改變基本醫(yī)療服務(wù)的公益性等種種營利行為，扭曲了學(xué)校的教育功能和醫(yī)院的服務(wù)功能。對經(jīng)濟效益的片面追求，損害了教育和醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量和內(nèi)在品質(zhì)，致使教育和醫(yī)療服務(wù)成為廣大群眾強烈不滿的問題領(lǐng)域。

總之，在促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)大發(fā)展中，一方面，必須堅持事業(yè)和產(chǎn)業(yè)“兩輪驅(qū)動”發(fā)展戰(zhàn)略，從而化解公益性和營利性的對立，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。另一方面，還需要防范“產(chǎn)業(yè)化”可能帶來的沖擊，維護養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展。

四、在促進養(yǎng)老服務(wù)"事業(yè)"和"產(chǎn)業(yè)"共同發(fā)展中，關(guān)鍵是處理好政府和市場的定位。

從世界各國來看，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)通常由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時積極發(fā)揮市場機制的作用。而養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)通常由市場發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府則發(fā)揮市場引導(dǎo)、監(jiān)管等多方面的作用。

在我國大力養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)過程中，必要堅持政府主導(dǎo)、市場運作。政府重點加強制度、規(guī)劃、籌資、監(jiān)管等方面職責(zé)，形成政策引導(dǎo)、財政扶持、多方參與、市場運作的良性發(fā)展機制，避免形成政府大包大攬、養(yǎng)人養(yǎng)機構(gòu)的低效率模式。

而養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)要真正成為朝陽產(chǎn)業(yè)，成為服務(wù)業(yè)的新亮點，成為經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，則需要政府、市場等方面的共同努力，市場要發(fā)揮主體作用。從我國當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，政府培育、引導(dǎo)和監(jiān)督作用會更明顯，需要以養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題為導(dǎo)向，政府和市場互為補充，形成推動發(fā)展的合力。

第一，圍繞養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場發(fā)育問題，建立健全養(yǎng)老服務(wù)市場機制。當(dāng)前，我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)還處在發(fā)育期，還沒有形成公平有序、競爭完全的市場，政府要建立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入制度，建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，鼓勵創(chuàng)新加強知識產(chǎn)權(quán)保護，加強產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督。要發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)行業(yè)組織的作用，加強行業(yè)自律，建立行業(yè)誠信體系，促進從事養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)、機構(gòu)和社會組織依法守信經(jīng)營，形成良好的社會聲譽和市場環(huán)境，推進養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。

第二，以解決養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)盈利模式模糊問題為突破口，引導(dǎo)社會資本積極性投入和參與發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)屬于微利產(chǎn)業(yè)，具有投入大、利潤低、風(fēng)險高、投資回收期長等特點，對社會資本吸引力不強。已進入該行業(yè)的，積累資本再投入的能力也有限。逐利是資本的天性，目前民辦養(yǎng)老機構(gòu)多登記為非營利組織，現(xiàn)行制度規(guī)定不允許其進行利潤分紅，獲取的少量利潤要繼續(xù)投向機構(gòu)建設(shè)，對以追求利潤為目的的民間資本就失去了吸引力。按照當(dāng)前政策，社會資本投資養(yǎng)老機構(gòu)可以選擇非營利性質(zhì)（在民政部門注冊為民辦非企業(yè)法人）或者營利性質(zhì)（在工商部門注冊為企業(yè)）。但在實際上，很多社會資本注冊非營利機構(gòu)，并不是真正放棄資本追求利潤的動機，而是為了爭取優(yōu)惠政策而采取的“政策套利”行為。

因此，為了改變這種現(xiàn)狀，需要制定養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄，引導(dǎo)和扶持企業(yè)開發(fā)和生產(chǎn)門類齊全、品種多樣、經(jīng)濟適用的老年用品和服務(wù)產(chǎn)品。重點引導(dǎo)發(fā)展養(yǎng)老護理、康復(fù)保健、社區(qū)服務(wù)和老年特殊用品等產(chǎn)業(yè)。積極發(fā)揮財政杠桿作用，設(shè)立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金，制定出臺“補、貼、獎”等組合政策，幫助解決企業(yè)和個人所關(guān)注的產(chǎn)出效益低、投資回收期長、初始融資難等實際問題，撬動社會資本的投入。

第三，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚度不高的問題，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化。目前，養(yǎng)老服務(wù)市場處于自然發(fā)育狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場、政策機制均未形成。已形成的養(yǎng)老服務(wù)市場主要集中在住和吃方面，而針對老年人的護理保健、老年旅游、養(yǎng)老理財、商業(yè)保險、養(yǎng)老產(chǎn)品研發(fā)等大多仍處在探索之中，老年用品研發(fā)、生產(chǎn)和銷售較少，沒有形成規(guī)模的專門老年用品市場，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場潛在需求龐大，實際需求轉(zhuǎn)化不足，亟需政府培育和引導(dǎo)。

因此，需要通過多部門出臺有關(guān)發(fā)展政策，鼓勵建設(shè)一批休閑養(yǎng)生、特色醫(yī)療、文化教育、科技服務(wù)等養(yǎng)老基地，吸引上下游企業(yè)聚集；鼓勵競爭力強、有實力的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)走集團化發(fā)展道路，著力培育一批大型龍頭企業(yè)和知名品牌。扶持中小型養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)連鎖經(jīng)營。推進養(yǎng)老服務(wù)科技創(chuàng)新，以虛擬養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)為依托，利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)模式，發(fā)展老年電子商務(wù)，建設(shè)科技養(yǎng)老服務(wù)平臺，開發(fā)老年家庭醫(yī)療監(jiān)測和傳感系統(tǒng)，為老年人提供居家生活、醫(yī)療保健、緊急救助等方面遠程監(jiān)護服務(wù)，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的開展。