王曉紅，王吉恒

（1.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱150030；2.黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 大慶163319）

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是率先走出農(nóng)村的一批農(nóng)民，是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的一個(gè)特殊群體。他們?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但他們中的大多數(shù)卻不能完全融入城市成為市民，他們?cè)诖蚬さ某鞘欣锶匀痪訜o定所、缺少保障、生活艱辛。如何把他們當(dāng)中那些符合條件的轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢⑵降鹊叵碛信c城市市民一樣的公共服務(wù)和社會(huì)權(quán)利[1]，成為名副其實(shí)的城市居民，是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程緩慢，表面上看是由于城市承載力不足、轉(zhuǎn)移人口難以融入、二元體制改革滯后，其根本原因還是在于消除城鄉(xiāng)戶籍之間公共服務(wù)水平差距所需要付出的巨大成本，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅僅是制度設(shè)計(jì)的調(diào)整，而是利益的調(diào)整，成本問題才是核心難題。如何籌集資金解決這些成本，怎樣化解籌資過程中遇到的阻力和困難是我國(guó)政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因此，探究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的成本困境及推進(jìn)對(duì)策意義重大、刻不容緩。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在取得城鎮(zhèn)戶籍的基礎(chǔ)上，平等享受原城鎮(zhèn)戶籍居民各項(xiàng)公共服務(wù)和社會(huì)權(quán)利成為城市市民的過程[2]。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要是指進(jìn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)戶籍人口，即外出農(nóng)民工。通常農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所需進(jìn)行的各種經(jīng)濟(jì)投入稱為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本，主要包括城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施成本、子女義務(wù)教育成本、就業(yè)培訓(xùn)成本、社會(huì)保障成本、住房成本、生活成本等。

對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的成本問題，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同角度進(jìn)行了研究。Desai 和Potter[3]認(rèn)為鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的過程中會(huì)在居住、教育、醫(yī)療等方面產(chǎn)生相應(yīng)的社會(huì)成本；Schults[4]認(rèn)為勞動(dòng)力在向城鎮(zhèn)遷移的過程中會(huì)發(fā)生交通、住房、生活、心理等成本，同時(shí)也會(huì)獲得一定的收益，只有收益大于成本時(shí)，遷移才會(huì)發(fā)生。楊先明[5]認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)市民在醫(yī)療、社會(huì)保障、子女義務(wù)教育等基本公共服務(wù)方面存在差距，市民化就是拉平這個(gè)差距，實(shí)現(xiàn)均等化的過程，必然會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的成本費(fèi)用。杜宇[6]、張國(guó)勝[7]對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本進(jìn)行了測(cè)算；申兵[8]、高拓和王玲杰[9]、諶新民和周文良[10]提出建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制；郭霖[11]、馮俏彬[12]則指出在成本分?jǐn)傔^程中需要處理好幾方面的利益關(guān)系?？傮w來看，關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的研究較多，但多集中于市民化成本的測(cè)算與分擔(dān)，然而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化過程中會(huì)遇到哪些與成本相關(guān)的現(xiàn)實(shí)困境，如何解決值得探討。因此，本文對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本困境進(jìn)行分析，并提出破解對(duì)策，為政府相關(guān)部門推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制定科學(xué)合理的政策提供決策參考。

1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有享受到城鎮(zhèn)完整的公共服務(wù)

截止到2013 年，在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有1.7 億人，其中舉家遷移的有3 235 萬人，在流入地居住5 年以上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及家屬有5 000萬人。他們被記入城鎮(zhèn)常住人口，并被計(jì)算進(jìn)全國(guó)城鎮(zhèn)化率之中，但他們卻并沒有享受到城鎮(zhèn)完全的公共服務(wù)，他們只能享受一些基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、社會(huì)治安等非排他性的公共服務(wù)，卻不能與城鎮(zhèn)市民一樣享受政府補(bǔ)助性住房、子女在公立學(xué)校就學(xué)等排他性的公共服務(wù)[11]，他們只是城鎮(zhèn)的實(shí)際居住者和貢獻(xiàn)者，卻并不是城鎮(zhèn)的真正市民。

1.2 實(shí)際落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比例低

2010-2012 年全國(guó)有2 505 萬農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)，是3 年前的2.2 倍，平均每年835 萬人[13]。這一規(guī)模與龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總量相比非常有限，每年僅為5%，如果再扣除其中因征地、教育、婚嫁、隨遷等原因轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)業(yè)人口，真正因到城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商而轉(zhuǎn)為市民的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比例則更低。

1.3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化綜合程度不高

如果我們把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化看作一個(gè)整體，通過選取指標(biāo)構(gòu)建一個(gè)綜合指數(shù)，來衡量市民化程度的高低，并用它來評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民相比，在各個(gè)方面能達(dá)到他們一個(gè)什么樣的程度，差距有多大，還需要怎樣的努力才能實(shí)現(xiàn)市民化。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院以2011 年的數(shù)據(jù)計(jì)算，綜合指數(shù)僅為40%，說明農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在各個(gè)方面離整體實(shí)現(xiàn)市民化還有很大的差距[2]。

2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的成本困境

2.1 機(jī)會(huì)成本的喪失抑制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性

隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，我國(guó)又陸續(xù)出臺(tái)了一系列惠農(nóng)政策，加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度，土地對(duì)農(nóng)民來說已帶有福利性質(zhì)，再加上農(nóng)業(yè)連年豐產(chǎn)豐收，土地為農(nóng)民帶來的經(jīng)營(yíng)收益不斷增加。并且隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地陸續(xù)被征用，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的征地補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使一些農(nóng)民一夜暴富，土地蘊(yùn)藏的巨大收益逐漸顯現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地增值預(yù)期提高，帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不斷上漲。同時(shí)，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一旦市民化（將戶籍從農(nóng)村遷出并遷入設(shè)區(qū)的城市），村集體就會(huì)收回他們承包的土地，而土地為他們帶來的收益占其總收益的很大比重，失去土地就失去了重要的收入來源，而這部分收入是不能夠被忽略的。這就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民在向城市流動(dòng)追求更高生活質(zhì)量的同時(shí)，大量農(nóng)業(yè)、工業(yè)兼業(yè)現(xiàn)象的出現(xiàn)，再加上城鎮(zhèn)居民福利弱化，使很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意以放棄土地為代價(jià)來獲得一紙城鎮(zhèn)戶籍，導(dǎo)致放棄土地獲得市民身份的機(jī)會(huì)成本越來越高。

2.2 較高的住房和生活成本超出了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)承受力

由于受“居者有其屋”的傳統(tǒng)思想影響，想要落戶定居的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口都希望能在城里有一套產(chǎn)權(quán)屬于自己的房子，那樣心里才覺得穩(wěn)定、踏實(shí)，所謂“安居”才能“樂業(yè)”，這也是他們市民化的基礎(chǔ)。通常，轉(zhuǎn)移人口可以通過保障性住房、租賃住房和購(gòu)買商品房的方式來解決住房問題，然而，能夠獲得保障性住房的少之又少，租房居住不僅費(fèi)用高，也不是長(zhǎng)久之計(jì)，所以大多數(shù)轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的新市民主要還是以購(gòu)買商品房的方式獲得自己的住房?？墒牵L(zhǎng)期以來，城市房?jī)r(jià)居高不下，加大了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口購(gòu)房的難度，2013 年我國(guó)35 個(gè)大中城市平均住宅銷售價(jià)格8 284 元/m2，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人均收入為2 609元/月，房?jī)r(jià)收入比13.2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出4-6 之間的合理數(shù)值，能夠在務(wù)工地自購(gòu)房的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比例僅為0.9%。所以，就他們的低收入與高房?jī)r(jià)而言，要想實(shí)現(xiàn)居者有其屋的愿望并非易事，因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口即便愿意在城鎮(zhèn)安居落戶，也缺乏最基礎(chǔ)的購(gòu)房資金[1]。

轉(zhuǎn)移人口一旦定居城市，他們的生活成本也會(huì)大大增加，據(jù)2013 年的數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)人均現(xiàn)金消費(fèi)支出為18 022.6 元/a，是農(nóng)村人均現(xiàn)金消費(fèi)支出（6 112.9 元/a）的3 倍。再加上受戶籍制度、教育水平以及自身能力的限制，轉(zhuǎn)移人口中的大多數(shù)人只能進(jìn)入城市次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)，從事建筑、餐飲和制造業(yè)等低端體力型工作，勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作時(shí)間長(zhǎng)、收入水平低。以相對(duì)較低的收入來承受過高的房?jī)r(jià)和生活成本，使大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)落戶城鎮(zhèn)望而卻步，嚴(yán)重影響了市民化進(jìn)程。

2.3 企業(yè)變相減少農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用成本支出

長(zhǎng)期以來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的存在為企業(yè)帶來了大量的廉價(jià)勞動(dòng)力，致使一些用工企業(yè)認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是取之不盡，用之不竭的，他們對(duì)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)換而來的新產(chǎn)業(yè)工人缺乏應(yīng)有的尊重和保護(hù)，再加上投資者為了獲得更多的利益，在勞動(dòng)力市場(chǎng)處于供過于求的情況下，利用轉(zhuǎn)移人口缺乏法律知識(shí)和有關(guān)部門監(jiān)管不到位的狀況，隨意延長(zhǎng)工作時(shí)間，壓低他們的工資，并時(shí)常拖欠。還有一些企業(yè)認(rèn)為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等方面的保險(xiǎn)支出對(duì)企業(yè)來說是不小的負(fù)擔(dān)，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率合計(jì)接近本單位職工工資總額的30%，給予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等的市民權(quán)就意味著企業(yè)要提高勞動(dòng)成本，降低企業(yè)利潤(rùn)，許多用工企業(yè)特別是中小微企業(yè)感到難以承受，所以不愿意承擔(dān)他們的保險(xiǎn)支出，在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中，他們往往通過不與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口簽訂勞動(dòng)合同為手段，來變相減少他們的社保費(fèi)用支出。而這些處于分散狀態(tài)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏討價(jià)還價(jià)的能力，為了保住工作，他們只能被動(dòng)接受，再加上自身的頻繁流動(dòng)與轉(zhuǎn)保困難，他們參加社會(huì)保險(xiǎn)的熱情并不高，這些都導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參保水平低，2013 年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例僅為15.7%、17.6%、28.5%、9.1%和6.6%，這嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益和利益。

2.4 就業(yè)培訓(xùn)和隨遷子女義務(wù)教育成本支出在流入地和流出地之間協(xié)調(diào)不暢

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口普遍受教育程度低，大多為初中及以下水平，這嚴(yán)重影響了他們的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。因此政府近幾年非常重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的培訓(xùn)工作，特別是非農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，并且每年都通過財(cái)政預(yù)算增撥大量培訓(xùn)補(bǔ)貼資金用于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)培訓(xùn)成本支出，補(bǔ)貼資金一部分補(bǔ)貼給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)人，還有一部分補(bǔ)貼給培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和企業(yè)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在戶籍地就業(yè)技能定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參加國(guó)家規(guī)定目錄工種的培訓(xùn)，并取得職業(yè)培訓(xùn)合格證書、職業(yè)資格證書或?qū)ｍ?xiàng)能力證書、簽定6 個(gè)月以上就業(yè)合同，就能獲得不同比例的培訓(xùn)成本支出補(bǔ)貼，而在非戶籍所在地參加培訓(xùn)通常是不能享受培訓(xùn)補(bǔ)貼的（只有極少數(shù)省市可以）?？墒且呀?jīng)到外地打工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果再回到戶籍地參加培訓(xùn)，他們花費(fèi)的往返路費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家給予的培訓(xùn)成本支出補(bǔ)貼，而且他們還要損失這一期間不能兼顧就業(yè)地工作的工資收入，這對(duì)于他們來講在經(jīng)濟(jì)上是不劃算的，在行為上也是不方便的，因此他們中途回來參加培訓(xùn)幾乎是不可能的。導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加培訓(xùn)的積極性不高，培訓(xùn)效果不理想，截止到2013 年，接受過職業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比例僅為1/3 左右，很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒能通過參加培訓(xùn)獲得預(yù)期的就業(yè)技能。

同時(shí)，很多城鎮(zhèn)地區(qū)是按照戶籍在校學(xué)生撥付教育經(jīng)費(fèi)，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中有1/5 是舉家外出務(wù)工，他們的子女已經(jīng)跟隨他們進(jìn)入流入城鎮(zhèn)就讀了，但中央財(cái)政給他們的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)依然劃撥到他們的戶籍所在地[14]，并沒有隨流動(dòng)子女的遷移而遷移，隨遷子女沒有教育成本支出經(jīng)費(fèi)相跟隨，必然會(huì)擠占當(dāng)?shù)貙W(xué)生的教育資源，雖然國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)對(duì)隨遷子女以流入地政府為主、全日制公辦中小學(xué)為主的接收政策，但流入地政府為了減少教育經(jīng)費(fèi)支出，會(huì)變相提高隨遷子女入學(xué)的門檻，一些無法滿足入學(xué)條件的孩子，只能黯然回老家就讀，成為留守兒童[15]，嚴(yán)重影響了隨遷子女的正常就學(xué)。

2.5 地方政府缺乏解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的財(cái)力與動(dòng)力

中央和地方的財(cái)政收入差不多，而地方政府的支出為中央政府的6 倍左右（表1），地方政府的財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入，尤其在各項(xiàng)公共服務(wù)方面的支出地方政府更是超出了中央政府的10 倍、20 倍甚至100 倍，而公共服務(wù)支出又是解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化最需要承擔(dān)的成本支出，公共服務(wù)支出的多少直接決定了地方政府解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能力的強(qiáng)弱，地方政府收入過少而支出過多，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，導(dǎo)致地方政府缺乏解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的財(cái)力。

我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多是跨省（市）流動(dòng)，其市民化以流入地城市為實(shí)現(xiàn)載體，其基本公共服務(wù)統(tǒng)籌也是以地方政府供給為主。一直以來，我國(guó)城鎮(zhèn)公共服務(wù)性資源配置是依據(jù)城鎮(zhèn)戶籍人口提供的，許多地區(qū)對(duì)本地居民提供的社會(huì)保障尚難以全部到位，更沒有能力為轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的新市民提供足夠的社會(huì)保障。在這種情況下，任何城鎮(zhèn)都不會(huì)歡迎本轄區(qū)之外的人員在本地?zé)o條件落戶，流入地政府對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城處處設(shè)限：要求收入穩(wěn)定，住所穩(wěn)定等，這種做法實(shí)際上就是城市和市民只想廉價(jià)使用農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動(dòng)力，卻不想為其提供一個(gè)可以棲身的場(chǎng)所。

隨著我國(guó)各類城市發(fā)展迅速，以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市在基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會(huì)保障等方面的需求會(huì)驟然增大，加大城市資源、環(huán)境承載和運(yùn)行保障壓力，增加地方政府的財(cái)政支出?？紤]到要承擔(dān)如此大的經(jīng)濟(jì)成本，城市政府很難有足夠的能力和意愿大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化[16]。

表1 2011-2013 年中央和地方財(cái)政在公共服務(wù)方面的支出（億元）Table 1 Expenditures on public service by the central and local governments from 2011 to 2013(hundred million yuan)

3 破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本困境的對(duì)策

3.1 增加財(cái)產(chǎn)性收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“帶資進(jìn)城”

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最不愿意割舍的是對(duì)農(nóng)村土地的依賴，最不愿意放棄的是土地帶給他們的經(jīng)濟(jì)收益，因此，對(duì)于遷出農(nóng)村轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的新市民而言，繼續(xù)保留其在農(nóng)村的土地是十分必要的。應(yīng)當(dāng)放寬帶地落戶的城市范圍，除在小城鎮(zhèn)落戶外，對(duì)于那些在人口密度低于500 人/km2的地級(jí)以上城市安居的轉(zhuǎn)移人口也可以帶地落戶并在一代內(nèi)可以繼續(xù)享受與土地相關(guān)的權(quán)益，即“地隨人走”，而不是“凈身出村”。轉(zhuǎn)移人口可以通過流轉(zhuǎn)承包土地使用權(quán)獲得一筆資金用于進(jìn)城購(gòu)房和生活，可以用農(nóng)村宅基地和住房無償或低價(jià)置換一定面積的城鎮(zhèn)住房，也可以退出宅基地獲得與原占地面積相符的“地票”，并在購(gòu)買城鎮(zhèn)商品住房時(shí)可以用地票頂?shù)址靠钪械耐恋爻鲎尳稹＿€可以將“地票”轉(zhuǎn)讓給他人，或由土地儲(chǔ)備中心收購(gòu)。這樣，可以最大限度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民所持有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，徹底解決農(nóng)民在城里買不起房的問題。

另外，對(duì)于除宅基地和承包地外的農(nóng)村公共公益設(shè)施用地、集體企業(yè)等農(nóng)村集體資產(chǎn)可以考慮采用股份制的方式，把這些資產(chǎn)資源全部量化到每一個(gè)具有資格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，成立股份經(jīng)濟(jì)合作社，將“ 農(nóng)民變股東，資產(chǎn)變股權(quán)”,實(shí)現(xiàn)“ 共同共有”到“按份共有”的轉(zhuǎn)變[17]。農(nóng)民可以持股進(jìn)城并憑借股份分配收益，也可以同時(shí)成為完全意義上的市民，遷出戶籍的股份持有者可以繼續(xù)持有，也可以轉(zhuǎn)讓。實(shí)現(xiàn)將農(nóng)民在農(nóng)村占有和支配的各種資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，并將這種資產(chǎn)變現(xiàn)為可交易、能抵押的資本[18]，讓農(nóng)民帶著資本進(jìn)城，從而跨越遷移和在城鎮(zhèn)定居的市民化成本門檻。

3.2 監(jiān)督企業(yè)按時(shí)足額支付農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的工資和社保費(fèi)用

加強(qiáng)對(duì)企業(yè)用工的監(jiān)管，督促各類企業(yè)用工必須簽訂勞務(wù)合同，尤其在雇傭農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口時(shí)更應(yīng)如此。堅(jiān)決杜絕企業(yè)拖欠工資的現(xiàn)象，保證工資如期發(fā)放，實(shí)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)職工同工同酬、同工同時(shí)、同工同權(quán)，對(duì)于工作業(yè)績(jī)比較突出的轉(zhuǎn)移人口也可以和城鎮(zhèn)正式職工一樣有職務(wù)升遷和工資上漲的機(jī)會(huì)。加大社會(huì)保險(xiǎn)支出，切實(shí)為所雇傭的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，保證他們能按全國(guó)統(tǒng)一制度參保和轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期生活定居奠定良好基礎(chǔ)。實(shí)行用工企業(yè)的社保信用管理，并與銀行信用系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)管控，對(duì)社保信用不好的企業(yè)在貸款等業(yè)務(wù)方面給予限制。

建立全員（包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口）就業(yè)登記制度，當(dāng)他們?cè)谀骋患移髽I(yè)就業(yè)后，需要到指定部門進(jìn)行登記，指定部門既可以是國(guó)家專門設(shè)立的機(jī)構(gòu)，也可以委托各個(gè)社區(qū)辦理，然后將數(shù)據(jù)匯總到相關(guān)部門，使相關(guān)部門隨時(shí)掌握本地各個(gè)企業(yè)的用工情況，對(duì)他們是否給所雇傭員工繳納社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)企業(yè)不執(zhí)行或不認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)，對(duì)應(yīng)該繳納社會(huì)保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人數(shù)少報(bào)或不報(bào)，不給他們上保險(xiǎn)或少上保險(xiǎn)，損害員工利益的行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，如果同一個(gè)企業(yè)多次出現(xiàn)這樣的情況，就要加倍處罰，以提高企業(yè)違法成本，使之不敢損害員工利益，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的工資和社保費(fèi)用按時(shí)足額支付。

3.3 建立政府保障和市場(chǎng)供應(yīng)相結(jié)合的住房供給保障制度

政府應(yīng)繼續(xù)加大保障性住房的建設(shè)和供給，改變以戶籍為主的保障房分配機(jī)制，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房等政策享受范圍，向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口開放保障房申請(qǐng)并降低申請(qǐng)條件。對(duì)于沒有獲得保障房的轉(zhuǎn)戶進(jìn)城農(nóng)民家庭給予適當(dāng)?shù)淖》垦a(bǔ)貼，多渠道、多形式改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住條件，使其能夠在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)。

引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)適合進(jìn)城人口居住的中低價(jià)位中小戶型住房，加大住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。對(duì)于城市新審批、新開工的住房建設(shè)，要求70%以上為建筑面積在90 平方米以下的中小套型，同時(shí)，保障房和中低價(jià)位、中小套型商品住房的建設(shè)用地不得低于居住用地總量的70%[19]。重點(diǎn)發(fā)展中低價(jià)位、中小套型普通商品住房，滿足中低端層次的住房需求。還可以推廣開展共有產(chǎn)權(quán)房（即個(gè)人與政府共同出資，共享產(chǎn)權(quán)）的供應(yīng)，幫助那些既不屬于廉租住房保障對(duì)象、又沒有能力完全進(jìn)入市場(chǎng)的轉(zhuǎn)戶進(jìn)城農(nóng)戶家庭解決住房問題。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最大障礙是住房，可以通過降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市購(gòu)房時(shí)所承擔(dān)的稅收、銀行貸款利息和規(guī)費(fèi)支出來降低他們的住房成本支出。市民化農(nóng)民在購(gòu)買符合國(guó)家人均住房標(biāo)準(zhǔn)的小型住房、二手住房時(shí)，政府可給予部分契稅減免和提供信用擔(dān)保。還可以設(shè)立政策性住房?jī)?yōu)惠貸款，對(duì)于在城鎮(zhèn)有相對(duì)穩(wěn)定工作和收入的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可以由商業(yè)銀行向每戶家庭一次性投放20 萬元優(yōu)惠貸款，用于購(gòu)買商品住房，利率低于公積金貸款（一般的中小城市60 平米的住房約20-30 萬元），然后由政府對(duì)商業(yè)銀行低于市場(chǎng)行情部分的利息進(jìn)行補(bǔ)貼，中央財(cái)政再對(duì)地方支付的這部分利息給予轉(zhuǎn)移支付[20]。這種方式相對(duì)于建設(shè)公租房、廉租房而言，財(cái)政只需負(fù)擔(dān)利息補(bǔ)貼，負(fù)擔(dān)較輕。貸款人則可以免交或少交利息，負(fù)擔(dān)也不重，在公積金的幫助下，完全可以完成還貸。

3.4 以流入地為主承擔(dān)就業(yè)培訓(xùn)和隨遷子女的義務(wù)教育成本

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要想在城市就業(yè)、立足并轉(zhuǎn)為城市居民，必需要有良好的就業(yè)技能。對(duì)于那些在流入地工作的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，他們接受培訓(xùn)提高技能以后，仍然是為流入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)，流入地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有很大一部分是由他們創(chuàng)造的，流入地政府就有責(zé)任也有義務(wù)為他們承擔(dān)就業(yè)培訓(xùn)和隨遷子女的義務(wù)教育成本。因此，對(duì)于在就業(yè)地居住或工作6 個(gè)月以上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，都應(yīng)該允許其享受當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)培訓(xùn)成本支出補(bǔ)貼，隨遷子女作為父母貢獻(xiàn)的受益者也應(yīng)該被納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃并享受與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一樣的入學(xué)條件和義務(wù)教育服務(wù)，這既符合誰受益誰承擔(dān)的原則，也為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口邊工作邊參加培訓(xùn)和撫養(yǎng)教育子女提供便利。

中央財(cái)政給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其隨遷子女的就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼和義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該按照他們的常住地而不是戶籍地?fù)芨?，既便是按戶籍地?fù)芨?，也?yīng)該給他們發(fā)放培訓(xùn)券（卡）和教育券（卡），將中央財(cái)政撥付的就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼和義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)落實(shí)到人，并允許券隨人走，轉(zhuǎn)移人口和隨遷子女可以憑培訓(xùn)券和教育券到流入地接受培訓(xùn)和教育，而流入地憑培訓(xùn)券和教育券向上一級(jí)財(cái)政支取培訓(xùn)補(bǔ)貼和教育經(jīng)費(fèi)[21]。從而保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無論流動(dòng)到任何地區(qū)都能享受免費(fèi)的就業(yè)技能培訓(xùn)以及隨遷子女在流入地的正常入學(xué)。

3.5 通過多元籌資，增強(qiáng)地方政府接納市民化人口的財(cái)力

接納轉(zhuǎn)戶進(jìn)城人口越多，地方政府需要投入的資金就越大。在事權(quán)過大而財(cái)權(quán)過小的情況下，可以依法賦予其適度舉債的權(quán)限，通過發(fā)行城市建設(shè)債券籌集資金，探索一般債券與專項(xiàng)債券相結(jié)合的地方政府舉債融資辦法。同時(shí)健全地方政府債務(wù)管理機(jī)制，保障債務(wù)償付有相對(duì)穩(wěn)定的資金來源。

由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要求給予轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)原居民均等的公共服務(wù)，這需要推進(jìn)學(xué)校、醫(yī)院、保障房、道路交通、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)容建設(shè)，需要投入大量的資金。雖然這些成本不需要一次性支付，但是負(fù)擔(dān)依然比較沉重，單純依靠政府投資顯然是不現(xiàn)實(shí)的。因此，應(yīng)高度重視市場(chǎng)力量，將建設(shè)投資大、回收期長(zhǎng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)交給市場(chǎng)運(yùn)作，充分發(fā)揮社會(huì)資本在城市建設(shè)中的作用。進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)在投資審批、土地、財(cái)稅扶持方面與其他所有制企業(yè)的待遇公平化，吸引更多的社會(huì)資本通過BOT、BOO、BTO 等方式參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，盡量通過市場(chǎng)的渠道為轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更多的基本公共服務(wù)產(chǎn)品。

加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，加快資源稅改革，逐步將資源稅征收范圍擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅[22]。允許農(nóng)民宅基地（包括房產(chǎn)）抵押、拍賣和轉(zhuǎn)讓，并規(guī)定土地出讓金的15%到20%要以稅收的形式上交，一部分交給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口原居住地，另一部分交給出售土地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入地，用于解決他們的住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。確保地方財(cái)政有穩(wěn)定可靠的稅源，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供資金保障。

3.6 建立市民化人數(shù)與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤機(jī)制

在現(xiàn)有中央和地方財(cái)政關(guān)系格局下，探索按市民化人數(shù)安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并采用“增量調(diào)整，獎(jiǎng)補(bǔ)并用”的方式進(jìn)行。從中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)補(bǔ)助的增加額中，將一定比例轉(zhuǎn)移于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集中流入地區(qū)，專項(xiàng)用于公共服務(wù)支出[8]，并在此基礎(chǔ)上對(duì)成績(jī)突出的城市給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)分配機(jī)制進(jìn)行改革，建立建設(shè)用地指標(biāo)除了與經(jīng)濟(jì)總量相關(guān)以外，還與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人數(shù)掛鉤的新機(jī)制。根據(jù)各城市實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的數(shù)量，給予建設(shè)用地指標(biāo)傾斜，將一部分流出地政府收儲(chǔ)的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓出的宅基地指標(biāo)分給流入地政府，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化定居規(guī)模掛鉤。形成哪個(gè)城市能吸納更多的市民化戶籍人口，就可以分配到更多的財(cái)政資金和建設(shè)用地指標(biāo)的正向激勵(lì)機(jī)制[23]，以此來調(diào)動(dòng)地方政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性。

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