劉玉紅

我國宏觀調(diào)控面臨的任務(wù)和挑戰(zhàn)

劉玉紅

黨的十八大報(bào)告明確指出，“綜觀國際國內(nèi)大勢(shì)，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期”，同時(shí)要求“要準(zhǔn)確判斷重要戰(zhàn)略機(jī)遇期內(nèi)涵和條件的變化”。與本世紀(jì)的前10年相比，我國仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期沒有變，但其內(nèi)涵和條件發(fā)生了深刻變化。從國際來看，我們面臨的機(jī)遇不再是簡單納入全球分工體系、擴(kuò)大出口、加快投資的傳統(tǒng)機(jī)遇，而是倒逼我們擴(kuò)大內(nèi)需、提高創(chuàng)新能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新機(jī)遇。就國內(nèi)而言，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本面長期趨好，但當(dāng)前面臨能否跨越“中等收入陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)和考驗(yàn)，再也不能沿用粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必須創(chuàng)新、必須變革。在經(jīng)濟(jì)增長發(fā)生階段性變化的情況下，迫切要求培育經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)力，核心是要以提質(zhì)增效為中心，把穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革結(jié)合起來，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，把改革紅利、內(nèi)需潛力、創(chuàng)新活力疊加起來，形成新動(dòng)力，力爭質(zhì)量和效益、就業(yè)和收入、環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約有新提升，打造中國經(jīng)濟(jì)升級(jí)版。

保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長，防止“過度刺激”和“放任下滑”兩種傾向

經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段步入增速換擋期符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。二戰(zhàn)后實(shí)現(xiàn)成功追趕的經(jīng)濟(jì)體，如日本、韓國、德國等，在經(jīng)歷了二三十年的高速增長后，無一例外地出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長放緩的情況，降幅有的甚至超過30%。當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增速換擋，既有傳統(tǒng)增長動(dòng)力衰減弱化的原因，更是新的增長動(dòng)力尚未成功接續(xù)的結(jié)果；既有外部周期性因素沖擊、市場競爭加劇、潛在增長率下降影響的原因，更是結(jié)構(gòu)調(diào)整不徹底、深化改革不到位、體制機(jī)制不完善制約的結(jié)果。充分認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)增速已進(jìn)入換擋期，國內(nèi)外環(huán)境已發(fā)生深刻改變的客觀事實(shí)，是正確選擇宏觀調(diào)控政策的關(guān)鍵。應(yīng)警惕并努力避免兩種傾向：一是通過過度刺激使經(jīng)濟(jì)強(qiáng)行回歸高增長軌道，遲滯結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程。長期以來，政府、企業(yè)、市場和社會(huì)長期存在高增長訴求，一旦經(jīng)濟(jì)增速回落，容易出現(xiàn)不顧經(jīng)濟(jì)處于換擋期的事實(shí)，政策刺激過度，結(jié)果不但不能恢復(fù)增長，反而容易引發(fā)通貨膨脹和資產(chǎn)泡沫。二是放任經(jīng)濟(jì)自由下滑跌入失速區(qū)間，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)入增長階段轉(zhuǎn)換期后，由于原有預(yù)期被打破，新的穩(wěn)定預(yù)期尚未形成，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不確定性和脆弱性明顯增加。一旦遇到大的沖擊，很可能短期內(nèi)出現(xiàn)增長的大幅下滑或波動(dòng)。對(duì)這種特點(diǎn)認(rèn)識(shí)和重視不夠，抱著對(duì)經(jīng)濟(jì)下滑不用過多擔(dān)心的態(tài)度，忽視市場主體對(duì)經(jīng)濟(jì)減速需要逐步調(diào)整和適應(yīng)的事實(shí)，政策應(yīng)對(duì)不力，就可能由于經(jīng)濟(jì)增長短期過度下滑而引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政貨幣政策空間受限，要聯(lián)合運(yùn)用需求與供給雙向調(diào)控，并更加側(cè)重供給管理

我國政府針對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾和問題，采取了穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)相結(jié)合的宏觀調(diào)控政策措施，避免經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大起大落，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)長期健康發(fā)展。但是，隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，過去積累的債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)將逐步暴露出來，財(cái)政和貨幣政策工具空間在一定程度上受到擠壓，以結(jié)構(gòu)性改革為核心的供給管理的重要性日益凸顯。

我國廣義財(cái)政收支長期保持兩位數(shù)增長，土地財(cái)政模式明顯，財(cái)政收入過度依賴流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)稅。政府支出尤其是地方財(cái)政具有鮮明的“財(cái)政管吃飯，基建靠融資”特征，地方政府支出主要依靠土地財(cái)政和二次分配。基建投資占政府支出比重達(dá)到近1/3，公共財(cái)政支出剛性較強(qiáng)，政策持續(xù)向民生支出傾斜。公共財(cái)政收入中70%來自流轉(zhuǎn)稅，90%來自企業(yè)稅，遠(yuǎn)超國際水平。長期來看，受GDP增速下降約束，財(cái)政收入或趨勢(shì)性放緩，財(cái)政支出端絕大多數(shù)項(xiàng)目存在較強(qiáng)剛性，且人口紅利消失導(dǎo)致收入減少、新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)公共服務(wù)均等化導(dǎo)致社保支出壓力增加，長期財(cái)政收支缺口的加大或?qū)е挛磥碚畬?duì)基建和社保難以兼顧。

貨幣政策方面。首先，資金脫媒和金融創(chuàng)新加速發(fā)展，降低了傳統(tǒng)貨幣政策的有效性，對(duì)新時(shí)期貨幣政策提出挑戰(zhàn)。近些年，為了規(guī)避金融監(jiān)管和利率管制，商業(yè)銀行和其他各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一系列金融創(chuàng)新，其結(jié)果最突出的反映在“影子銀行”的大發(fā)展上，影子銀行體系加上貨幣市場和資本市場的發(fā)展，使得資金加速脫媒。其次，新時(shí)期中國將加快推行利率和匯率市場化改革，貨幣政策調(diào)控機(jī)制面臨轉(zhuǎn)型。改變金融市場的扭曲現(xiàn)象，尤其是當(dāng)前影子銀行畸形發(fā)展，突破資金配給等金融壓抑狀態(tài)，讓價(jià)格在市場配置金融資源過程中起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，利率市場化是必行之徑。但隨著資本項(xiàng)目開放和匯率市場化改革的推進(jìn)，匯率作為貨幣政策工具的作用將需要淡出。這也意味著貨幣政策將更依賴于其他價(jià)格型工具(包括準(zhǔn)備金率、公開市場操作等)，這就需要貨幣政策加速轉(zhuǎn)型。再次，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)相互交織、相互轉(zhuǎn)化。地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資，主要通過財(cái)政擔(dān)保、土地抵押等方式從金融機(jī)構(gòu)獲取信貸資金，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)。

因此,在繼續(xù)穩(wěn)健審慎使用財(cái)政和貨幣政策工具的同時(shí),必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長的階段性變化,重新認(rèn)識(shí)供給管理參與宏觀調(diào)控的重要意義，樹立協(xié)調(diào)需求管理與供給管理的宏觀調(diào)控理念，加強(qiáng)以供給管理為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)調(diào)控和監(jiān)管改革，積極發(fā)揮科學(xué)發(fā)展觀在我國宏觀調(diào)控中的指導(dǎo)作用，既撫平短期起伏，又利用價(jià)格、稅收、匯率、法律等手段，從供給領(lǐng)域調(diào)節(jié)各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，改善結(jié)構(gòu)，增加長期潛能，促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型升級(jí)。

寓深化改革于宏觀調(diào)控之中，釋放發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力活力

過去30年國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、高速增長的“中國奇跡”背后，依靠的是全面開放、利用人口紅利參與全球分工和競爭，更主要的是比較好地處理了政府與市場的關(guān)系。一方面，漸進(jìn)推進(jìn)市場化改革，不斷擴(kuò)大和強(qiáng)化市場配置資源的范圍和功能；另一方面，有效發(fā)揮政府動(dòng)員社會(huì)資源、集中力量辦大事的作用。但是，隨著市場逐步替代計(jì)劃、降低交易成本、提高效益，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由主要依靠資源和要素高強(qiáng)度投入驅(qū)動(dòng)為主，逐步轉(zhuǎn)向由創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和提高效率為主的階段，完全依托常規(guī)宏觀調(diào)控手段維持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)可持續(xù)的難度日益加大，需要在實(shí)質(zhì)性推進(jìn)“頂層設(shè)計(jì)”的全面配套改革中調(diào)整結(jié)構(gòu)，合理運(yùn)用市場和政府的合力，向較高水平的穩(wěn)定可持續(xù)增長路徑轉(zhuǎn)變。宏觀調(diào)控要在總需求管理上穩(wěn)健審慎且能預(yù)調(diào)微調(diào)，避免穩(wěn)增長時(shí)引發(fā)通脹；同時(shí)，需運(yùn)用結(jié)構(gòu)性差異化對(duì)策，促進(jìn)“三農(nóng)”、社保、區(qū)域協(xié)調(diào)、自主創(chuàng)新、節(jié)能降耗、生態(tài)保護(hù)等薄弱環(huán)節(jié)領(lǐng)域的要素投入和體制機(jī)制變革，增加有效供給，提升宏觀調(diào)控的總供需平衡態(tài)勢(shì)，避免通脹和經(jīng)濟(jì)過熱，增強(qiáng)綜合競爭力和發(fā)展后勁。其中最為重要的是，應(yīng)從根本上通過系列化的改革開放深化，更多側(cè)重于機(jī)制創(chuàng)新，銜接短期經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)訴求與中長期目標(biāo)，在穩(wěn)增長、保就業(yè)的同時(shí)，化解制約長期發(fā)展和全要素生產(chǎn)率提升的深層次制度因素。無論作何種具體的宏觀調(diào)控政策組合選擇，客觀上都需要以改革為基本依托，需要改革的攻堅(jiān)配套推進(jìn)。

生產(chǎn)要素成本上升，要著力提高全要素生產(chǎn)率，提高科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率

隨著經(jīng)濟(jì)增長階段性變化，支撐中國過去30多年經(jīng)濟(jì)高速增長的勞動(dòng)力、土地、礦產(chǎn)資源等生產(chǎn)要素供求關(guān)系發(fā)生變化，要素價(jià)格持續(xù)上升，原有的低成本競爭優(yōu)勢(shì)開始減弱。特別是近年來，企業(yè)用工和融資成本呈現(xiàn)較快上升態(tài)勢(shì)，土地供給日趨緊張，礦產(chǎn)資源人均占有量大幅下降，繼續(xù)依靠大規(guī)模增加投入支撐經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)越來越困難。在過去30年的快速經(jīng)濟(jì)增長中，中國全要素生產(chǎn)率提高對(duì)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重要作用，但過去全要素生產(chǎn)率提高主要得益于生產(chǎn)要素從生產(chǎn)率較低的農(nóng)業(yè)部門向生產(chǎn)率較高的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)部門轉(zhuǎn)移。隨著勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移規(guī)模減小、速度下降，全要素生產(chǎn)率提高速率放慢，繼續(xù)增加生產(chǎn)要素投入又受到生產(chǎn)要素供需形勢(shì)變化的制約。因此，必須下決心加大科技和人力資本投入，發(fā)揮科技進(jìn)步對(duì)提升全要素生產(chǎn)率的關(guān)鍵作用，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)；從體制變革和創(chuàng)新入手,采取更有力的措施,通過放松管制、激活市場等制度創(chuàng)新,促進(jìn)平等競爭，強(qiáng)化市場功能,改變供給低效和剛性,提高供給效率和彈性,從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長由主要依靠資源和要素大規(guī)模投入驅(qū)動(dòng),轉(zhuǎn)向主要依靠提高全要素生產(chǎn)率和資源配置效率的軌道上來。

國內(nèi)產(chǎn)能過剩矛盾突出，開拓國際市場難度加大，要盡快培育新的競爭優(yōu)勢(shì)和新的增長點(diǎn)

從國內(nèi)看，中國制造業(yè)產(chǎn)能迅猛擴(kuò)張，在滿足工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的同時(shí)，有一部分通過擴(kuò)大出口實(shí)現(xiàn)平衡。隨著國際市場擴(kuò)張速度放慢和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩，產(chǎn)能過剩的矛盾進(jìn)一步凸顯出來，不僅鋼鐵、水泥、石化、有色等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，而且風(fēng)電設(shè)備、太陽能光伏等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域也面臨較大的過剩壓力，“去產(chǎn)能化”任務(wù)十分繁重，繼續(xù)依靠生產(chǎn)能力的大規(guī)模擴(kuò)張支撐經(jīng)濟(jì)增長的空間明顯縮小。從國際上看，全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，市場擴(kuò)張速度明顯放慢，發(fā)達(dá)國家進(jìn)口需求減弱，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，新興市場國家增速放緩，市場競爭更加激烈。更重要的是，美歐等發(fā)達(dá)國家為了重振經(jīng)濟(jì)，大力推進(jìn)“再工業(yè)化”，而印度、越南等新興市場國家憑借更為低廉的要素成本，加快承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以價(jià)格更為低廉的產(chǎn)品擠占中國傳統(tǒng)市場，中國將面臨發(fā)達(dá)國家與新興市場國家的“雙重?cái)D壓”，即在中高端技術(shù)領(lǐng)域，由于研發(fā)能力和人力資本條件制約，難以與發(fā)達(dá)國家抗衡；在中低端技術(shù)領(lǐng)域，由于低成本優(yōu)勢(shì)減弱，面臨要素成本更低的新興市場國家追趕競爭。在低成本競爭優(yōu)勢(shì)逐步削弱之后，需要加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、培育新的競爭優(yōu)勢(shì)，這就對(duì)宏觀調(diào)控提出了新的要求。政府職能需要由政府扶持、指導(dǎo)向制度保障變革，營造各類市場主體公平競爭環(huán)境，加大人力資本投資。金融財(cái)政體系也需要適應(yīng)新的競爭環(huán)境，要打破以國有銀行為主的金融結(jié)構(gòu)，營造出適合發(fā)展創(chuàng)業(yè)型產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和中小企業(yè)的金融制度；財(cái)政政策方面，需要建立起新的科研資金投入機(jī)制、企業(yè)研發(fā)的財(cái)稅支持政策與措施。

（作者單位：國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部）

責(zé)任編輯：楊再梅