陳蔚

“工欲善其事，必先利其器?！卑褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，必須靠一項(xiàng)項(xiàng)扎實(shí)的制度。經(jīng)過(guò)近兩年的調(diào)研、論證、反復(fù)修改、不斷完善，2015年8月3日，作為黨內(nèi)監(jiān)督利器的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）正式出臺(tái)并施行，同時(shí)廢止2009年7月2日的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“舊條例”），實(shí)現(xiàn)了對(duì)十八大以來(lái)行之有效的巡視工作方針和經(jīng)驗(yàn)做法的有效制度化。

一、《條例》是歷史經(jīng)驗(yàn)和十八大以來(lái)中央巡視指導(dǎo)方針及巡視監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)的制度化

我們黨歷來(lái)重視黨內(nèi)監(jiān)督。1927年設(shè)立中央監(jiān)察委員會(huì)，1928年，黨中央制定巡視條例。改革開(kāi)放新時(shí)期，我們黨把歷史上的巡視制度再次提出來(lái)。1990年，黨的十三屆六中全會(huì)提出，中央和省區(qū)市黨委可以根據(jù)需要派出巡視工作小組，中央紀(jì)委據(jù)此第一次派出巡視組。2001年，中央紀(jì)委、中央組織部聯(lián)合派出巡視組開(kāi)展巡視。黨的十六大提出建立和完善巡視制度，2004年專(zhuān)門(mén)出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第六條就是巡視制度。2009年，中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，成立中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并將中央紀(jì)委、中央組織部巡視組更名為中央巡視組。黨的十七大把巡視制度寫(xiě)入黨章。

《條例》是十八大以來(lái)以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央對(duì)巡視制度建設(shè)高度重視的頂層設(shè)計(jì)和最新成果。十八大以來(lái)，中央政治局會(huì)議、中央政治局常委會(huì)議多次研究巡視工作，并審議通過(guò)《中央巡視工作規(guī)劃（2013—2017年）》。習(xí)近平總書(shū)記十余次發(fā)表與巡視有關(guān)的重要講話(huà)，提出一系列新觀點(diǎn)新思想新要求，確立了中央巡視工作方針，即聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)這個(gè)中心，圍繞“四個(gè)著力”，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾，做到巡視全覆蓋、全國(guó)“一盤(pán)棋”。

《條例》的出臺(tái)更是源于中央紀(jì)委對(duì)巡視工作的不斷探索、不斷實(shí)踐和不斷創(chuàng)新。中央巡視組開(kāi)展7輪巡視，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組先后召開(kāi)45次會(huì)議，研究解決巡視工作中的問(wèn)題，形成了有效經(jīng)驗(yàn)：（1）明確巡視工作要“寧斷一指、不傷九指”。（2）巡視內(nèi)容上，聚焦中心，解決內(nèi)容分散問(wèn)題。（3）創(chuàng)新巡視方式。一是探索實(shí)行巡視組組長(zhǎng)、巡視對(duì)象、巡視組與巡視對(duì)象關(guān)系“三個(gè)不固定”，巡視組長(zhǎng)不搞鐵帽子，一次一授權(quán);二是探索常規(guī)巡視+專(zhuān)項(xiàng)巡視，解決過(guò)去巡視程序、時(shí)間、對(duì)象等固化而產(chǎn)生的效率和質(zhì)量問(wèn)題;三是中央+省級(jí)“雙劍合璧”，通過(guò)建立黨委常委會(huì)研究巡視工作、“五人小組”聽(tīng)取巡視情況匯報(bào)、黨委書(shū)記有關(guān)巡視工作講話(huà)向中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)備等制度，使得監(jiān)督職能進(jìn)一步向下延伸，解決面廣量大的基層問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)，遏制腐敗蔓延勢(shì)頭;四是撰寫(xiě)綜合報(bào)告和專(zhuān)題報(bào)告，形成詳細(xì)“巡視整改清單”，同時(shí)利用媒體公開(kāi)發(fā)布巡視組反饋意見(jiàn)和巡視整改情況，為建立治本性的制度建設(shè)提供參考和條件;五是探索實(shí)現(xiàn)巡視“全覆蓋、無(wú)死角、不遺漏”。（4）打破慣例，采取分領(lǐng)域、分行業(yè)的巡視方法，巡視組長(zhǎng)“一托二”（每個(gè)組巡視兩家單位），同時(shí)打破級(jí)別慣例，不拘一格用人?！稐l例》正是在總結(jié)提煉這些經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，凝煉而成的制度化成果。

二、《條例》建立起強(qiáng)有力的黨內(nèi)巡視監(jiān)督制度體系

《條例》克服了舊條例內(nèi)容過(guò)于原則和寬泛而導(dǎo)致操作規(guī)范不統(tǒng)一、程序不嚴(yán)密的弱點(diǎn)，從實(shí)體性?xún)?nèi)容到程序性規(guī)定都在實(shí)踐檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了嚴(yán)密的設(shè)計(jì)和科學(xué)的改進(jìn)，使這把監(jiān)督利器更加鋒利。

（一）嚴(yán)密設(shè)計(jì)了巡視內(nèi)容，落實(shí)了巡視主體、巡視方式，解決了“誰(shuí)來(lái)巡、巡什么、怎么巡”的問(wèn)題。

1.巡視主體明確、主體責(zé)任清晰?！稐l例》總則明確中央和省級(jí)兩級(jí)巡視主體，“建立專(zhuān)職巡視機(jī)構(gòu)”，第一次突出了“巡視工作的主體責(zé)任”。這是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨所要求的各級(jí)黨委應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任的具體化。對(duì)此作了兩個(gè)方面的具體規(guī)定：一是強(qiáng)調(diào)“開(kāi)展巡視工作的黨組織承擔(dān)巡視工作的主體責(zé)任”。也就是“派出巡視組的黨組織和巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)”，并承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！芭沙鲅惨暯M的黨組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)聽(tīng)取巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)情況匯報(bào)，研究并決定巡視成果的運(yùn)用”，并將“派出巡視組的黨組織領(lǐng)導(dǎo)巡視工作不力，發(fā)生嚴(yán)重問(wèn)題的”納入責(zé)任追究范圍。二是被巡視單位的黨組織，要負(fù)責(zé)組織落實(shí)好巡視工作，特別是整改的主體責(zé)任，即“被巡視黨組織主要負(fù)責(zé)人為落實(shí)整改工作的第一責(zé)任人”。另外還規(guī)定了巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、巡視組組長(zhǎng)的責(zé)任。這些具體要求改變了過(guò)去巡視工作無(wú)人具體負(fù)責(zé)和無(wú)法追責(zé)的問(wèn)題，使黨委組織領(lǐng)導(dǎo)巡視工作有了明確規(guī)范和制度保障。

2.調(diào)整巡視對(duì)象、擴(kuò)大巡視范圍、創(chuàng)新巡視形式，真正做到全覆蓋、無(wú)死角?！稐l例》不僅將“實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋、全國(guó)一盤(pán)棋”明確寫(xiě)入“總則”，而且還對(duì)巡視對(duì)象作了重新界定，擴(kuò)大了巡視范圍。在中央巡視組對(duì)省區(qū)市“四套班子”開(kāi)展巡視的基礎(chǔ)上，將“省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院、人民檢察院黨組主要負(fù)責(zé)人，副省級(jí)城市黨委和人大常委會(huì)、政府、政協(xié)黨組主要負(fù)責(zé)人”以及“中央部委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部委、人民團(tuán)體黨組（黨委）領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，中央管理的國(guó)有重要骨干企業(yè)、金融企業(yè)、事業(yè)單位黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員”納入中央巡視范圍，并對(duì)省一級(jí)巡視對(duì)象和范圍作出相應(yīng)規(guī)范?！稐l例》還首次明確“專(zhuān)項(xiàng)巡視”形式，即規(guī)定“派出巡視組的黨組織可以根據(jù)工作需要，針對(duì)所轄地方、部門(mén)、企事業(yè)單位的重點(diǎn)人、重點(diǎn)事、重點(diǎn)問(wèn)題或巡視整改情況，開(kāi)展機(jī)動(dòng)靈活的專(zhuān)項(xiàng)巡視”，實(shí)現(xiàn)了常規(guī)巡視和專(zhuān)項(xiàng)巡視“雙劍出擊”、中央巡視和地方巡視“兩線(xiàn)作戰(zhàn)”，巡視方式與全覆蓋要求相適應(yīng)。

3.巡視內(nèi)容做到聚焦“一個(gè)中心”、緊扣“六大紀(jì)律”，深化“四個(gè)著力”。這是黨的十八大以來(lái)黨中央加強(qiáng)和改進(jìn)巡視工作一系列重大決策中最核心的內(nèi)容?！稐l例》緊扣黨的政治、組織、廉潔、群眾、工作和生活“六大紀(jì)律”，對(duì)“四個(gè)著力”監(jiān)督內(nèi)容作出新的概括，著力于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾：一是違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，有令不行、有禁不止的情況;二是違反廉潔紀(jì)律，以權(quán)謀私、貪污腐敗的情況;三是違反組織紀(jì)律，買(mǎi)官賣(mài)官、軟弱渙散的情況;四是違反群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律，“四風(fēng)”問(wèn)題突出的情況。這樣規(guī)定，既解決了巡視內(nèi)容過(guò)于寬泛?jiǎn)栴}，又做到嚴(yán)格用六大紀(jì)律衡量規(guī)范黨員干部行為，同時(shí)也與正在修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》相銜接，能夠起到治病樹(shù)、拔爛樹(shù)、扶歪樹(shù)的效果。

4.新增六種巡視方式，黨內(nèi)監(jiān)督之劍愈加鋒利?！稐l例》規(guī)定巡視組可以采取的工作方式有13種，不僅根據(jù)巡視需要進(jìn)行排序，值得注意的是其中新增了6種主要工作方式，即“抽查核實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的情況”、“向有關(guān)知情人詢(xún)問(wèn)情況”、“開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查”、“提請(qǐng)有關(guān)單位予以協(xié)助”、“到被巡視地區(qū)（單位）的下屬地方、單位或者部門(mén)了解情況”、“派出巡視組的黨組織批準(zhǔn)的其他方式”。這些方式有助于巡視組突破障礙和阻力，進(jìn)一步拓寬了巡視發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的途徑，尤其是最后一條作為授權(quán)性條款，相當(dāng)于從法規(guī)層面給了巡視組“尚方寶劍”。

（二）嚴(yán)密打造完整的巡視程序，實(shí)現(xiàn)了巡視前的準(zhǔn)備、巡視中的程序、巡視后的反饋與處理、成果運(yùn)用、問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)的全鏈接。

1.巡視前的準(zhǔn)備關(guān)鍵是要防止跑風(fēng)漏氣。《條例》去掉了舊條例中提前十天“將巡視工作安排書(shū)面通知被巡視地區(qū)、單位，并協(xié)調(diào)安排巡視組進(jìn)駐有關(guān)事宜”、巡視組“制定巡視工作方案，并報(bào)巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案”這兩點(diǎn)，同時(shí)將了解對(duì)象調(diào)整為“同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)和組織、審計(jì)、信訪(fǎng)等部門(mén)和單位了解被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的有關(guān)情況”，即拿掉了同級(jí)“人事”部門(mén)，增加了“政法機(jī)關(guān)”，這樣不僅涵蓋了具有監(jiān)督職責(zé)的全部主體，而且強(qiáng)調(diào)巡視主體的獨(dú)立性，保證了巡視前調(diào)研的威懾力。

2.巡視中關(guān)鍵是要做到真巡視，發(fā)現(xiàn)真問(wèn)題，不留情面?！稐l例》22條“巡視組進(jìn)駐被巡視地區(qū)（單位）后，應(yīng)當(dāng)向被巡視黨組織通報(bào)巡視任務(wù)，按照規(guī)定的工作方式和權(quán)限，開(kāi)展巡視了解工作。”克服舊條例中只“向被巡視地區(qū)、單位的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員通報(bào)開(kāi)展巡視工作的計(jì)劃安排和要求，說(shuō)明巡視目的和任務(wù)”，而不提開(kāi)展巡視工作的問(wèn)題，保證了巡視組和巡視工作的獨(dú)立性和權(quán)威性。

3.巡視后的整改反饋與成果運(yùn)用事關(guān)巡視制度的嚴(yán)肅性和生命力?！稐l例》不僅強(qiáng)調(diào)巡視組要有包含情況和處理建議的巡視報(bào)告，對(duì)普遍性、傾向性重大問(wèn)題要有專(zhuān)題報(bào)告，而且按照中央“件件有著落、事事有回音”的要求，對(duì)成果運(yùn)用要求更嚴(yán)格、規(guī)定更具體。一是明確派出巡視組的黨組織職責(zé)。即“派出巡視組的黨組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)聽(tīng)取巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)情況匯報(bào)，研究并決定巡視成果的運(yùn)用”。二是實(shí)行巡視情況“雙反饋”。明確“經(jīng)派出巡視組的黨組織同意后，巡視組應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子和主要負(fù)責(zé)人分別反饋巡視情況，指出問(wèn)題，有針對(duì)性地提出整改意見(jiàn)”。三是規(guī)定整改情況“雙報(bào)告”。要求“被巡視黨組織收到巡視組反饋意見(jiàn)后，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真整改落實(shí)，2個(gè)月內(nèi)將整改情況報(bào)告和主要負(fù)責(zé)人組織落實(shí)情況報(bào)告，報(bào)送巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”。四是賦予巡視機(jī)構(gòu)督辦職責(zé)。強(qiáng)調(diào)“巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)當(dāng)會(huì)同巡視組采取適當(dāng)方式，了解和督促被巡視地區(qū)（單位）整改落實(shí)工作并向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告”。五是通過(guò)公開(kāi)強(qiáng)化黨員、干部和群眾監(jiān)督。提出“巡視進(jìn)駐、反饋、整改等情況，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式公開(kāi)，接受黨員、干部和人民群眾監(jiān)督”。六是強(qiáng)化全程的問(wèn)責(zé)，構(gòu)成了一個(gè)完整的問(wèn)責(zé)鏈條，從而保證巡視利劍作用的真正發(fā)揮。

三、發(fā)揮《條例》的利劍作用在于使命和擔(dān)當(dāng)精神

《條例》的出臺(tái)意義是重大的，人們最擔(dān)心的是《條例》被輕視、被曲解，或者被束之高閣、流于紙面。為此，不僅要認(rèn)識(shí)《條例》的意義和價(jià)值，更要有落實(shí)的使命和決心。

1.充分認(rèn)識(shí)《條例》和巡視監(jiān)督工作的價(jià)值和意義。全面從嚴(yán)治黨事關(guān)兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)和黨的先進(jìn)性和純潔性的保持，目標(biāo)越宏偉，形勢(shì)越嚴(yán)峻越復(fù)雜，就越需要執(zhí)政黨保持政治定力。從嚴(yán)治黨不只是反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)，關(guān)鍵要體現(xiàn)在制度治黨管黨上。巡視的根本職責(zé)就是黨內(nèi)監(jiān)督，是真正成為發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的尖兵和紀(jì)律審查的前哨。開(kāi)展巡視監(jiān)督工作，一來(lái)有助于遏制腐敗蔓延勢(shì)頭;二來(lái)有助于喚醒黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的黨章意識(shí)、紀(jì)律意識(shí)、規(guī)矩意識(shí)，把從嚴(yán)治黨落到實(shí)處。

2.注重巡視制度與其他黨內(nèi)監(jiān)督制度的銜接與配合。黨內(nèi)監(jiān)督是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要與各種法規(guī)銜接、制度匹配。巡視只是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定的十條黨內(nèi)監(jiān)督制度的其中一條。要想發(fā)揮好巡視制度的作用，必須注重《條例》與其他黨內(nèi)法規(guī)的銜接：一是與派駐制度的監(jiān)督內(nèi)容和手段相互配合與銜接。比較中央《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見(jiàn)》與巡視制度，可以發(fā)現(xiàn)：從監(jiān)督對(duì)象上看，兩者有一定的重合，但巡視的對(duì)象應(yīng)該更廣;從內(nèi)容上來(lái)看，兩者互補(bǔ);從方式和手段上看，派駐制度是日常的監(jiān)督，巡視是不定期的重點(diǎn)監(jiān)督，相互補(bǔ)充。二是與紀(jì)律處分制度銜接。《條例》圍繞黨的“六大紀(jì)律”，對(duì)“四個(gè)著力”監(jiān)督內(nèi)容進(jìn)行新概括，既避免了巡視內(nèi)容寬泛化的問(wèn)題，又高擎起紀(jì)律的尺子來(lái)衡量規(guī)范黨員干部行為，與正在修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》相互銜接、相互支撐。三是與紀(jì)檢體制改革相配合。巡視、派駐制度改革是通過(guò)強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任推動(dòng)黨委主體責(zé)任落實(shí)的重要舉措，只有坐實(shí)這兩個(gè)制度，才能在強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)黨章規(guī)定的黨委主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢體制改革目標(biāo)。

3.做到“五個(gè)到位”，保證制度貫徹執(zhí)行到位。制度的生命力在于執(zhí)行。巡視制度的執(zhí)行和落實(shí)是一個(gè)監(jiān)督約束權(quán)力、查找處理問(wèn)題、牽動(dòng)利益調(diào)整的行為和過(guò)程，絕不是一帆風(fēng)順的。首先，要學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)到位。全黨要充分認(rèn)識(shí)巡視監(jiān)督對(duì)于管黨治黨的價(jià)值。其次，宣傳引導(dǎo)要充分到位?？梢猿浞诌\(yùn)用各種媒體和信息手段，準(zhǔn)確、生動(dòng)、有效宣傳《條例》的內(nèi)容和要求。第三，各省出臺(tái)具體的實(shí)施辦法，保證《條例》執(zhí)行到位。第四，人才隊(duì)伍到位。打造一支“德、能、才”兼具，忠誠(chéng)、廉潔、擔(dān)當(dāng)?shù)难惨曣?duì)伍。第五，監(jiān)督問(wèn)責(zé)到位。加強(qiáng)對(duì)《條例》執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對(duì)執(zhí)行《條例》不力的要嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，切實(shí)維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性?！?/p>

（作者系中共江蘇省委黨校科學(xué)社會(huì)主義教研部副主任、教授）

責(zé)任編輯：李佳婧