陳堯

1975年，一份由歐、美、日學者共同組成的三邊委員會發(fā)布的題為《民主的危機》報告指出，由于民主制度所具有的內(nèi)在缺陷，西方社會的民主政府幾乎已經(jīng)喪失了履行職責和發(fā)揮功能的能力，民主無法以自我維持和自我均衡的方式運行。對于民主政府的要求在增加，而民主政府的治理能力卻停滯不前，這就是20世紀70年代在西方社會顯露出來的民主統(tǒng)治能力的主要困境。

歷史驚人地相似。40年之后，西方民主制度的結(jié)構(gòu)性張力再次凸顯出來。在西方社會遭遇大量的社會問題和民眾訴求面前，西方民主政府又一次面臨著難以應(yīng)對的困境，西方社會正在變得無法治理。

西方民主遭遇治理危機

近年來，西方社會的經(jīng)濟危機和金融危機一再爆發(fā)，且一次比一次強烈。在危機面前，西方民主政府的應(yīng)對捉襟見肘，舉步維艱。嚴重的債務(wù)危機、財政緊縮導致政府關(guān)門，而愈演愈烈的社會運動和街頭政治也使得政府難以招架。一度被認為是西方社會堅實基礎(chǔ)和中流砥柱的中產(chǎn)階級，也開始因?qū)γ裰髡バ判亩呱辖诸^抗議。

二戰(zhàn)以后，西方社會的經(jīng)濟實現(xiàn)了較快增長，持續(xù)的經(jīng)濟繁榮催生了一個個高消費、高福利社會。高福利社會反過來刺激了民眾的高要求，西方各國政府以借債的方法來迎合選民。然而，在今天，由于金融取代實體經(jīng)濟而成為主導產(chǎn)業(yè)，實體經(jīng)濟不斷萎縮，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)陷入失衡，導致經(jīng)濟增長乏力甚至衰退。結(jié)果，政府在醫(yī)療、教育、失業(yè)、貧困以及其他社會保障、社會基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等方面的供給出現(xiàn)短缺，民眾普遍不滿、社會矛盾尖銳。在所謂的自由競爭市場中，社會資源配置不平等加劇，貧富分化嚴重，階層固化明顯，中產(chǎn)階層利益受損且隊伍萎縮。經(jīng)濟學家保羅·克魯格曼曾經(jīng)警告，當代美國的社會流動、國民收入和資源分配處于兩百多年來“最糟糕的時期”。

對此，西方自由民主制度幾乎束手無策。囿于自由競爭的市場經(jīng)濟觀念，西方政府很少主動糾正市場經(jīng)濟帶來的缺陷，即便有心，也在黨派、利益集團的綁架下對所面臨的公共問題無從下手。在經(jīng)濟衰退和社會矛盾面前，西方政府和社會日趨保守，在國際貿(mào)易、移民、宗教等問題上排外主義心態(tài)加重。在極端個人主義和消費主義價值觀引導下，民眾目光短淺，缺乏共識，對異質(zhì)文化寬容度低，社會群體沖突、部族沖突層出不窮。

西方民主制度的健康狀況比看起來更糟糕。英國前首相托尼·布萊爾在《民主已死？》文章中指出，民主讓我們過于自負。盡管民主的價值是正確的，但民主制度無法兌現(xiàn)這些價值。在風云變幻的世界中，國家、企業(yè)、社會不斷調(diào)整自己去適應(yīng)這些變化，民主制度顯得遲緩、官僚而又脆弱。導致人們對民主政府大失所望的真正原因是，人們認為生活中迫切需要的改變遲遲沒有發(fā)生。民主體制光給投票權(quán)是不夠的，還需要收獲實實在在的成果。然而，目前民主制度卻沒有做到這一點。美國學者福山在《衰敗的美利堅——政治制度失靈的根源》中也指出，制度的穩(wěn)定性正是政治衰敗的根源。當人們對制度的認知固化、得勢精英用權(quán)力阻擋變革、維護自身地位，以及利益集團維護自身利益而不愿改變現(xiàn)狀并對改革充滿抵觸時，制度便會跟不上外部環(huán)境的變化，逐漸走向政治衰敗。

不管在英國還是在美國，強大的利益集團嚴重阻礙國家進行實質(zhì)的、必要的改革。西方民主政治在兩個舞臺上進行：前臺是政黨、選民、政府、國會及最高法院圍繞立法、預(yù)算和稅收展開角逐;后臺則是利益集團為了讓公共政策有利于他們特定的目的而展開競爭。西方國家中利益集團和游說公司數(shù)量驚人。在美國首都華盛頓，1981年有游說集團2500家，2009年則增至13700家。掌握大量金錢的利益集團壟斷了后臺政治。當金錢“越界”進入政治領(lǐng)域后，候選人日益依賴經(jīng)濟支持者資助他們的選舉。這給了金錢提供者有權(quán)力決定誰是最終可以當選的候選人。大多數(shù)時候，選舉資金占優(yōu)的一方政黨最終贏得總統(tǒng)寶座。越來越多的西方人認為自己不是生活在自由民主社會中，而是受到“財閥統(tǒng)治”或“公司統(tǒng)治”。

與西方民主困境相伴隨，全球民主發(fā)展進入了一個衰落的時代，不僅老牌民主國家陷入了民眾對政府的不滿提升、政府效能低下的窘境，新興民主國家也接二連三地出現(xiàn)民主崩潰和民主惡化現(xiàn)象。西方學者戴蒙德感慨道，“我們已經(jīng)進入了一個全球民主的衰落期”。西方最有影響的自由主義雜志《經(jīng)濟學人》于2014年3月發(fā)表了《民主出了什么問題？》，承認“西方民主在全球的發(fā)展陷入了停滯，甚至可能開始出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)”。根據(jù)《經(jīng)濟學人》的調(diào)查，在167個國家和地區(qū)中，有91個出現(xiàn)不同程度民主狀況的惡化。德國的“貝塔斯曼基金會”對全球129個后發(fā)展國家的民主質(zhì)量分析指出，截至2014年，只有16%的國家屬于鞏固的民主國家，43%屬于有缺陷的或嚴重缺陷的民主國家，41%屬于威權(quán)國家。西式民主制度正在全球范圍內(nèi)經(jīng)歷著40年來前所未有的大舉衰退。

西方民主制度結(jié)構(gòu)性張力日益凸顯

日益增長的權(quán)力不平等、技術(shù)官僚統(tǒng)治、不負責任的政治精英、嚴重的政治極化現(xiàn)象，使得民眾對美國民主的信任不斷下降。究其原因，是西式民主制度存在著結(jié)構(gòu)性張力，且這種結(jié)構(gòu)性張力正日益凸顯。

近代以來，為了克服大規(guī)模人口的局限以及專業(yè)性問題，西方民主制度采取代議形式，通過將公共權(quán)力委托給代表的形式實現(xiàn)國家治理。普選制、議會制、政黨制就構(gòu)成了西方民主制度的主要內(nèi)容。然而，代議制一誕生，便開始遠離民主的本質(zhì)。近代民主思想家柯爾就曾質(zhì)疑：代表們辦理選民委托的事情時，這些事情在多大程度上體現(xiàn)了選民的意志是不可知的。議會宣稱在一切事務(wù)中均代表所有的公民，實際上卻在一切事務(wù)中誰也沒有得到代表。而選民在投完票之后，就無法真正地控制代表，對代表就已經(jīng)無能為力了。更可悲的是，在當代，代議民主日益遠離普通公民，簡化為以政黨競爭選票為內(nèi)容的間接的選舉民主，選舉甚至成為民主的唯一形式。

正統(tǒng)的西方民主理論認為，民主選舉產(chǎn)生的政黨或政治家是選民投票過程中多數(shù)決定規(guī)則作用的結(jié)果，它反映了大多數(shù)選民偏好的集中。然而，選民的公共選擇面臨著投票悖論。廣大選民在不同政黨之間選擇，而選擇的依據(jù)就是這些政黨的綱領(lǐng)中羅列的一系列社會經(jīng)濟問題的優(yōu)先次序、處理方式等。對于某個選民而言，他可能贊成某個政黨綱領(lǐng)中的某些政策主張，同時卻反對該政黨綱領(lǐng)中的其他幾項政策，而特定選舉規(guī)則下的多數(shù)選民投票選擇了該政黨為執(zhí)政黨并穩(wěn)定地執(zhí)政數(shù)年。當全體選民理性地進行投票時，投票結(jié)果雖然產(chǎn)生了一個執(zhí)政黨或執(zhí)政黨聯(lián)盟，但該執(zhí)政黨或執(zhí)政黨聯(lián)盟的民主性卻是不足的。在這種投票機制下，投票無法真實反映民眾的利益訴求，大多數(shù)選民對投票的結(jié)果不滿意。這就是西方國家大選的投票率持續(xù)下降的真正原因。許多國家選民的參選率不到一半，當選者或政黨僅僅得到少數(shù)國民的支持，其合法性受到普遍質(zhì)疑。美國著名民調(diào)機構(gòu)蓋洛普公司2014年7月的民調(diào)顯示，僅15%的美國人認可國會議員的工作，美國國會的民眾支持率長期徘徊在16%左右。正如已故美國政治學家威廉·賴克所言，民主不再是人們尋求自治的一種方式，不是去選擇那些能夠給大家?guī)砗锰幍念I(lǐng)導者，而不過是選民通過投票驅(qū)除那些腐化無能的領(lǐng)導者的方法而已。

在西方政治生活中，政黨將競?cè)∵x票當作唯一目標，為了爭奪執(zhí)政地位不惜陷入惡性爭斗。為了吸引選民，政黨意識形態(tài)、政策主張的極化現(xiàn)象嚴重。兩極分化的結(jié)果使國家變得茫然無措。在美國，激烈的政黨紛爭使得政府難以有效運作而經(jīng)常性地癱瘓，已經(jīng)成為了一個系統(tǒng)性問題。自2010年共和黨取得眾議院的控制權(quán)以來，黨派對峙幾乎阻擋了所有政策議題的推進，奧巴馬政府促進經(jīng)濟增長的議案不是無法通過，就是被削弱到幾乎毫無作用的地步。政黨不再是為了公共利益而致力于國家長遠規(guī)劃的民眾代表，而是逐漸蛻變?yōu)檫x舉機器。為了獲得選票，政黨或候選人竭盡全力討好選民，而一旦獲選，對選民的所有許諾就變成一紙空文。這使得選舉遠離民主，徒有形式。

與選舉民主日益背離民主的實質(zhì)相對應(yīng)的是，政府內(nèi)部傳統(tǒng)的分權(quán)制衡機制日益蛻變?yōu)橐环N“否決政治”，逐漸演變?yōu)橄迿?quán)掣肘機制。傳統(tǒng)的分權(quán)制衡理論通過職能分工和人員分工，既使得政府職能得到有效行使，也能夠避免權(quán)力集中和權(quán)力濫用。但是，這種理想的假設(shè)在今天遭遇了嚴峻的挑戰(zhàn)。立法、行政、司法部門之間各自以民主的名義制約對方，限制其權(quán)力范圍。在美國，預(yù)算法案的制定權(quán)在政府，但決定權(quán)卻在國會，參、眾兩院均可以用手中掌握的否決權(quán)來阻撓法案的通過。任何一名參議員均可以對政府提出的人事任命案使用“匿名阻止表決權(quán)”。這使得行政部門要通過任何一項決策均可能面臨阻礙。當這種“否決政治”與黨派競爭結(jié)合起來時，“政府失靈”便不可避免了。同時，制衡也體現(xiàn)在利益集團、社會力量對政府權(quán)力的制衡。各種各樣的利益集團游說政府，使得政府在利益集團面前難以取舍，而意識形態(tài)以及社會的極化導致利益集團之間難以達成妥協(xié)，政府決策往往陷入僵局。

民主制度的結(jié)構(gòu)性張力將危及整個西方社會

對現(xiàn)有民主的不滿導致近年西方社會政治生活中出現(xiàn)了兩個值得關(guān)注的現(xiàn)象。

一是西方社會街頭政治頻繁、示威游行不斷，甚至出現(xiàn)大規(guī)模騷亂。2011年爆發(fā)的“占領(lǐng)華爾街”運動是美國民眾對貧富懸殊、不公平的社會分配以及金融財團主導政治所表達的抗議。這種群眾性抗議活動逐漸呈現(xiàn)出常態(tài)化、全國性的趨勢。長期以來，少數(shù)族群在美國政治生活中一直無法得到有效代表，種族問題一直以來是美國社會無法彌合的裂痕。最近美國警察歧視黑人的問題再次引發(fā)了全美范圍內(nèi)少數(shù)族群的抗議甚至騷亂。當政黨或其他政治組織無法幫助少數(shù)族群發(fā)出聲音時，后者最有效的表達方式就是走上街頭。近年來，歐洲各國政府為了應(yīng)對債務(wù)危機而采取緊縮政策，引發(fā)了民眾大規(guī)模的抗議活動，尤其是西班牙、葡萄牙、希臘等國。政府的緊縮政策加劇了因經(jīng)濟危機和金融危機而導致的社會危機，加大失業(yè)率，使社會底層人民的生活更加貧困。頻繁的、大規(guī)模的、非制度化的政治表達和抗議活動，正在撕裂西方民主制度的和平外衣。

二是西方政治舞臺上極端政黨開始崛起。2010年美國中期選舉中，草根保守派運動茶黨在一些州擊敗了數(shù)十名民主黨和共和黨黨員，讓傳統(tǒng)的兩大黨感到了實質(zhì)性的威脅。在歐洲，極端政黨在一系列選舉中得票率激增，反映了廣大選民對傳統(tǒng)執(zhí)政黨的普遍不滿。2015年1月，希臘極左翼聯(lián)盟贏得大選，與右翼“獨立希臘人黨”達成協(xié)議從而組成聯(lián)盟政府。西班牙《國家報》于2015年2月發(fā)布的民調(diào)顯示，反對緊縮政策的左翼政黨“我們能”黨在選民中獲得的支持率為27.7%，遠遠領(lǐng)先于第二名的執(zhí)政黨人民黨，在年底的大選中極有可能獲勝。極右翼政黨英國獨立黨、法國國民陣線也在各自國家的選舉中頻頻贏得大量議席，甚至一度威脅傳統(tǒng)的執(zhí)政黨。在2014年歐洲議會選舉中，法國極右翼政黨國民陣線以超過25%的得票率掀起一場政壇“地震”。極右翼或極左翼政黨的崛起正在改變政治所在國家的政黨體系，未來歐洲政壇將出現(xiàn)更為分裂的局面。極端政黨的崛起很大程度上反應(yīng)了選民對現(xiàn)有政治體制和傳統(tǒng)政黨的拋棄。人們渴望變革，希望這些極端政黨能夠打破既有體制的僵局，帶來一些新的變化。然而，極端政黨的崛起更多地反映了社會分裂和意識形態(tài)的極化，社會寬容度降低以及妥協(xié)精神的缺失，造成政黨競爭的惡化和無序化。這種政治體系內(nèi)部的政黨碎片化、極化與政治體系外部的街頭政治結(jié)合起來，無疑將危及西方的政治秩序。

在全球民主持續(xù)衰落之際，西方民主制度中的結(jié)構(gòu)性張力及其后果逐漸放大，這種張力將動搖西方民主社會的根基。在時代發(fā)展面前，西方民主制度理論落后于實踐，觀念滯后于發(fā)展。缺乏必要的改革，不管是哪種民主制度，均可能面臨衰亡的命運。

（作者：上海交通大學國際與公共事務(wù)學院教授）

責任編輯：狄英娜