顧大偉

摘要：土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎。土地問題已成為當今世界令人矚目的重大社會經濟問題。土地問題是一個國家的戰(zhàn)略問題，關系到經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。在我國，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是基本國策。土地問題關系人類的生存和發(fā)展。要實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和社會經濟的可持續(xù)發(fā)展，土地利用規(guī)劃被公認為是必要技術工具。為了研究解決土地問題，世界各國都非常重視對土地的利用和規(guī)劃。

關鍵詞：土地利用；土地規(guī)劃；江蘇省

一、江蘇省土地資源利用現(xiàn)狀

江蘇省東瀕黃海，地處長江、淮河、沂河和沭河下游。江蘇省是我國土地資源面積較小的省區(qū)，全省土地面積為1026萬平方公里（15390萬畝），占全國土地總面積的107%。江蘇省屬亞熱帶和暖溫帶氣候，是我國工農業(yè)較發(fā)達的省區(qū)。近兩年來，江蘇省工農業(yè)總產值占全國第一位，其農業(yè)總產值居全國第二位，僅次于山東省。江蘇省良好的農業(yè)產值是因為它有著肥沃的土地，土地生產力較高，而且這里有較高的經濟和文化技術水平。

截至2008年12月31日，江蘇省共有100734萬畝農用地面積，其中714568929畝耕地，47430631畝園地，48485508畝林地，160577畝牧草地，196698672畝其他農用地。29012萬畝為建設用地面積。居民點及獨立工礦用地241564104畝，水利設施用地28954197畝。交通運輸用地19604112畝。未利用地面積為30366萬畝。全省耕地占土地總面積的4463%。

當前，中央提出要建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，要轉變經濟增長方式、發(fā)展循環(huán)經濟、建設節(jié)約型社會，江蘇省把節(jié)約土地資源、加強土地規(guī)劃提到一個新的高度。

二、江蘇省土地資源利用的特點

1.土地墾殖率高。按地域分，平原地區(qū)墾殖率高，山地丘陵區(qū)墾殖率次之，長江三角洲地區(qū)墾殖率最低。

2.農用地和耕地比例較大。在已利用的土地中，農用地所占比例較高，高達79.19%。在農業(yè)用地中，耕地比重則比較大，高達71.05%。

三、江蘇省土地資源利用存在的主要問題

目前，江蘇省在土地利用中還存在著不少矛盾和問題，制約著經濟和社會的發(fā)展。

（一）耕地后備資源不足，開發(fā)難度大。這個難度突出表現(xiàn)為農業(yè)與非農業(yè)用地矛盾日益突出。分析造成這一現(xiàn)象的原因，后備土地資源不足是主要原因。

（二）耕地銳減，質量下降。近十年來，耕地大面積減少。究其原因，是源于各項建設和農業(yè)內部結構的調整。近年來減少的耕地中，大部分是城鎮(zhèn)周圍有水澆條件，旱澇保收的高產穩(wěn)產農田，而新增加的耕地熟化程度較低。

（三）土地利用率以及產出率比較低。在各類非農業(yè)建設用地中，用地規(guī)模過大，外延擴展為主，其實際利用很不充分。

（四）水土流失和土地污染較重，生態(tài)環(huán)境比較脆弱。當前土地利用中存在比較嚴重的土地污染。目前多數(shù)市地已有上地污染，而且局部地區(qū)還比較嚴重。

四、江蘇省土地規(guī)劃試談

所謂土地利用規(guī)劃，是指在土地空間上對土地進行合理組織的一項綜合性措施。開展土地規(guī)劃，其主要依據(jù)是國民經濟和社會發(fā)展計劃。此外，規(guī)劃地區(qū)的自然、社會以及經濟條件也是需要考慮的主要因素。通過土地規(guī)劃，使每塊土地都有合理的生產任務。通過土地規(guī)劃利用，使土地能取得最大的效益。同時，保護好土地資源，滿足土地規(guī)劃的要求。

具體說來，開展好土地規(guī)劃，需要做到如下幾點：

（一）建立規(guī)劃許可制度。實行用途管制，各類土地要按規(guī)劃利用。落實管制措施。要嚴格控制農用地，尤其是耕地轉為建設用地。對于符合土地利用總體規(guī)劃的非農建設項目發(fā)土地規(guī)劃許可證，作為準予用地的法律憑證。嚴格審批，凡不符合土地利用總體規(guī)劃的建設項目，不予許可。

（二）強化建設用地規(guī)劃管理。要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃以及相關的專項規(guī)劃對建設項目用地進行預審。在審批建設用地時，要根據(jù)規(guī)劃審批意見，對項目用地的規(guī)模、布局、占補措施以及用地計劃指標進行嚴格審查。經規(guī)劃許可并定額審核批準的用地項目，予以公告，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。

（三）發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的龍頭作用。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的建設用地規(guī)模以及范圍進行審核。在審核中，如果發(fā)現(xiàn)與土地利用總體規(guī)劃的要求不一致，就應在土地利用總體規(guī)劃所確定的規(guī)模和范圍內審批用地。

（四）制定政策和措施，大力推進土地開發(fā)復墾和土地整理工作

土地開發(fā)復墾和土地整理是一項社會性系統(tǒng)工程，是長期性的事業(yè)。各地有自然、社會、經濟等方面的差異。在進行土地整理時，要根據(jù)不同差異，區(qū)別不同條件，對土地開發(fā)、復墾、整理的方式、范圍和深度進行統(tǒng)籌安排。要因地制宜地制定專項規(guī)劃和年度計劃。要認真做好開發(fā)整理前后農地質量評價、權屬確認以及土地的調整和重劃工作，保證有計劃、有序地進行，保持農村社會、經濟的穩(wěn)定。要按市場經濟規(guī)律運用評估、勘測等科學方法，尊重原有的產權關系，對各方面的關系進行協(xié)調，依法辦事。對于集體和個人對于農用地的整理、復墾以及開發(fā)，在一定期間內，可減免其農業(yè)稅和集體提留。

（五）新農村建設要樹立新思維，創(chuàng)造新模式

在新農村建設中，要樹立新思維。實現(xiàn)農村居民點用地達標，是土地整理工作的核心任務。首先，要大幅度減少村莊占地。為此，需要改變獨棟房屋加封閉大院的傳統(tǒng)模式。當前，在院子里養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、種菜和堆放柴禾的現(xiàn)象已經大大減少，大多數(shù)農民已經不再這樣去布置自己的小院。因此，院子的功能也發(fā)生了變化。這種變化，就使壓縮院落面積、節(jié)約土地有了可能性。在此背景下，應該不斷提高農民生活水平，提倡修建公共綠地以及健身、娛樂場所；為了擴大公共空間，縮小院落面積，提倡修建連棟平房或樓房；提倡建設農戶之間更加開放、更多交流的新型農村社區(qū)。使房屋更緊湊，使綠地、廣場寬闊，使環(huán)境優(yōu)美，土地也可以得到更集約的使用。

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