高明秀，王璦玲*

(1.土肥資源高效利用國家工程實驗室，山東泰安 271018；2.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，山東泰安 271018)

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縣域土地整治的路徑探索·經(jīng)驗特色與未來走向
——以山東省肥城市為例

高明秀1，2，王璦玲1，2*

(1.土肥資源高效利用國家工程實驗室，山東泰安 271018；2.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，山東泰安 271018)

采用實地調(diào)查法、文獻資料法和系統(tǒng)分析法，以山東省肥城市為例，全面回顧縣域土地整治的探索過程，總結(jié)經(jīng)驗、凝練特色，分析形勢、查找問題，為土地整治發(fā)展提供依據(jù)。結(jié)果表明，肥城市土地整治歷史悠久，發(fā)展基礎(chǔ)牢固。新時期整治規(guī)范化、科學(xué)化與機構(gòu)、法制建立健全并進，整治理念實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)向”，取得7大成效，形成了“一張藍圖、兩個統(tǒng)籌、三類項目、四套模式、五項制度、六個到位”的整治經(jīng)驗和歷史傳承、資源供需、模式多樣、內(nèi)修外鑒的區(qū)域特色。肥城市土地整治未來走向應(yīng)面向城鄉(xiāng)一體化，緊密圍繞生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”核心，革新整治理念，整合運用高新技術(shù)，創(chuàng)新整治模式，提升整治工程質(zhì)量，發(fā)揮整治綜合功能，促進實體整治與產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)結(jié)合，深度推進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)融合和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建設(shè)富美肥城。肥城市土地整治是我國土地整治的一個縮影，發(fā)展階段特征明顯，經(jīng)驗特色鮮明，其未來走向愿景可為其他區(qū)域土地整治提供借鑒。

土地整治；路徑探索；經(jīng)驗特色；未來走向

我國土地整治歷史悠久，實踐經(jīng)驗豐富[1-2]。新中國成立以來，整田治水規(guī)模宏大，推動了“三農(nóng)”發(fā)展[2-3]。20世紀90年代國家重新提出土地整理以來，借鑒國際經(jīng)驗，探索中國特色道路，土地整治獲得新發(fā)展，在堅守耕地紅線、保障經(jīng)濟發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中取得巨大成果[3-7]。土地整治科學(xué)研究發(fā)展迅速，在理論、技術(shù)、管理、評價、公眾參與等方面多有探索，為科學(xué)整治提供了支撐[7-8]。但是，系統(tǒng)探索土地整治歷史路徑、經(jīng)驗特色、理念創(chuàng)新的研究還不多見[9-11]。當前，“土地整理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴恋卣巍币褮v一個“五年規(guī)劃”，新一輪規(guī)劃編制在即，迫切需要總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為做好規(guī)劃提供依據(jù)。

山東省肥城市作為糧食主產(chǎn)區(qū)、采煤塌陷地典型區(qū)、全國第一批基本農(nóng)田保護示范區(qū)、首批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點單位，土地整治工作深入扎實，多次受國家和省市表彰，在全國具有典型性[12-13]，引起一些學(xué)者研究興趣，但多集中在采煤塌陷地治理方面[14-16]。筆者通過回顧該市土地整治的歷史路徑、探索過程，總結(jié)基本經(jīng)驗和區(qū)域特色，分析縣域土地整治存在的問題和面臨的形勢，提出土地整治的未來走向愿景，以期為土地整治發(fā)展提供借鑒。

1 土地整治的路徑探索

1.1 研究區(qū)概況

肥城市地處山東中部，地理坐標為116°28′～116°59′ E，35°53′～36°19′ N。土地總面積127 745.13 hm2，其中，農(nóng)用地97 556.82 hm2，建設(shè)用地20 471.53 hm2，未利用地9 716.78 hm2。2014年該市轄11個鎮(zhèn)、3個街道、1個省級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，605個村(居)，戶籍人口98.58萬；在全國縣域經(jīng)濟基本競爭力和最具投資潛力百強中分列第42位、16位，最具區(qū)域帶動力百強列山東省第4位。

1.2 土地整治的歷史路徑

1.2.1 肥城市土地整治歷史溯源。肥城市土地整治歷史可追溯至農(nóng)耕文明初期，有組織的治水整田始自夏商，政府投資水土整治肇于西漢。考古發(fā)現(xiàn)證明[17-18]，遠在6 000多年前的大汶口文化時期，這里的人們已經(jīng)開始整地耕作，并用余糧釀酒；夏禹曾涉足汶水，組織指導(dǎo)當?shù)厝嗣瘛捌街嗡痢?。商周時，遂、鑄、肥子等國興盛于此，春秋戰(zhàn)國時汶河平原已成為“自古聞名膏膄地，齊魯必爭汶陽田”。西漢時，鐵制農(nóng)具已用于農(nóng)田整治和耕作，朝廷為保障糧食生產(chǎn)，開始出資進行水土治理：“……泰山下引汶水，皆穿渠為溉田，各萬余頃”(《史記》)，使當時的汶陽、邊院等地，成為規(guī)模較大的自流灌區(qū)；三國時曹魏在黃淮地區(qū)屯田，元明時在汶河上筑堽城壩調(diào)劑大汶河水，汶陽田得到進一步整治[19]。

1.2.2 肥城市土地整治早期探索。1947年肥城解放后，經(jīng)過“土改”、“人民公社化”運動，土地歸由集體所有、集體使用[20]。計劃經(jīng)濟時期，政府和鄉(xiāng)村集體組織開展了規(guī)模浩大的水土治理、農(nóng)田基本建設(shè)活動，形成了田水路林村的基本格局[20-22]。這時期，先后進行了以水為核心的工程治理、農(nóng)田基本建設(shè)綜合治理和自主整治探索。為建設(shè)旱澇保收田，1959～1960年建成安孫灌渠，1960年建成“群力放水洞”工程，1968年起興建“一O三O”引黃灌溉工程，基本解決了缺水鄉(xiāng)鎮(zhèn)的灌溉問題。20世紀60、70年代，肥城結(jié)合“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”運動，“山、水、林、田、路”綜合治理，大規(guī)模進行農(nóng)田基本建設(shè)，僅1975年冬，全縣就“整地改土”9 333 hm2，擴大水澆地面積5 333 hm2。改革開放特別是1982年全面實行農(nóng)業(yè)“大包干”以后，肥城面對人地矛盾加劇、土地細碎化、工礦損毀等問題，開展自主整治探索。如，根據(jù)1982年完成的農(nóng)業(yè)資源調(diào)查和區(qū)劃成果，開展土地平整、土壤培肥和林網(wǎng)配套；1987年起與山東農(nóng)業(yè)大學(xué)合作，開始采煤塌陷地治理利用的探索。

1.3 新時期土地整治實踐

1987年《土地管理法》實施后，特別是1997年以來，肥城土地整治探索不斷深入，建立健全組織機構(gòu)，依法遵規(guī)開展整治，進入土地整治新時期。

1.3.1 管理服務(wù)機構(gòu)逐步健全。肥城土地整治的規(guī)范化、科學(xué)化與整治機構(gòu)和法制的建立健全相并行。1987年肥城成立土地開發(fā)利用管理站，1988年成立土地管理局，土地開發(fā)整理復(fù)墾工作有了專門的管理機構(gòu)。2000年3月，肥城市設(shè)立土地開發(fā)整理中心，與原土地開發(fā)利用管理站合并，隸屬土地管理局，統(tǒng)一管理土地開發(fā)整理復(fù)墾活動，組織實施耕地占補平衡工作。2011年肥城市設(shè)立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦公室，隸屬國土資源局，負責城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治、增減掛鉤工作。至此，肥城土地整治形成了“一辦一中心”的管理體制，有明確的人員編制，機構(gòu)不斷健全。

1.3.2 依法遵規(guī)開展土地整治。1987年起，肥城就以《土地管理法》為基本遵循，堅持全面規(guī)劃，加強管理，保護、開發(fā)土地資源，探索整治利用模式，制止亂占耕地和濫用土地的行為，開發(fā)的土地優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)[22]。1997年以后，肥城在《土地利用總體規(guī)劃(1997-2010)》中提出了土地整理目標任務(wù)，編制《土地開發(fā)整理專項規(guī)劃(1997-2010)》，有效指導(dǎo)了整理活動。此后在《土地利用總體規(guī)劃(2006-2020)》《土地整治規(guī)劃(2011-2015)》中，堅持貫徹新版《土地管理法》和上位規(guī)劃要求，依法遵規(guī)有序開展整治。肥城市還先后出臺規(guī)章制度20余件，加強全程管理。

1.3.3 走在前列的實踐探索。肥城土地整治實踐探索走在了前列，廣受關(guān)注，成為全國、全省土地整治工作現(xiàn)場會、學(xué)術(shù)研討會和國內(nèi)外學(xué)者考察首選地。采煤塌陷地治理在20世紀80年代就成為典型，先后3次獲評“全國土地開發(fā)復(fù)墾先進單位”。農(nóng)田整理注重集中連片高標準建設(shè)，2006年被國土資源部確定為全國第一批基本農(nóng)田示范區(qū)，率先探索基本農(nóng)田建設(shè)標準，起到了較好的示范帶動作用，2009年被評為“全國基本農(nóng)田保護工作先進單位”。2006年被國土資源部批準為第一批增減掛鉤試點市，積極探索土地整治推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化了建設(shè)用地資源的城鄉(xiāng)空間配置，改善了農(nóng)村居民生產(chǎn)生活環(huán)境條件；同時結(jié)合農(nóng)村建設(shè)用地挖潛，提升城鄉(xiāng)用地集約化程度。

1.4 土地整治理念科學(xué)轉(zhuǎn)向

近30年來，肥城土地整治發(fā)生了階段性變化，整治理念逐步實現(xiàn)了科學(xué)轉(zhuǎn)向。

1.4.1 從被動應(yīng)對向主動探索轉(zhuǎn)向。1987～1997年，肥城土地整理基本上是在自發(fā)、無序、無穩(wěn)定投入狀態(tài)下進行的，即使是由政府組織的整治工程，也要依靠農(nóng)民以工代勞等形式來完成。這時期，尚沒有形成較明確的土地整治理念，土地整治目標具有明顯的被動性特征，開發(fā)國有荒山、荒地、灘涂，主要是為滿足不斷增長的人口對土地的需求；治理采煤塌陷地，也是迫于塌陷造成的災(zāi)害和環(huán)境污染的應(yīng)對。1997年以來，肥城土地整治的主動性不斷增強，以與高等院校合作科研為技術(shù)支撐，主動探索，創(chuàng)新整治模式、管理方式、服務(wù)渠道，拓展了土地整治內(nèi)涵，發(fā)揮了土地整治的多重功能，保障了土地整治目標的實現(xiàn)。

1.4.2 從單一目標向服務(wù)全局轉(zhuǎn)向。1997年以后，從外部環(huán)境看，國家“土地整理”概念逐步明確，目標以補充耕地、維護占補平衡為主。從肥城市自身看，處于經(jīng)濟社會高速發(fā)展期，土地計劃指標遠不能滿足需求。因此，該時期肥城土地整理理念和目標相對單一，以增加耕地面積、保障經(jīng)濟發(fā)展用地為主要目標。隨著“以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)”階段的到來，肥城主動調(diào)整土地整治服務(wù)視野，在整治采煤塌陷地、建設(shè)基本農(nóng)田示范區(qū)的同時，積極開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和農(nóng)村建設(shè)用地整治挖潛試點，推動區(qū)域綜合整治，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、服務(wù)區(qū)域“三生”、助力新農(nóng)村和新型社區(qū)建設(shè)、保障經(jīng)濟社會全面發(fā)展為服務(wù)宗旨，促進了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

1.4.3 從硬性工程向民心民意轉(zhuǎn)向。我國土地整治實行項目運作模式，項目由上級審批、資金來源于財政撥款，每個項目都成了政治任務(wù)。在初期的項目實施中，尤其注重土地平整、水電設(shè)施、道路林網(wǎng)等硬性工程內(nèi)容，實施中不免會采取簡單粗放、硬性推動的做法，甚至出現(xiàn)依法遵規(guī)但不合民意的現(xiàn)象，土地整治工程實施效果受到限制。針對此類問題，肥城市加強群眾全過程參與，及時收集民意，合理建議融入規(guī)劃和實施過程，不合理意見做好解釋工作，做到群眾“事前同意、事中愿意、事后滿意”，贏得了民心，促進了土地整治項目的順暢進行[12，14]。

2 土地整治的經(jīng)驗特色

在土地整治實踐中，肥城市積極探索、勇于實踐、大膽創(chuàng)新，取得了豐碩成果，形成了土地整治的基本經(jīng)驗和區(qū)域特色。

2.1 土地整治成效

1998～2014年，肥城市實施由國家、省、市級立項的各類土地整治項目616個，總投資75 031.0萬元，整治總規(guī)模29 374.81 hm2，在以下7個方面取得顯著成效：一是增加了有效耕地面積，累計新增耕地4 373 hm2，連續(xù)6年實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。二是改善了生產(chǎn)生活條件，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水利化、機械化、電氣化配套。三是提高了綜合生產(chǎn)能力，改造中低產(chǎn)田6 827 hm2，耕地質(zhì)量平均提升1～2個等級，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。2014年全市比上年新增糧食58.43萬t、蔬菜223.32萬t，農(nóng)民人均純收入達到14 440元。四是奠定了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基石，建成高標準基本農(nóng)田2.17萬hm2，達到省內(nèi)同等條件下基本農(nóng)田最高水平，促進了農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局、基地化生產(chǎn)、標準化管理、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，形成“兩菜一糧”、有機蔬菜、肥城桃、干鮮果品、速生豐產(chǎn)林“5個10多萬畝”的特色種植格局，構(gòu)建起5條農(nóng)產(chǎn)品加工體系，規(guī)模以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展到150家，農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展到608家，流轉(zhuǎn)土地1.1萬hm2。五是土地節(jié)約集約利用水平顯著提升，解決了建設(shè)用地指標不足問題，保障了城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。六是改善了生態(tài)環(huán)境，農(nóng)田林網(wǎng)、社區(qū)綠化為生態(tài)提升做出重要貢獻，2014年全市森林覆蓋率達到41.3%，生態(tài)農(nóng)田、生態(tài)社區(qū)不斷增加。七是優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，拓展了城鄉(xiāng)發(fā)展空間，促進了新農(nóng)村建設(shè)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，壯大農(nóng)村經(jīng)濟，推動農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的合理配置，縮小了城鄉(xiāng)差距，促進了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

2.2 土地整治的基本經(jīng)驗

肥城市土地整治的基本經(jīng)驗可以概括為“一張藍圖、兩個統(tǒng)籌、三類項目、四套模式、五項制度、六個到位”[23]。

2.2.1 “一張藍圖”繪山河。肥城土地整治堅持“多規(guī)銜接、前后銜接”，以一張規(guī)劃藍圖進行土地利用格局優(yōu)化總控制，保障了土地整治工作有序、健康、順利開展。規(guī)劃編制不僅依據(jù)肥城國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及泰安市土地整治規(guī)劃等上位規(guī)劃，而且加強與肥城市城鎮(zhèn)體系、交通、水資源保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源開發(fā)和旅游發(fā)展等規(guī)劃的橫向銜接。規(guī)劃修編則根據(jù)不同時期經(jīng)濟社會發(fā)展要求和土地利用需求，分期編制，各期規(guī)劃前后銜接，規(guī)劃內(nèi)容和標準不斷延伸和深化?？茖W(xué)完善的土地整治規(guī)劃成為土地整治項目申報立項、工程實施和后期管護評價的統(tǒng)領(lǐng)和依據(jù)。

2.2.2 “兩個統(tǒng)籌”建城鄉(xiāng)。肥城市注重發(fā)揮土地整治統(tǒng)籌作用，促進了城鄉(xiāng)建設(shè)，改善了生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。一是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。統(tǒng)籌調(diào)控和優(yōu)化配置城鄉(xiāng)土地、資金等要素資源，化解了快速城鎮(zhèn)化過程中“城鎮(zhèn)缺土地、農(nóng)村缺資金”的矛盾，提高了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的綜合效益，利用節(jié)余土地發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，吸納產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)村勞動力就近就業(yè)，保障了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。二是“三生”統(tǒng)籌。農(nóng)用地整治中，突出生產(chǎn)生活生態(tài)統(tǒng)籌，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、機械化、現(xiàn)代化創(chuàng)造條件；結(jié)合路林溝坡預(yù)留生命廊道，構(gòu)建優(yōu)美農(nóng)田景觀。農(nóng)村居民點整治中，“三生”并重，根據(jù)農(nóng)村傳統(tǒng)傳承、群眾生產(chǎn)生活需要、經(jīng)濟支付能力等，確定不同安置方式；根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，設(shè)計儲藏室、養(yǎng)殖區(qū)及蔬菜種植區(qū)；根據(jù)現(xiàn)代生活需求，在社區(qū)配置衛(wèi)生室、超市、幼兒園、老年活動中心、公園、廣場，植樹種草，美化環(huán)境。

2.2.3 “三類項目”整田地。肥城市地處魯中南低山丘陵區(qū)，在土地整治中根據(jù)市域內(nèi)低山、丘陵、平原、澇洼4種地貌類型和采煤塌陷、城鄉(xiāng)建設(shè)用地的實際情況，分大類實施整治項目。一是土地整理項目。在中部低山丘陵區(qū)改造中低產(chǎn)田，在康匯、汶北平原區(qū)建設(shè)高標準基本農(nóng)田，在北部工礦塌陷區(qū)綜合治理、高效利用。二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目。在12個鎮(zhèn)街，改善農(nóng)村居民生活條件，革新生活方式，加速城鎮(zhèn)化進程。三是區(qū)域土地綜合整治項目。發(fā)揮整治多重功能，全面改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，加速城鄉(xiāng)一體化進程。

2.2.4 “四套模式”創(chuàng)新路。肥城市根據(jù)不同項目類型特點，探索創(chuàng)新，因地制宜創(chuàng)建了4套整治模式。一是采煤塌陷地治理以綜合效益為核心形成7種模式：常年積水區(qū)立體開發(fā)模式、季節(jié)性積水區(qū)臺田魚塘模式、塌陷變形地高效觀光農(nóng)業(yè)模式、粉煤灰充填覆土造地模式、表土剝離回填模式、穩(wěn)沉地建設(shè)利用模式、旅游開發(fā)模式。二是掛鉤復(fù)墾安置以贏得群眾滿意為核心形成4種模式：社區(qū)集中安置模式、集中供養(yǎng)安置模式、村集體蓋房安置模式、以房換房安置模式。三是基本農(nóng)田整治以規(guī)模高效為核心形成“七個高標準”建設(shè)模式：集中連片程度高、田塊平整規(guī)整度高、水利設(shè)施配套程度高、田間道路通達度高、農(nóng)田林網(wǎng)防護等級高、農(nóng)田健康程度高、農(nóng)田景觀美化度高。四是農(nóng)民參與以群眾利益最大化為核心形成5種參與模式：參與施工、參與招投標、參與監(jiān)管、參與驗收和維護、“村民自治、以補促建”。

2.2.5 “五項制度”立規(guī)范。近年來，肥城市建章立制，形成了項目管理制度、部門聯(lián)動制度、質(zhì)量控制制度、資金管理制度、檔案管理制度等5大項20余件規(guī)章制度，在項目全過程嚴格按照制度執(zhí)行，規(guī)范操作，確保了項目依法依規(guī)運作實施。

2.2.6 “六個到位”好服務(wù)。在土地整治中，肥城市做到前期準備到位、規(guī)劃設(shè)計到位、管理服務(wù)到位、工程監(jiān)督到位、后期管護到位、公眾參與到位“六個到位”，有效地服務(wù)了土地整治全過程和相關(guān)利益主體。

2.3 土地整治的區(qū)域特色

2.3.1 歷史傳承根基牢固。肥城土地整治歷史悠久，源于先農(nóng)，上追夏商，興于漢魏，承于元明，盛于新中國。周氏族早期首領(lǐng)公劉，在擇地整田時首先考察水源。周代商后重視農(nóng)耕，自然也把整田治水之法發(fā)揚光大、傳承后世。肥城整田治地傳統(tǒng)源遠流長，敬地惜地思想傳承至今，根基牢固，也助其在新時期土地整治創(chuàng)造了輝煌成就。

2.3.2 資源供需合理匹配。肥城在土地整治中統(tǒng)籌考慮當?shù)刭Y源稟賦、地貌差異、現(xiàn)狀條件和用地供需矛盾，分類實施整治項目，技術(shù)模式、實施措施針對性強，整治成效突出、綜合效益顯著。肥城實踐也證明，土地整治只有做到資源供需相互匹配，才能適應(yīng)城鄉(xiāng)、工農(nóng)需求，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

2.3.3 模式多樣效益優(yōu)先。肥城土地整治探索起步早，采煤塌陷地治理時間長，積累了多種多樣的整治模式。在模式選用上，堅持因地制宜、多方論證，篩選最適整治模式，力求實現(xiàn)最佳效益。

2.3.4 內(nèi)修外鑒技術(shù)提升。多年來，肥城市對內(nèi)加強土地整治管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)建設(shè)，提升管理服務(wù)水平，同時與高等院校、科研院所合作，開展土地整治技術(shù)研究，取得諸如塌陷地粉煤灰充填覆土造地技術(shù)、舊村址表土剝離回填復(fù)墾技術(shù)、梯田溝坡防護技術(shù)等一系列技術(shù)成果，應(yīng)用于整治實踐；對外廣泛借鑒，如德國土地整理村莊革新、韓國新村運動，江蘇昆山、安徽金壇、廣西龍州等土地整治經(jīng)驗，提升了整治技術(shù)水平，確保了工程質(zhì)量和綜合整治效果。

3 土地整治的未來走向

3.1 土地整治面臨的形勢

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展正從高速轉(zhuǎn)向中高速增長新常態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨“雙重擠壓”，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位仍需繼續(xù)強化，農(nóng)業(yè)競爭力亟需不斷提高，農(nóng)民持續(xù)增收困難增大。我國農(nóng)業(yè)資源短缺，開發(fā)過度、污染加重，在資源環(huán)境硬約束下保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給和質(zhì)量安全、提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力面臨重大挑戰(zhàn)。同時，城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，城鄉(xiāng)資源要素流動加速，新農(nóng)村建設(shè)面臨新問題。

土地整治作為破解城鄉(xiāng)發(fā)展土地難題的“金鑰匙”、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的催化劑、新農(nóng)村建設(shè)的助推器、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新平臺[4-8，24]，面對新常態(tài)，必須要有新作為。

3.2 土地整治問題與機遇

3.2.1 土地整治存在的問題。

(1)土地整治理念亟需更新。盡管肥城土地整治理念實現(xiàn)了“三個轉(zhuǎn)向”，但仍處于以規(guī)模為標志的粗放整治階段，整治理念尚未形成科學(xué)的系統(tǒng)，與面臨的形勢、經(jīng)濟社會發(fā)展的需要還不相適應(yīng)。整治的內(nèi)涵、外延、功能、效果都需不斷拓展，以理念為先導(dǎo)，引領(lǐng)土地整治持續(xù)發(fā)展。

(2)高新技術(shù)應(yīng)用有待加強。肥城市土地整治中雖然采取了一些先進技術(shù)措施，但與科技的發(fā)展不相適應(yīng)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展不相匹配，甚至一些較成熟的技術(shù)，如激光精平、表土剝離回填等技術(shù)也未得到普及應(yīng)用。今后應(yīng)加大技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用力度，探索應(yīng)用整治質(zhì)量實時監(jiān)控、整治后土地質(zhì)量監(jiān)控預(yù)警等高新技術(shù)，提升土地整治質(zhì)量和整治后土地利用有效性。

(3)公眾自主參與尚待深入。肥城在公眾參與方面已經(jīng)取得一些經(jīng)驗，創(chuàng)造了全程參與模式，但土地應(yīng)用主體的深度參與還相當有限，整治工程“民定、民建、民用、民管”尚屬試點，今后應(yīng)繼續(xù)加強探索，實現(xiàn)整治由“土地主人說了算”。

3.2.2 土地整治面臨的機遇。

(1)政府重視。政府對土地整治高度重視，作為“一把手”工程、民心工程來抓，不僅成立管理服務(wù)機構(gòu)，而且給予資金、人力物力支持。目前土地整治資金絕大部分來源于政府投資，在過去已投入的土地整治資金中，國家、山東省和泰安市3級財政投資占比89%，肥城市本級財政自籌占比達11%。

(2)群眾支持。土地整治最終受益的是項目區(qū)群眾，多年的整治實踐證明，群眾對土地整治十分支持，這也是土地整治得以順利開展和取得成效的關(guān)鍵所在。

(3)發(fā)展需求。未來一個時期，肥城市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要發(fā)展，需要規(guī)模連片、設(shè)施配套的高標準農(nóng)田；新農(nóng)村建設(shè)，需要拆舊建新、改善設(shè)施條件；城鄉(xiāng)一體化、三大產(chǎn)業(yè)融合，需要土地、資金等要素合理運籌，等等。在這些發(fā)展中，土地整治都可以大有作為。

3.3 土地整治未來走向愿景。面對未來發(fā)展，土地整治任重道遠。今后一個時期，肥城市土地整治將面向城鄉(xiāng)一體化，緊密圍繞生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”核心，整合運用高新技術(shù)，創(chuàng)新實施模式，實施精細整治，提升整治工程質(zhì)量，發(fā)揮整治綜合功能，促進實體整治與產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)結(jié)合，深度推進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，建設(shè)富美肥城。

3.3.1 革新土地整治理念。認清土地整治發(fā)展階段，主動促進土地整治從以規(guī)模覆蓋為標志的粗放整治階段向以技術(shù)運用為標志的精細整治階段轉(zhuǎn)變，從“就整治論整治”的局限轉(zhuǎn)向服務(wù)土地利用大循環(huán)，以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為服務(wù)總目標，以“三生”為核心，以整合運用高新技術(shù)為抓手，提升整治工程質(zhì)量，發(fā)揮整治綜合功能。

3.3.2 整合運用高新技術(shù)。推動土地整治科技創(chuàng)新，圍繞整治規(guī)劃立項、工程質(zhì)量實時監(jiān)管、土地質(zhì)量監(jiān)控預(yù)警、效益評價反饋，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等高新技術(shù)，建立全程技術(shù)創(chuàng)新運用體系。探索運用土壤緊實度監(jiān)測、墑情監(jiān)測、旱澇預(yù)警與水肥自動調(diào)節(jié)等新技術(shù)，推廣普及激光精平、表土剝離回填、廢棄物無害化充填造地等成熟技術(shù)，全面提升整治技術(shù)運用水平。

3.3.3 創(chuàng)新土地整治模式?！罢帧苯Y(jié)合，探索創(chuàng)新土地整治模式。“整”，即全過程整體實施模式。探索以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(鄉(xiāng)村集體)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體(農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民)為主體的土地整治實施模式，還整治權(quán)利于民，全面實現(xiàn)其決策權(quán)、實施權(quán)、受益權(quán)?！胺帧奔捶蛛A段、分類別實施模式。探索規(guī)劃決策、資金籌措、施工組織、整后管護等“分體”實施模式，吸引社會投資，推廣“村民自治、以補促建”，使用管護與收益綁定，充分發(fā)揮土地整治效益。

3.3.4 深度推進產(chǎn)業(yè)融合。大力開展農(nóng)用地整治，以基本農(nóng)田保護示范區(qū)為載體，建設(shè)成方連片高標準基本農(nóng)田，合理引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，促進適度規(guī)模經(jīng)營，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展；以惠民、富民為宗旨，以有機、生態(tài)為特色，以生態(tài)糧食、有機蔬菜、綠色肥桃為品牌，充分發(fā)揮農(nóng)田多重功能，糧、菜、果合理布局，種、養(yǎng)、加一條龍銜接，深度推動現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)融合，創(chuàng)建高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)。

3.3.5 促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為服務(wù)目標，積極開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治。按照構(gòu)建“一核四片區(qū)”空間格局的要求，有序開展老舊住宅小區(qū)、“城中村”及周邊村莊改造和老工業(yè)用地土地用途置換，推進中心城區(qū)土地有機更新。按照“因地制宜、突出特色、明確定位”的原則，加快城鎮(zhèn)土地整治，推進各鎮(zhèn)駐地按城市社區(qū)標準建設(shè)。鼓勵農(nóng)民進城興鎮(zhèn)、置產(chǎn)興業(yè)，為農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移拓寬空間。規(guī)范推進農(nóng)村建設(shè)用地整治，促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，逐步吸引整合周邊村向社區(qū)中心村集中。合理安排農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，推進畜禽養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)村社區(qū)居民就地就業(yè)、多元化增收。

3.3.6 建設(shè)“桃都”生態(tài)文明。肥城資源特產(chǎn)豐富，肥城桃馳名海內(nèi)外，被稱為“中國佛桃之鄉(xiāng)”。為保護肥桃這一獨有的寶貴資源，發(fā)揚文化，要因地制宜加強土地生態(tài)整治，建設(shè)土地生態(tài)文明。平原區(qū)加強農(nóng)田林網(wǎng)、生態(tài)廊道、水系凈化建設(shè)，低山丘陵區(qū)繼續(xù)強化溝坡生態(tài)防護、水土流失治理，采煤塌陷區(qū)和礦山礦場突出生態(tài)恢復(fù)、漁糧或漁林結(jié)合構(gòu)建立體生態(tài)景觀，城鄉(xiāng)生產(chǎn)居住區(qū)推進生態(tài)人居建設(shè)和生態(tài)景觀建設(shè)，注重歷史文化的傳承保護。

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Path Exploration, Empirical Characteristics and Future Trend of Land Consolidation at County Scale—Taking Feicheng City of Shandong Province as an Example

GAO Ming-xiu1,2, WANG Ai-ling1,2*

(1. National Engineering Laboratory for Efficient Utilization of Soil and Fertilizer, Tai’ an, Shandong 271018; 2. College of Resources and Environment, Shandong Agricultural University, Tai’ an, Shandong 271018)

The purpose of this study is to sum up experiences and concise characteristics to provide a basis for land consolidation (LC) at county scale, by having a comprehensive review of the historical path, exploration process, and by analyzing the situation and problems with Feicheng City, Shandong Province as an example. Field survey method, integrated methods of documentation and system analysis method were employed. The results indicate that: LC of Feicheng City has a long history, and the development of which has a firm foundation. In the new period, the standardization, scientific of LC was accompanied by the establishment and improvement of the institution and legal system. LC of Feicheng City achieved “three steering” of ideas and seven benefits, formed six experiences and four regional characteristics. In the future, LC should be geared to the needs of urban and rural integration, centre on the core of production, life and ecology closely, to renovate the ideas, integrate high technology, innovate the patterns, and enhance LC project quality. And the comprehensive function of LC should be exerted fully, to promote modern industrial integration and urban and rural development, by combining LC with land property transfer. It is concluded that Feicheng City’s LC is a microcosm of China, and the future trend vision of which can also provide reference for other regions.

Land consolidation; Path exploration; Empirical characteristics; Future trend

國土資源部土地整治中心“十二五”時期土地整治公眾參與評估項目(2015-01-11)；山東省自然科學(xué)基金項目(ZR2013DM006)；肥城市土地整治研究項目(20131201)。

高明秀(1971- )，男，山東青州人，副教授，博士，從事土地整治與農(nóng)村發(fā)展等研究。*通訊作者，教授，博士，從事土地整治、規(guī)劃及評價研究。

2015-11-18

S 28；F 320.2

A

0517-6611(2015)35-300-04