文 （..四川行政學院，四川成都 6007）

習近平總書記2015年6月18日在貴州考察時強調，“十三五”時期是我們確定的全面建成小康社會的時間節(jié)點，全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區(qū)。所以，明確要求，要“科學謀劃好‘十三五’時期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧。”四川是全國扶貧任務最繁重的省份之一，省委十屆六次全會通過的 《中共四川省委關于集中力量打贏扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)確保同步全面建成小康社會的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出：“到2020年與全國同步全面建成小康社會，重點在農村，難點在貧困地區(qū)。”

習近平總書記強調，扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。其中，貧困地區(qū)，尤其是連片特困地區(qū)的老年人就是“精準扶貧”的主要對象?！稕Q定》指出，“擴大社會保險覆蓋面，將貧困地區(qū)城鄉(xiāng)居民納入基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險，實現(xiàn)人人有社保，并逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障標準差距，編織兜住貧困地區(qū)困難群眾基本生活的社會安全網?！?/p>

筆者近期對農村“社會安全網”重要一環(huán)的“新農?！钡倪\行狀況及存在的問題進行了調查，擬提出具體建議。

一、巴塘縣“新農?！钡倪\行情況

本次調查選擇了四川省甘孜州巴塘縣波戈溪鄉(xiāng)等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對象是年齡16歲以上參加新農保的農民。發(fā)出問卷241份，回收有效問卷217份。

（一）調查樣本情況

1.年齡。最大年齡是90歲，最小年齡是31歲。其中，30-39歲 32人，40-49歲105人，50-59歲56人，60歲以上24人。

2.性別。女性153人，占70.4%；男性64人，占29.6%。

3.家庭。家庭總人口在5人及以上占比是37%，總人口為4人的占比為26%，總人口為3人的占比是33%，總人口為1人的占比是4%。

隨著經濟社會的快速發(fā)展，政府大量征用農地，許多農村青壯年勞力進城務工，農民不再單純依靠土地獲得收入，如圖1所示。被調查者中96位農民家庭收入來源主要是外出務工，占比為44.44%，而以純農業(yè)收入為主的農民占調查者的18.52%,且在逐年下降。從收入來源來看，收入較高的農民所選擇的參保標準相對較高。同時農村的貧富差距也在拉大。

圖1 被調查者主要的收入渠道

（二）巴塘縣“新農?！钡恼邔嵤?/h3>

1.“新農?！钡膮⒈l件。“新農?！钡膮⒈l件是年滿16周歲（不含在校學生）未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農村居民，可在戶籍地自愿參保。

2.“新農保”資金的籌集。“新農?！辟Y金主要是由個人繳費、集體補助、政府補貼”構成。個人繳費：參加“新農保”的農村居民按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費。繳費標準設為每年 100元、200元、300元、400元、500元 5個檔次，地方可以根據實際情況增設繳費檔次。為了適應社會發(fā)展需求，繳費標準后又增設了5個檔次，最高標準為1000元。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。國家依據農村居民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次。集體補助：有條件的村集體對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議確定。鼓勵其他經濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助。政府補貼：政府對符合領取條件的參保人全額支付新農?；A養(yǎng)老金，其中中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎養(yǎng)老金標準給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。個人繳費，集體補助及其他經濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，地方政府對參保人的繳費補貼，全部記入個人賬戶。個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息。

3.養(yǎng)老金的領取條件。在養(yǎng)老保險的待遇方面，只要參保人員年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農村有本地戶籍的老年人，子女或本人已購買“新農?！本涂梢园丛骂I取養(yǎng)老金。

4.養(yǎng)老金的領取標準。養(yǎng)老金領取的公式是月養(yǎng)老金=基礎養(yǎng)老金55元+個人賬戶全部儲存額÷平均壽命系數(shù)139+增發(fā)養(yǎng)老金，而增發(fā)的養(yǎng)老金繳費超過15年的，每增加繳費一年增加1元養(yǎng)老金。

（三）農民參保情況

1．被調查農民傾向的養(yǎng)老方式（如圖2所示）。有44.44%的農民更愿意選擇自我儲蓄養(yǎng)老。從座談、訪談中還可以發(fā)現(xiàn)，農村里的長輩表示，“現(xiàn)在的子女壓力很大，所以在自己還能養(yǎng)活自己之前，還是希望通過自我儲蓄來養(yǎng)老。”有33.33%的農民表示，“還是寄托于養(yǎng)老保險的方式來養(yǎng)老”?？梢娦罗r保政策是深得人心的惠民政策，表現(xiàn)出農村人口對國家政策的信任。另外還有18.52%的農民收入比較困難，只能依靠子女來養(yǎng)老，這在一定程度上加重了子女的負擔。

圖2 被調查者傾向的養(yǎng)老方式

總體而言，參加了“新農?！钡霓r民比較滿意該項政策。有位農民還表示：“國家花錢幫助我們已是天上掉下的餡餅，所以特別感謝國家對我們的幫助?！?/p>

2．被調查農民對“新農?！闭叩牧私?。對政策的了解是參保的重要條件之一（如圖3所示）。在調查中發(fā)現(xiàn)有62.96%的農民對“新農?！闭吡私廨^少，只有少數(shù)（16人）非常了解，而這些人又大都是村組干部，大多數(shù)農民也只是了解一些，如“新農保”的繳費標準和領取方式等情況，而對他們未來能領多少錢，卻是一無所知。在調查中發(fā)現(xiàn)，92.5%的農民了解該政策都是通過當?shù)卣痛甯刹啃麄鞯弥梢?，“新農保”政策宣傳工作還需進一步加強。

圖3 被調查者對“新農?！闭叩牧私獬潭?/p>

3．被調查農民的參保標準。通過調查問卷分析發(fā)現(xiàn)，有92.8%的農民參保都是基于自己年老以后生活會有保障及為了家中60歲以上老人能夠不繳費就能領養(yǎng)老金這兩個因素。而選擇繳費標準（如圖4所見），由于大多數(shù)農民不了解該政策，只是把該項政策當作上級下達任務來完成，再加上村民之間的相互影響，所以絕大多數(shù)（168人）都選擇檔次較低的100元作為參保標準，占總調查人口的77.78%。其中有24人愿意選擇檔次最高的1000元作為繳費標準，問及其原因是“因為能多繳多得，還希望國家能夠把檔次提高一些?！?/p>

圖4 被調查者參保檔次的情況

二、“新農?！边\行中存在的主要問題

“新農保”運行中還存在一些問題，需要著力加以解決。

（一）有關“新農?！钡牧⒎ㄉ胁唤∪?/h3>

我國已實施農村社會養(yǎng)老保險制度許多年，但至今沒有一部專門的農村社會養(yǎng)老保險法律出臺，各地的保險實施辦法基本上都是參照民政部頒布的 《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》制定的，不具有法律效力，隨意性較大?？梢娢覈谵r村社會養(yǎng)老保險方面的立法相對滯后，因而對“新農?！钡母鞯剞r村政策實施亦不具有法律效應，這樣，不利于“新農?！钡耐菩校膊焕谡稗r民良好信譽關系的建立，從而影響“新農?！钡目沙掷m(xù)發(fā)展。

（二）“新農保”政策設計上的問題

“新農?！闭咭?guī)定，“新農保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費；”可見，“新農?！敝贫染哂幸欢ǖ膹娭菩?，那些子女參加了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險而沒有參加“新農保”的老年人無法享受國家的惠民政策。從而使“新農保”在政策設計層面上存在著財政政策、基金投資運營及制度銜接等一系列的問題。

1．財政政策問題。“新農?！闭咭?guī)定，“政府對符合領取條件的參保人全額支付新農保基礎養(yǎng)老金，其中中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎養(yǎng)老金標準給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助?！边@就是所謂的“補出口”。然而國家在制定這一政策時，忽視了西部地區(qū)在經濟方面的差異，都采取了一致的補助方法，對那些條件好，經濟較發(fā)達的省份補助較多；而對于那些條件差，經濟落后，財政實力弱的西部地區(qū)省份，財政補助反而較少。

2．資金運營及監(jiān)管問題?！靶罗r保”采取的是個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結合的方式。在最初階段，“新農保”基金大多都由縣級管理，只能用于儲蓄，使得“新農?！钡幕鹗找孑^低，難以保證個人賬戶里的基金保值增值；“新農保”投資運營缺乏相關的基金管理人才，其監(jiān)管制度也不到位，容易導致貪污或挪用基金的風險，造成基金的損失。

3．制度銜接問題?！靶罗r?！闭哌€需處理與其他相關制度如“舊農?！?、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、“低保”和“五保戶”等相關制度的有效鏈接。若一些享受“五保”救助的農村居民也可參加“新農?！?那么這些農村居民就有兩份保障待遇，會造成社會資源的不合理分配。目前，國家還沒有相關政策解決該問題。再如，在調查中發(fā)現(xiàn)一些農村老年人的子女在企業(yè)或機關單位上班，參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，那么根據“新農保”政策規(guī)定的年滿60歲老人想要享受該政策，他們的子女必須購買“新農保”，否則，他們將不能領取國家的55元基礎養(yǎng)老金。銜接問題若得不到合理的解決，社會的公平正義就難以體現(xiàn)。

（三）“新農保”政策實施上的問題

1．“新農?！钡募钭饔脹]有充分發(fā)揮。調查發(fā)現(xiàn)，一些農民仍受傳統(tǒng)觀念的影響，再加上對“新農?！闭叩囊恢虢猓皇菍ⅰ靶罗r?！碑敵缮霞壱蟮娜蝿諄硗瓿?，甚至在有些農村地區(qū)，農民的個人利益與新農保相捆綁，村組干部也只是完成上級下達的目標，而單純擴大購買“新農保”的覆蓋面，從而導致農民普遍都選擇檔次較低的100元作為個人的繳費標準，一來完成了上級要求的指標，二來一年100元的繳費負擔不是很重。此外，“新農?！钡难a助水平較低，一個月55元的基礎養(yǎng)老金已不能滿足現(xiàn)在生活的基本需求，一些經濟條件較好的農民，由于對政策的不了解以及對該政策持懷疑的態(tài)度，不選擇較高標準的檔次。由此可看出，“新農?！钡募钭饔脹]有很好地得到發(fā)揮。

2．地方政府財政負擔重，集體性補助較少?！靶罗r?！被鹗怯蓚€人繳費、集體補助、政府補貼三部份構成。該政策對地方政府如何補貼都作出了明確要求，而沒有對集體性補助做出“硬性”規(guī)定。因而，在大多數(shù)農村地區(qū)，集體性補助變成了一句空話?！靶罗r保”的基金除了國家政策規(guī)定地方政府補助之外，大多都由個人繳費為主，這在一定程度上加重了地方政府的財政及農民負擔。

3．政策宣傳不到位?！靶罗r?！钡男麄鞴ぷ魇且豁椣到y(tǒng)而又復雜的工程，由于缺乏專業(yè)人士的講解，有些相關工作人員也并未真正了解該政策，這在一定程度上影響了政策的宣傳力度。在一些農村地區(qū)，農民將商業(yè)性的養(yǎng)老保險與“新農保”相混淆，甚至一些農民都不知道該政策的相關名稱及相關要求。再如，有些農民購買了一段時間的“新農保“后，愿意選擇更高檔次的參保標準，但苦于不了解該政策，不知如何選擇，以及需不需要把以前不夠的資金補齊，他們一無所知，只好選擇原來的標準繼續(xù)購保。

（四）農民參保積極性不高

大多數(shù)農村老年人“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念仍然占據主導地位，大多數(shù)農村年輕人認為，自己離60歲還有較長的時間，自我養(yǎng)老意識不足，因而農民參保的積極性不高。同時在調查中發(fā)現(xiàn)，“新農?！钡谋Ｕ纤降?，農村居民的受益率較低，這也影響了農民參保的積極性。

三、完善”新農?！钡膶Σ呓ㄗh

（一）加強“新農?！钡牧⒎ńㄔO

從目前來看,為了更好地貫徹實施“新農?！?需進一步建立與完善“新農?！钡姆煞ㄒ?guī)，做到在實施該政策時能夠有法可依；不僅如此，為了保證養(yǎng)老基金的保值增值以及養(yǎng)老基金的安全性，還需制定相應的規(guī)章制度來確?；鸬目煽啃砸约敖⑼晟频幕鹋涮状胧Ｕ限r民群體的合法權益，對那些違反法律的行為進行嚴肅處理，提高農民參保的信心，逐步消除農民對“新農保”的擔心，從而使得我國新農保制度健康有序地沿著法制化的軌道運行。

（二）確?！靶罗r保”基金保值增值

現(xiàn)階段，“新農保”基金的投資運營方式主要是存入銀行和購買國債這兩種形式，不能有效地保值增值，時間一長，有可能引發(fā)基金貶值。因而，積極探索基金的投資運營方式對于“新農保”的可持續(xù)發(fā)展、維護農民利益及減輕政府負擔十分重要。因此，可聘請一些專業(yè)人士來參與基金的營運和管理，以獲得更大收益。同時，政府也應做好應急管理，承擔相應的風險和“兜底”責任。同時，需建立和完善如審計、稅務與監(jiān)察等相關的監(jiān)督機制，及時有效地監(jiān)督管理基金的相關機構；并保證基金的公開、公平和透明性，將基金曬在陽光下，避免貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。加強農民群眾維護自身利益的意識，以便更好地發(fā)揮農民對“新農?！被鸬谋O(jiān)督作用。

（三）做好各項社會養(yǎng)老保險制度的銜接工作

為了有效解決各項養(yǎng)老制度“碎片化”的局面，需盡快解決“新農?！迸c其他保險的對接問題。應制定切實可行的規(guī)范統(tǒng)一的標準，以滿足農村居民參保需求。還可出臺“社會保險全國一卡通”政策，為農民群體繳費、領取及轉移提供便捷的渠道，也可在一定程度上減輕工作人員的管理負擔，保障“新農?！闭呓】涤行虬l(fā)展。

（四）探索靈活多樣的養(yǎng)老保險方式供農民選擇

愿意選擇參加“新農?！钡拇蠖喽际悄隄M40歲以上的農村中老年人。按相關規(guī)定“新農?！钡睦U費年限需超過十五年，不夠年限一次性補繳所有費用，也可參保，所以大多數(shù)年輕人認為，現(xiàn)在參加“新農?！睍r間過早，可見年輕人的參保意識還不強。對此，可采取不同的養(yǎng)老保險方式，以滿足不同層次農村居民的養(yǎng)老需求。如可根據農民的務農時間、年齡狀況來制定不同的參保標準，從而保證養(yǎng)老保險制度的可行性，確保養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

（五）提高社會統(tǒng)籌層次，增強養(yǎng)老保險的保障水平

目前我國的社會保險統(tǒng)籌層次較低，雖有利于各地方根據自身情況開展工作，但在一定程度上導致“新農保”政策在各地區(qū)對參保對象標準、資金的收取、待遇的發(fā)放等存在著較大的差異，造成了各地區(qū)之間不公平現(xiàn)象的發(fā)生，從而加大了各地區(qū)經濟社會發(fā)展的不平衡。因此有條件的地區(qū)需盡快提高統(tǒng)籌層次，做好同一地市州或不同地市州之間“新農?！钡你暯庸ぷ鳎s小各省份之間的貧富差距，最終實現(xiàn)“統(tǒng)一政策、分級實施；統(tǒng)一預算、分級調劑；統(tǒng)一考核、屬地管理”的全國統(tǒng)籌，從而提高社保的保障水平，促進城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展，以便更好地維護社會的和諧穩(wěn)定。

（六）提高農民參保的積極性

各級相關部門應有計劃地在高校開展養(yǎng)老方面的相關專業(yè)和課程，培養(yǎng)專業(yè)人才，以保證保險制度的順利實施。同時深入農村開展宣傳工作，利用媒體或報紙等宣傳工具全面、形象生動、通俗易懂地宣傳 “新農?！保_保大家深入了解該政策，提高農民群眾對該政策的信任程度，讓農民群眾從意識及行為上真正認可并接受該政策從而提高其參保積極性。

（七）發(fā)揮商業(yè)養(yǎng)老保險作用

“新農?！钡膶嵤┦且豁楅L期而又艱巨的工作，但在目前，該工作的推進遇到了如基金管理困難、保障水平較低等困境，引進商業(yè)保險，有效地將商業(yè)保險與養(yǎng)老保險結合，有助于降低社保管理的成本，進一步緩解政府的財政壓力，有效的控制基金在運營過程中的風險，從而更好地為農民提供服務，不斷滿足廣大農民的養(yǎng)老保險需求。當前我國“新農?！钡幕I資模式是“個人繳費，集體補助，政府補貼”，而現(xiàn)今我國農民的參保費大多都是個人繳費，這在一定程度上加重了農民的負擔，為了減輕農民的養(yǎng)老壓力，也可在農村采用并推行“以房養(yǎng)老”政策，進一步推進“新農?！钡膶嵤?，保證養(yǎng)老事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。