李珣+劉開宇+周立

調查背景

國家主導金融支農政策的背景下，多元目標成為政策制定和執(zhí)行的常態(tài)。如今農信社（包括農村信用聯(lián)社、農村商業(yè)銀行、農村合作銀行）既要實現(xiàn)自身的盈利需求和商業(yè)化運行，還要踐行普惠金融、支農支小。一方面農信社作為銀行類金融機構，必須為股東財富的最大化負責，另一方面作為國家在農村地區(qū)最重要的金融支農抓手，又必須保證國家支農政策的執(zhí)行，而這種支農政策往往不一定與農信社自身的利益函數(shù)契合。市場化改革后，農信社越來越明顯地表現(xiàn)出獨立于中央和農民的利益，去追求資本增值收益。2003年國務院發(fā)布《深化農村信用社改革試點方案》（國發(fā)【2003】15號），明確了農信社的管理權交由省級人民政府，周永發(fā)和曹鳳岐等專家學者認為在這之后農信社被政府利益所綁架，省聯(lián)社對于農信社經(jīng)營活動的干預，使得資金更多流向地方政府主導的項目，造成農信社的離農、脫農。

上述事實表明了農信社在執(zhí)行金融支農任務時，受到多方面影響，為探究農信社在此背景下如何看待和實施其應執(zhí)行的金融支農任務，筆者對中央黨校金融高管培訓班的46位來自甘肅省農信社的高管們進行了訪談和問卷調查，該項調查涵蓋甘肅省省聯(lián)社、9個市（包括州、縣級市、市轄區(qū)）和36個縣，調查對象包括了省聯(lián)社部門總經(jīng)理、主任，各縣級聯(lián)社黨委書記、理事長，各縣級農商行、農合行黨委書記、董事長。

多個“婆婆”與多元目標

多個“婆婆”

農信社從設立到現(xiàn)在，一直沒有獨立地位，主管部門歷經(jīng)多次變更。僅改革開放后，就換過四個主管部門。1979年恢復中國農業(yè)銀行之前，是中國人民銀行（以下簡稱“央行”）主管。1979年農行成立后，規(guī)定由中國農業(yè)銀行“領導農村信用合作社，發(fā)展農村金融事業(yè)”。1984年國務院批轉《中國農業(yè)銀行關于改革信用合作社管理體制的報告》，農信社開始恢復“三性”（組織上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營上的靈活性）的合作金融改革。1996年8月《國務院關于農村金融體制改革的決定》，確定“行社分家”，農信社又重歸央行的直接管理。2003年后，新成立的銀監(jiān)會，又成為農信社的實際監(jiān)管者。實際上，2003年《深化農村信用社改革試點方案》實施以來，“明晰產(chǎn)權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”的30字總體要求，又將農信社“花錢買機制”的改革，推到了四個“婆婆”的位置上。農信社至少受到省級人民政府、銀監(jiān)會及其派出機構、央行及其分支機構、信用社省級管理機構四個方面的管理。從這一點來看，國家將農信社“一女四嫁”找了多個“婆婆”進行監(jiān)管。

無疑，農信社在日常經(jīng)營和執(zhí)行金融支農時至少受到上述幾類機構的影響，那么在這其中誰最能影響農信社呢？根據(jù)農信社高管們的反饋，在回答該問題的高管中，有36%認為省聯(lián)社對于農信社的影響力最大，其次是銀監(jiān)局和地方政府，認為其對農信社最具影響力的占比為25%和23%，最后是央行和股東，認為其對農信社最具影響力的占比分別為14%和2%。

從圖1的分布中可以看出，對于農信社影響最大的機構是作為人民政府管理平臺的省聯(lián)社。雖然省聯(lián)社的權限僅僅為督促和指導農信社的內控和經(jīng)營機制，但事實上省聯(lián)社已經(jīng)掌握了地方農信社的人事任免、信貸項目審批等權利。而根據(jù)我們對高管們的訪談，省聯(lián)社成為對農信社影響最大的單位主要為以下三方面原因：

第一，農信社應用的管理信息系統(tǒng)由省聯(lián)社開發(fā)，省聯(lián)社在信息技術層面可以給縣級聯(lián)社經(jīng)營支持，進而掌握著農信社的經(jīng)營狀況，且縣級聯(lián)社超過一定額度的貸款發(fā)放需要省聯(lián)社的審批，因此縣級聯(lián)社對省聯(lián)社存在一定程度依賴;

第二，省聯(lián)社作為省域的協(xié)調管理機構，國家及部委制定的政策文件、法規(guī)等需要省聯(lián)社傳達至各個縣級聯(lián)社，統(tǒng)一行動、貫徹實施;

第三，省聯(lián)社對縣級聯(lián)社構成了內部監(jiān)督，與外部的監(jiān)管相比具有較強的信息優(yōu)勢，對農信社內部的經(jīng)營管理有著更深入的了解，更容易提前發(fā)現(xiàn)并解決問題。綜上所述，省聯(lián)社成為對農信社經(jīng)營管理影響最大的機構。

多元目標

央行票據(jù)兌換工作結束后，農信社單一目標的體系已經(jīng)被轉化為針對價值、風險和支農的三目標治理體系，而監(jiān)管部門、上級聯(lián)社、管理層和投資者對于多目標治理體系有著不同的理解。目前來講，由于多個“婆婆”對農信社的要求不盡相同，農信社受托面臨的目標至少包括：控制經(jīng)營風險、實現(xiàn)自身經(jīng)營績效、支農支小、支持地方經(jīng)濟、改制、金融空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋等等。那么在這些目標中，農信社高管認為當前農信社最主要的經(jīng)營目標是什么呢？回答該問題的高管中，41%的高管認為農信社最主要的目標是控制風險，26%的高管認為實現(xiàn)農信社的經(jīng)營績效是其最主要的經(jīng)營目標，而認為農信社主要目標是支農支小、支持地方經(jīng)濟和改制的高管占比分別為13%、13%和7%。

圖2表明多數(shù)農信社還是把控制風險作為其最主要的經(jīng)營考慮，其次是才是自身的經(jīng)營績效。為什么大多數(shù)農信社把控制風險放在第一位呢？根據(jù)對高管們的訪談，其主要原因有以下三點：

第一，在風險控制的基礎上追求利潤是監(jiān)管部門的要求。銀監(jiān)會對農信社的經(jīng)營監(jiān)管參照執(zhí)行《商業(yè)銀行風險監(jiān)管核心指標（試行）》，而且央行與地方銀監(jiān)局會不定期進行現(xiàn)場檢查，雖然這些風險監(jiān)管指標不作為行政處罰的直接依據(jù)，但該種監(jiān)管促使農信社不得不把風控視為前提目標;

第二，高度重視控制風險也與農信社的經(jīng)營歷史有關，在市場化改革之前，農信社經(jīng)營虧損和資不抵債狀況非常嚴重，而在改革步入正軌后，農信社對待風險的態(tài)度變得更加謹慎;第三，由于農業(yè)面臨著自然和市場雙重風險，涉農貸款比一般貸款風險更大，而且一旦轉化為不良貸款，其清收難度較大，所以農信社也特別重視風險的控制。

多元目標下的權衡

前期的研究發(fā)現(xiàn)，在農信社多個“婆婆”的管理下，由于眾“婆婆”之間的目標有所差異，甚至相互沖突，這種多重委托關系的并存使得農信社在經(jīng)營中存在多元目標，帶給基層農信社的一個基本問題就是“協(xié)調”。朱迪星等學者的研究也指出，經(jīng)營績效不佳是農信社自身嚴格的風險控制流程和扶持農業(yè)高成本的結果，而扶持農業(yè)的疲軟可以歸結于農業(yè)貸款內生的高風險低回報。具體表現(xiàn)為農信社自身的商業(yè)利潤與央行的貸款規(guī)模限制、涉農貸款的增量增速、支農支小、金融空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋存在一定程度的矛盾，涉農貸款也與不良貸款率監(jiān)控存在矛盾。

那么當農信社在實際經(jīng)營時遇到該種多目標直接存在沖突時該如何權衡呢？針對上述疑問，首先以發(fā)放貸款為例進行問卷調查和采訪。

我們詢問了高管們所在的農信社貸款發(fā)放是否受到央行貸款規(guī)模的限制？63%的受訪農信社高管表示會受到。其次我們詢問了是否存在央行合意貸款的限制，只有47%的高管表示他們受到了合意貸款限制。而后我們問及當遇到農信社想繼續(xù)放貸，但與央行對貸款規(guī)模和結構的控制產(chǎn)生沖突時是如何解決該問題的。在回答該問題的高管中，70%的表示先向人民銀行請示再放貸，18%的選擇繼續(xù)按照貸款人的需求和意愿發(fā)放，6%的選擇了先放貸再向人民銀行請示，3%選擇向當?shù)卣畬で笾С?，另?%的選擇暫緩發(fā)放。除一位高管表示未遇到該種情況外，還有部分高管采取多重方式來解決該問題，如在向人民銀行請示放貸的同時，向省內其他農信社進行拆借;或同時向人民銀行請示放貸，并向當?shù)卣畬で笾С?或有時先向央行請示再放貸，而有時先放貸再請示，甚至有時直接繼續(xù)按照需求和意愿發(fā)放貸款。

從圖3的分布中可以看出，當農信社自身的經(jīng)營利益與央行對其的監(jiān)管要求相沖突時，多數(shù)農信社還是選擇先向監(jiān)管部門請示再放貸。作為農信社主要的監(jiān)管部門之一，央行顯然有效控制著農信社業(yè)務擴張，使得農信社在經(jīng)營時必須將控制風險的考慮置于經(jīng)營績效之前。

接著我們對農信社在自身經(jīng)營效益與空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋之間的權衡進行調查。為此我們設計了如下問題：若您所在的農信社準備新設立一個網(wǎng)點，是重點考慮網(wǎng)點的經(jīng)濟效益還是重點考慮該網(wǎng)點對人群和地域的覆蓋?；卮鹪搯栴}的高管中，24%的高管表示會重點考慮該網(wǎng)點的經(jīng)營績效，而57%的高管則表示會主要考慮對人群和地域的覆蓋，另外20%的高管認為兩者同等重要。從他們反饋的結果來看，多數(shù)農信社在自身經(jīng)營績效與國家要求的實現(xiàn)普惠金融之間選擇了后者，高管們對于農信社自身的“三農”定位也有著充分的認識。

筆者在另外的一項研究中對全國各省（剔除直轄市和西藏）農信社網(wǎng)點在經(jīng)營效率和覆蓋度兩方面進行了計算，其中甘肅省農信社網(wǎng)點在經(jīng)營績效上的得分為0.32，小于多數(shù)省份;而其在覆蓋度上的得分為0.54，僅次于山西、河北和浙江。在網(wǎng)點的覆蓋度與經(jīng)營績效的權衡方面，甘肅省確實比多數(shù)省份在農信社網(wǎng)點布局網(wǎng)點更偏向對人群和地域的覆蓋，這表明位于西部大省的甘肅省農信社，在公平目標的強調上，更勝于效率目標。這與本文對高管們的調研結果基本一致。

但即使是以覆蓋度為主要考慮的農信社網(wǎng)點設立，也并非不顧及自身利益。比如自2014年銀監(jiān)會提出基礎金融服務“村村通”之后，農信社開始增設便民金融服務點、布放“三農”金融服務終端。但高管們反映由于甘肅地形復雜且地廣人稀，部分地區(qū)沒有網(wǎng)絡信號，這些新增設的便民服務點和金融機具過于分散，部分村人口基數(shù)較小，市場容量也小，基本上為虧損覆蓋，這在一定程度挫敗了農信社承擔社會責任、推行普惠金融的積極性?？紤]到上述成本問題，銀監(jiān)會提出的打通農村金融服務“最后一公里”在基層執(zhí)行時變成了“最后五公里”。這也是農信社在執(zhí)行支農政策時所折衷的無奈之舉。

最后我們對當上級的支農任務不合理或較難執(zhí)行時，其所在的農信社如何平衡進行詢問。多數(shù)高管的意見是根據(jù)所在地的實際情況，積極地與上級進行溝通協(xié)調下努力完成，畢竟農信社以“農”字當頭，還是需要在風險自擔的前提下盡量發(fā)放“三農”貸款，加大支農力度。但也有高管表示，對于不合理的或較難的支農任務，還是需要把資金安全放在第一位。從這里可以明顯看出，農信社高管們對于支農與自身經(jīng)營利潤的權衡有著不同的考慮，但多數(shù)農信社表示，還是以支農優(yōu)先。

高管們的建議

關于多個“婆婆”

在農信社的多個“婆婆”中，高管們的意見集中在對農信社具有最大影響力的省聯(lián)社。對此他們形成的共識是，目前的省聯(lián)社仍然是“指導不足，管理有余”，作為省級政府管理平臺的省聯(lián)社權限過于寬泛，已經(jīng)不僅僅是對內控和經(jīng)營機制的監(jiān)管，其觸手已經(jīng)深入到農信社日常的經(jīng)營活動中，形成了對農信社人事和財權的干預。對此他們建議省聯(lián)社應當更多地行使指導、協(xié)調職能，同時提升服務意識，淡化管理職能，并在政策導向上積極發(fā)揮引導作用。

關于多個目標

對于對于支農目標的建議。由于農信社的大本營和服務對象主要在農村地區(qū)，農村市場又是金融服務的“藍海”，高管們對于自身所肩負的支農目標是擁護的。同時他們希望能夠進一步加強支農再貸款，除農商行和農合行外給予農信社支小再貸款;農戶信用評級也需繼續(xù)推動，并給農戶建立貸款檔案，簡化手續(xù)進一步降低農戶貸款門檻;另外他們還建議監(jiān)管部門需進一步明確涉農貸款的口徑，明確規(guī)定什么樣的貸款可以歸為涉農，讓他們“心中有把標尺”。

對于改制目標的建議。所有的高管們對于農信社改制成農商行均持贊同態(tài)度，并希望銀監(jiān)會能下放改制的審批權限。對于符合條件的農信社，省聯(lián)社和地方銀監(jiān)局應當加快進度、推進改制，地方政府也應當在資金、稅收、土地房屋確權、不良資產(chǎn)處置等方面全面扶持，支持農信社的改制。另外他們希望能改變目前農信社縣級法人的地位，組建省一級的農商行。

多目標的權衡

在農信社目前承擔的多重目標權衡中，對農信社影響最大、高管們最關心的還是績效與風險的權衡。前文已經(jīng)提到，當前高管們普遍認為風險控制是第一位的，農信社必須在風險控制的基礎上追求經(jīng)營績效，但實際中存在的問題是兩者有時無法兼顧。在問及銀監(jiān)會的風險監(jiān)管指標是否都能滿足時，有25%的高管表示其所在的農信社不能完全滿足每一項指標，具體不能滿足的指標幾乎都提到了不良貸款率。高管們認為由于農信社需承擔對偏遠地區(qū)扶貧貸款的發(fā)放，但該地區(qū)農戶收入較少，無法保證穩(wěn)定的現(xiàn)金流，收貸風險往往很大，這無疑使農信社面臨更大程度的壞賬壓力?；谝陨显?，為了農信社能更好地實現(xiàn)經(jīng)營績效，對于農信的不良貸款率等指標應區(qū)別其他金融機構，實行差別化監(jiān)管。

高管們對于現(xiàn)如今金融支農的意見集中在省聯(lián)社定位、支農安排、農信社改制、績效與風險的權衡等方面。從上述建議來看，高管們對于農信社服務“三農”的宗旨是擁護的，也希望得到省聯(lián)社和地方政府的服務和支持去做大做強，但監(jiān)管部門強調的風險控制、支農任務往往與農信社自身的經(jīng)營績效產(chǎn)生沖突，這就使得他們陷入了多目標之間的取舍。部分高管也認為目前缺乏對農信社執(zhí)行支農任務的有效激勵，形成了“上面要業(yè)績，下面要待遇”的情況。本次的調查提供了基層農信社在多頭監(jiān)管的背景下如何看待和執(zhí)行金融支農，對于監(jiān)管者、政策制定者具有一定的現(xiàn)實參考意義。

本文獲得國家自然科學基金（71573265）支持。

（作者單位：中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院）