郜紹輝

（鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)系，鄭州450015）

國(guó)家構(gòu)建：制度創(chuàng)新與社會(huì)資本
——評(píng)述弗朗西斯·福山的國(guó)家構(gòu)建學(xué)說(shuō)

郜紹輝

（鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)系，鄭州450015）

弗朗西斯·福山的國(guó)家構(gòu)建學(xué)說(shuō)主要觀點(diǎn)如下：國(guó)家構(gòu)建本質(zhì)層面，制度能力優(yōu)先于國(guó)家職能；國(guó)家構(gòu)建方略層面，制度創(chuàng)新優(yōu)先于制度移植；國(guó)家構(gòu)建政策層面，社會(huì)資本優(yōu)先于制度設(shè)計(jì)。透過(guò)其紛繁復(fù)雜的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，剝繭抽絲，其觀點(diǎn)更多顯現(xiàn)出來(lái)的是“新瓶舊酒”，雖然如此，弗朗西斯·福山的國(guó)家構(gòu)建學(xué)說(shuō)依然獨(dú)具特色，智慧、清晰、富有洞察力，可以給予我們很多啟示。

國(guó)家構(gòu)建；制度創(chuàng)新；社會(huì)資本

政治學(xué)的一代巨匠弗朗西斯·福山的國(guó)家構(gòu)建學(xué)說(shuō)獨(dú)具特色，剔除其意識(shí)形態(tài)的偏見(jiàn)，無(wú)疑可以對(duì)中國(guó)的國(guó)家構(gòu)建實(shí)踐產(chǎn)生某種借鑒意義。筆者試圖以弗朗西斯·福山的著作《國(guó)家構(gòu)建——21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》為主要文本，對(duì)弗朗西斯·福山的國(guó)家構(gòu)建學(xué)說(shuō)進(jìn)行相關(guān)評(píng)述，力圖拓展我們對(duì)于國(guó)家構(gòu)建理論的認(rèn)知。

一、弗朗西斯·福山國(guó)家建構(gòu)學(xué)說(shuō)的主要觀點(diǎn)

（一）國(guó)家構(gòu)建本質(zhì)層面：制度能力優(yōu)先于國(guó)家職能

作為自由主義的重要代表人物，弗朗西斯·福山從不否認(rèn)調(diào)整國(guó)家職能對(duì)于國(guó)家構(gòu)建的重要性，但是和其他自由主義者不同，他對(duì)國(guó)家概念做出了更近一步的細(xì)化。弗朗西斯·福山認(rèn)為，國(guó)家職能僅僅是國(guó)家概念的一個(gè)構(gòu)成要素，而非全部。事實(shí)上，國(guó)家概念由兩個(gè)要素構(gòu)成，除了國(guó)家職能之外，還有一個(gè)構(gòu)成要素，即國(guó)家能力，“前者主要指政府所承擔(dān)的各種職能和追求的目標(biāo)，后者指國(guó)家制定并實(shí)施政策和執(zhí)法的能力特別是干凈的、透明的執(zhí)法能力”[1]7。而在其學(xué)術(shù)語(yǔ)境中，國(guó)家能力與制度能力是同一概念，其所謂的國(guó)家能力，也即國(guó)家的制度能力。因此，在弗朗西斯·福山的國(guó)家構(gòu)建學(xué)說(shuō)中制度能力是一個(gè)很重要的概念。在面對(duì)“制度能力與國(guó)家職能，孰輕孰重”的問(wèn)題時(shí)，弗朗西斯·福山則進(jìn)一步認(rèn)為，制度能力要重于國(guó)家職能，因?yàn)椤皬恼w上講，國(guó)家職能范圍過(guò)寬的負(fù)面效應(yīng)會(huì)在長(zhǎng)期條件下被較高的行政能力的正效應(yīng)所抵消”[1]21。他通過(guò)一系列的實(shí)踐活動(dòng)來(lái)證明其觀點(diǎn)。俄羅斯之所以出現(xiàn)一系列問(wèn)題，其原因不在于實(shí)施了調(diào)整國(guó)家職能范圍的改革措施，而在于這些改革措施沒(méi)有相應(yīng)的實(shí)施基礎(chǔ)——沒(méi)有完善的市場(chǎng)機(jī)制和高水平的國(guó)家能力。高速發(fā)展的東亞地區(qū)，從國(guó)家職能方面來(lái)看，其差異巨大，香港奉行的是最低綱領(lǐng)，韓國(guó)則一直奉行的是國(guó)家干預(yù)，但是東亞地區(qū)的這些國(guó)家和地區(qū)都達(dá)到了一個(gè)驚人的發(fā)展與繁榮。同一時(shí)期的拉丁美洲和東亞地區(qū)相比的話，情況則要糟糕很多。例如阿根廷，盡管其國(guó)家職能范圍與韓國(guó)差不多，但其國(guó)家的狀況則差很多。通過(guò)對(duì)多種社會(huì)發(fā)展現(xiàn)象的梳理，弗朗西斯·福山論證了其國(guó)家構(gòu)建學(xué)說(shuō)中的首要觀點(diǎn)，即制度能力是國(guó)家構(gòu)建的重要維度，且制度能力優(yōu)先于國(guó)家職能。相關(guān)的研究佐證了其觀點(diǎn)的科學(xué)性。如世界銀行曾經(jīng)認(rèn)為，比較富的國(guó)家一般都是通過(guò)其政府部門(mén)產(chǎn)生較高比率財(cái)富的國(guó)家。

（二）國(guó)家構(gòu)建方略層面：制度創(chuàng)新優(yōu)先于制度移植

制度移植被傳統(tǒng)制度主義認(rèn)為是國(guó)家構(gòu)建的重要方略。與傳統(tǒng)制度主義的這一觀點(diǎn)不同，弗朗西斯·福山則認(rèn)為，在國(guó)家構(gòu)建方略層面，制度創(chuàng)新優(yōu)先于制度移植，其理由是無(wú)論是在理論層面，還是在實(shí)踐層面，制度移植都被證明是不能成功的。制度移植的理論假設(shè)前提是制度的通約性，但是在弗朗西斯·福山看來(lái)，制度能力四要素中的任何一個(gè)要素，無(wú)論是組織的設(shè)計(jì)和管理要素、政治體系要素，還是在合法性基礎(chǔ)與文化和結(jié)構(gòu)要素，這樣的理論假設(shè)前提并不存在。既然制度移植的理論前提假設(shè)不存在，那么在制度構(gòu)建的過(guò)程中簡(jiǎn)單進(jìn)行制度移植也就必然會(huì)遭遇某種失敗。另一方面，即使我們承認(rèn)制度的可移植性，一個(gè)國(guó)家有多少機(jī)會(huì)可以進(jìn)行制度移植呢？弗朗西斯·福山認(rèn)為，這種機(jī)會(huì)由于改革現(xiàn)行制度的高額成本所產(chǎn)生的路徑依賴，機(jī)會(huì)是非常罕見(jiàn)的，除非這個(gè)國(guó)家遭遇重大的危機(jī)。因此，弗朗西斯·福山認(rèn)為，在理論層面制度移植并不可行。在實(shí)踐層面，主動(dòng)或被動(dòng)“拿來(lái)主義”的制度移植鮮有成功，相反在借鑒其他國(guó)家制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，所進(jìn)行的某種制度創(chuàng)新則更容易成功，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家的繁榮與發(fā)展。前者制度移植失敗的經(jīng)典案例是美國(guó)對(duì)日本官僚體系的改革。美國(guó)曾試圖把以“美國(guó)”的國(guó)情為基礎(chǔ)的“美國(guó)”的公務(wù)員管理制度移植到日本，但其改革的結(jié)果卻是除了換掉日本當(dāng)局高層的一批人員之外，其日本的官僚體系依然是日本的官僚體系。后者制度創(chuàng)新的經(jīng)典案例是東亞國(guó)家的制度創(chuàng)新與發(fā)展，其共同的特征是當(dāng)他們?cè)谝M(jìn)其他國(guó)家的制度安排時(shí)，都不約而同地對(duì)這些制度進(jìn)行了某種實(shí)質(zhì)性的創(chuàng)新與再造，從而使這些制度在他們國(guó)家具有了可行性。因此，弗朗西斯·福山認(rèn)為，無(wú)論是在理論層面還是實(shí)踐層面，在國(guó)家構(gòu)建的過(guò)程中，都必須審慎對(duì)待制度移植的問(wèn)題。雖然我們可以借鑒其他國(guó)家的制度安排，但是必須在把握本地特定條件的基礎(chǔ)上，再結(jié)合其他國(guó)家制度安排的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行“制度創(chuàng)新”，“因地制宜”地進(jìn)行相關(guān)的制度構(gòu)建。

（三）國(guó)家構(gòu)建政策層面：社會(huì)資本優(yōu)先于制度設(shè)計(jì)

雖然傳統(tǒng)制度主義一直在強(qiáng)調(diào)“制度”的功能與作用，奉行并踐行“制度至上”的格言，但是傳統(tǒng)制度主義卻沒(méi)有很好地解釋并解決“制度失敗”或“失靈”的問(wèn)題。在面對(duì)“制度失敗”或“制度失靈”的問(wèn)題時(shí)，弗朗西斯·福山引入了社會(huì)資本的概念，認(rèn)為所謂“制度”，更多指的是“正式的”制度，之所以失靈、失敗，其原因在于這些制度與該地區(qū)的社會(huì)資本的種種疏離。換句話說(shuō)，在弗朗西斯·福山看來(lái)，“制度失靈”或“制度失敗”的原因不在于“制度”本身，而在于“社會(huì)資本”，在于“社會(huì)資本”與“制度”媾合的程度。戰(zhàn)后非洲的制度構(gòu)建情況則印證了弗朗西斯·福山的這一觀點(diǎn)。制度曾經(jīng)被國(guó)際社會(huì)認(rèn)為是非洲最稀缺的資源，但是在非洲國(guó)家主動(dòng)或被動(dòng)地進(jìn)行了制度構(gòu)建時(shí)，制度能力不但沒(méi)有提升，相反卻經(jīng)歷了持續(xù)性、系統(tǒng)性的能力退化，其原因在于這些制度并沒(méi)有根植于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)資本，雖好，但卻并不適合非洲，其必然遭遇失敗。因此，既然“制度失靈”或“制度失敗”的原因不在于“制度”本身，而在于“社會(huì)資本”，那么作為邏輯的結(jié)果，在弗朗西斯·福山看來(lái)，在國(guó)家構(gòu)建政策層面，在進(jìn)行政策設(shè)計(jì)時(shí)，社會(huì)資本就要優(yōu)先于制度設(shè)計(jì)。作為獨(dú)立的兩個(gè)變量，制度設(shè)計(jì)若是種子的話，那么社會(huì)資本就是土壤。眾所周知，要讓種子發(fā)芽與生長(zhǎng)，就必須先改造土壤，讓土壤適于種子的發(fā)芽與生長(zhǎng)。因此，要進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，就必須先塑造社會(huì)資本。

二、弗朗西斯·福山的國(guó)家構(gòu)建學(xué)說(shuō)理論簡(jiǎn)評(píng)與政策借鑒

（一）理論簡(jiǎn)評(píng)——“新瓶舊酒”

若對(duì)弗朗西斯·福山的國(guó)家構(gòu)建學(xué)說(shuō)刪繁就簡(jiǎn)，則其邏輯關(guān)系簡(jiǎn)單明了，即國(guó)家構(gòu)建的關(guān)鍵在于制度能力，制度能力的關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新的關(guān)鍵在于社會(huì)資本，因此，在弗朗西斯·福山的國(guó)家構(gòu)建學(xué)說(shuō)中，國(guó)家構(gòu)建是其邏輯的起點(diǎn)，而社會(huì)資本則是其邏輯的終點(diǎn)，經(jīng)過(guò)絲絲入扣的邏輯推理，其把社會(huì)資本要素置于國(guó)家構(gòu)建學(xué)說(shuō)的關(guān)鍵位置，即認(rèn)為國(guó)家構(gòu)建不僅僅在于各種制度設(shè)計(jì)，更在于社會(huì)資本的塑造。弗朗西斯·福山的國(guó)家構(gòu)建學(xué)說(shuō)這一分析框架無(wú)疑獨(dú)具特色——其創(chuàng)造性地把制度能力、社會(huì)資本、國(guó)家構(gòu)建整合在一起，形成了完整的理論體系。

但若把弗朗西斯·福山對(duì)社會(huì)資本的強(qiáng)調(diào)置于學(xué)術(shù)的歷史長(zhǎng)河中，其不過(guò)是“新瓶裝舊酒”，在很大程度上是在重復(fù)其他社會(huì)學(xué)家的觀點(diǎn)與思想，甚至是在重復(fù)自己過(guò)去的思想，鮮有新意。例如19世紀(jì)法國(guó)的政治思想家托克維爾和現(xiàn)代的政治學(xué)大家帕特南都曾對(duì)相關(guān)的問(wèn)題做出過(guò)相關(guān)的經(jīng)典論述。但弗朗西斯·福山的觀點(diǎn)無(wú)疑更智慧、清醒、富有洞察力——特別是在當(dāng)時(shí)的主流觀點(diǎn)在強(qiáng)調(diào)國(guó)家職能，忽略國(guó)家能力的大氛圍之中，其強(qiáng)調(diào)國(guó)家能力之于國(guó)家構(gòu)建的重要，在主流觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)制度的功能與作用，忽略制度失靈的大氛圍之中，其關(guān)注制度失靈的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本要素之于制度的重要。

（二）政策借鑒——“他山之石”

借鑒一：重視國(guó)家能力的建設(shè)。國(guó)家能力是國(guó)家構(gòu)建的基礎(chǔ)和前提。沒(méi)有國(guó)家能力的構(gòu)建，國(guó)家職能的簡(jiǎn)單調(diào)整，不但不能成功，而且其往往成為社會(huì)各種問(wèn)題的根源。大量的歷史實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明了該觀點(diǎn)。因此雖然國(guó)家職能調(diào)控的問(wèn)題依然是我們國(guó)家構(gòu)建的重要方面，但是在調(diào)控國(guó)家職能的同時(shí)，我們必須重視國(guó)家能力的建設(shè)。在構(gòu)建國(guó)家的過(guò)程中，我們應(yīng)該通過(guò)各種措施來(lái)強(qiáng)化國(guó)家能力的建設(shè)，而不是簡(jiǎn)單試圖去弱化國(guó)家能力，弱化國(guó)家的公共權(quán)威。需要指出的是，所謂的“國(guó)家能力”，并不是指國(guó)家使用各種國(guó)家機(jī)器的能力，并不是國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、干預(yù)公民社會(huì)的范圍與強(qiáng)度，更多指的是構(gòu)建與實(shí)施制度的能力，也就是弗朗西斯·福山所說(shuō)的“制度能力”。因此，強(qiáng)調(diào)國(guó)家能力的建設(shè)，不是要回到過(guò)去的全能政府的思維與模式中，而是要關(guān)注國(guó)家制度能力的建設(shè)，在國(guó)家職能范圍內(nèi)，提升國(guó)家制定和實(shí)施制度的能力。所以，重視國(guó)家能力建設(shè)，即重視國(guó)家制度能力建設(shè)。

借鑒二：重視制度創(chuàng)新的推進(jìn)。相對(duì)于簡(jiǎn)單的制度移植，制度創(chuàng)新是更加有效、更加成功的國(guó)家建構(gòu)的方略。若我們僅僅是把西方社會(huì)中看似成功的制度安排簡(jiǎn)單地拿來(lái)主義，那么這些制度一定會(huì)發(fā)生“橘生淮南為橘，生于淮北則為枳”的現(xiàn)象，從而發(fā)生制度失敗或制度失靈的現(xiàn)象。我國(guó)的制度生長(zhǎng)的歷程證明，我們的成功在于制度創(chuàng)新，我們的挫折則在于簡(jiǎn)單的制度移植。如經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常所言，“回看中國(guó)這幾十年的歷史，凡是中國(guó)人自己想出來(lái)的政策都是好的。只要是抄過(guò)來(lái)的都是糟糕的。沒(méi)有一項(xiàng)抄回來(lái)是好的?！盵2]因此，在國(guó)家建構(gòu)的過(guò)程中，我們必須重視制度創(chuàng)新的推進(jìn)，避免制度的簡(jiǎn)單移植，從而構(gòu)建具有“中國(guó)特色”的各種制度安排。需要指出的是，強(qiáng)調(diào)制度的創(chuàng)新，并不是要盲目自大，唯我獨(dú)尊，不是要關(guān)起門(mén)來(lái)搞建設(shè)，不是不與外界接觸和交流。

借鑒三：重視社會(huì)資本的投資。無(wú)論是制度匱乏還是制度失敗，都與社會(huì)資本要素有關(guān)。所以社會(huì)資本被認(rèn)為是解決此二者問(wèn)題的極為重要而關(guān)鍵的方案。以中國(guó)的法治建設(shè)中的“有法制，無(wú)法治”現(xiàn)象為例。中國(guó)的法治建設(shè)之所以會(huì)出現(xiàn)這種狀況，原因有很多，但它與我們國(guó)家的社會(huì)資本——重人情的文化觀念與習(xí)慣不無(wú)關(guān)系，而要治理這樣的現(xiàn)象，除了完善各種制度之外，最為關(guān)鍵的是要改變?nèi)藗冎厝饲榈奈幕^念與傳統(tǒng)，若沒(méi)有與種種的法制相適應(yīng)的文化觀念，如對(duì)法的尊重的觀念等等，各種正式的制度只能是掛在墻上的一紙空文，其干干凈凈地實(shí)施也只能是水中花、鏡中月，而各種“潛規(guī)則”則替代正式規(guī)則成為游戲的法則。因此，我們必須重視社會(huì)資本的塑造。

[1][美]弗朗西斯·福山.國(guó)家構(gòu)建——21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007.

[2]許世英，張五常:中國(guó)的樓市泡沫是鋼做的房?jī)r(jià)還會(huì)漲[EB/OL].http://money.163.com/11/0610/14/766MT3GL00253G 87.html.

(責(zé)任編輯：陳麗娟）

State—building：Institutional Innovation and Social Capital——A Renew on Francis Fukuyama's State—building Theory

GAO Shao-hui

The main opinions of Francis Fukuyama's State—building Theory are as follows:In the essential as?pect of State—building state,institutional capability is prior to state functions;In the strategy level of State—building,institutional innovation takes precedence over the institutional transplantation;At the policy level of State—building,social capital is better than the institutional design.Although his view is wise,clear and insight?ful,but through the complicated academic viewpoint,reeling silk from cocoons,it is evident that is"old wine in a new bottle".Even so,Francis Fukuyama's State—building theory is a still unique State—building theory which can give us inspiration.

state building;institutional innovation;social capital

D642

A

1673-2998(2015)01-0026-03

2014-12-26

河南省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目“地方政府治理創(chuàng)新中的社會(huì)資本研究”（132400410698）；河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“地方服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系研究”（2013-QN-065）；河南省社科聯(lián)、省經(jīng)團(tuán)課題“我國(guó)公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估問(wèn)題研究”（SKL-2014-130）階段性研究成果。

郜紹輝（1979-），男，河南鄭州人，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院講師，碩士，主要從事制度分析與公共政策研究。