姜文仙

一、引言

改革開放以來，中國經(jīng)濟持續(xù)30多年高速增長，創(chuàng)造了舉世矚目的中國增長奇跡。然而，在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型、利益格局深刻調(diào)整的背景下，作為國民經(jīng)濟的基本構成單元，區(qū)域經(jīng)濟呈現(xiàn)出“區(qū)域內(nèi)高速發(fā)展，區(qū)域間問題突出”［1］的總體特征，區(qū)域之間的利益博弈日益常態(tài)化，利益沖突頻現(xiàn)，不僅阻礙了中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略的推進，更影響到國民經(jīng)濟總體的增長效率，增加了整個社會穩(wěn)定發(fā)展的風險。

越來越多的研究者意識到，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵是利益協(xié)調(diào)［2-3］，并對區(qū)域利益沖突的成因和化解途徑展開了研究。卓凱、殷存毅［4］認為，發(fā)展水平不同的利益訴求差異和行政區(qū)劃的體制性障礙引致了區(qū)域利益沖突。張可云等［5］從國際和國內(nèi)兩個層面提出了多種影響區(qū)域利益關系失調(diào)的因素。更多研究工作探討了地方政府和中央政府在區(qū)域利益沖突中的作用。財政分權［6］、官員晉升機制［7-8］等都是導致區(qū)域利益沖突的原因。在化解區(qū)域利益沖突上，建立新型的利益協(xié)調(diào)機制成為普遍的共識。韓建雨［9］提出建立區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的利益分享機制；林民書等［10］提出借鑒歐盟區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗，為我國區(qū)域經(jīng)濟利益分享與補償實踐奠定一定的立法基礎、制度和組織保障。陳書筍［11］專門從法律的角度對形成區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制展開了探討。

總體而言，現(xiàn)有研究從利益協(xié)調(diào)的角度切入，對區(qū)域利益沖突的成因及協(xié)調(diào)路徑進行了有益的探索。但是，仍然有一個重要的問題被忽視了：無論是利益沖突還是利益協(xié)調(diào)，都意味著有多個主體在區(qū)域經(jīng)濟運行的過程中發(fā)揮作用。然而，相關研究忽略了對區(qū)域利益互動過程中多元利益主體的識別，導致區(qū)際利益協(xié)調(diào)成為熱議的共識時，實際上我們并不清楚牽涉到的利益主體有哪些。進一步地，在探討推動利益協(xié)調(diào)的路徑時，也不確定不同利益主體的行為方式對區(qū)際利益格局的影響。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍然是一個全國性問題的大背景下，有必要認真審視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關利益主體，揭示多元利益主體博弈互動的基本行為特征，尋求實現(xiàn)區(qū)域互利共贏、協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體的識別

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程是區(qū)域利益帕累托改進的過程，它是指在區(qū)域利益沖突連續(xù)產(chǎn)生并化解的過程中，來自不同區(qū)域、主張不同利益內(nèi)容的多元利益主體相互協(xié)調(diào)互動，最終實現(xiàn)區(qū)域總體利益增進的同時，也確保任何一個區(qū)域的利益不會減少。相應地，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體就是在區(qū)域利益協(xié)調(diào)的過程中所牽涉的來自不同區(qū)域、主張不同利益內(nèi)容且相互博弈互動的多元主體。

如何識別區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體？基本思路是，首先，利用元分析方法，梳理相關研究提及的利益主體類別；進而結(jié)合我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實際，提出識別利益主體的基本原則；最后明確本文識別的多元主體類型。

1.相關的理論觀點

分別以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和利益主體為關鍵詞在中國期刊網(wǎng)上檢索，在全部文獻中，研究者共提及如下幾類主體：地方政府、中央政府、中介組織、市場主體、企業(yè)、社會、民眾（個人）、集團。其中，張可云［12］最早提出個人、企業(yè)、集團、地方政府和中央政府五類利益主體，并逐一分析了五類利益主體的特點。賀代貴、蔣悟真［13］首次明確了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)主體的概念，提出了包括政府、社會中介組織和市場主體的三大主體類型。付京［14］提出區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的利益主體包括企業(yè)、政府和居民，并著重分析了中央政府和地方政府之間的利益博弈。

總體上，從利益主體提出的方式來看，研究者在將某一類主體確定為利益主體時，并未論及內(nèi)在的原因，缺少相關的證據(jù)支持；從利益主體的類別來看，既有研究提出的主體類別較多，但欠缺對各個利益主體的特征及其對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的影響進行分析，導致這些主體對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用機制不明確；還有部分研究提及的利益主體如“集團”“中介組織”在中國的組織發(fā)育程度較低，還不足以將其作為一類主體。大多數(shù)研究選擇將中央政府和地方政府作為分析的重點。這種偏重政府力量的分析視角有可能帶來認識上的誤區(qū)，即推動區(qū)域利益協(xié)調(diào)是政府的事情，政府有形之手導致區(qū)際利益沖突的產(chǎn)生，化解利益沖突也依賴于政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)。實際上，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅需要發(fā)揮政府有形之手的作用，更要遵循經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，充分發(fā)揮市場主體的作用。此外，地方政府和中央政府的不同利益訴求已經(jīng)被越來越多的研究所證實［6-7］，尚有部分研究籠統(tǒng)地把中央政府和地方政府都歸入政府的范疇下，這種過于簡單的處理方式忽略了二者在區(qū)域利益協(xié)調(diào)上的細節(jié)差異。

2.識別區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展多元利益主體的原則

在現(xiàn)實世界中，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展涉及多個區(qū)域、多種不同形式與內(nèi)容的利益的沖突與協(xié)調(diào)。隨著時代的演進和經(jīng)濟發(fā)展階段的更迭，多元利益主體的具體構成、作用大小隨之發(fā)生變化，客觀上對有效識別區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體造成了困難。如果力求“寫實”，則可能導致利益主體的分類過細，主體眾多，無法分析利益主體之間的利益博弈。如果一味追求易于處理，又可能偏離真實，導致研究結(jié)論失之偏頗。恰如托馬斯·邁爾所言，經(jīng)濟學中的真實與精確是不可兼得的，二者之間存在著某種權衡。因此，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體的識別上，也應該平衡“真實性”與“精確性”之間的關系，遵循“真實而又易于處理”的總體原則確定利益主體的類別。具體而言，在利益主體的識別上，應該體現(xiàn)以下具體原則：

一是客觀性原則。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體的確立離不開我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的特定情境，應該基于現(xiàn)實中導致區(qū)域利益沖突和推進區(qū)域利益協(xié)調(diào)的實際力量構成，力求客觀、準確地反映各種作用力的來源主體。

二是全面性原則。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是多元利益主體共同作用的結(jié)果，不同利益主體存在力量強弱、作用效果大小的區(qū)別，不能隨意遺漏某一類型的力量來源，而應該遵循全面性的原則，真實反映不同力量的利益博弈。

三是適度抽象性。秉著力求簡明、易于處理的原則，將同種類型的力量進行合并、歸類，提煉出合適的主體類型。

3.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體類型

區(qū)域經(jīng)濟是構成國民經(jīng)濟系統(tǒng)的基本單元。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的情境下，國民經(jīng)濟系統(tǒng)的總體效率較高，反之則較低。對一個發(fā)展中的大國而言，保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長是中央政府不容回避的現(xiàn)實任務。因此，一個易于觀察到的事實是，自“九五”計劃以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為中央政府持續(xù)關注的焦點，得到了中央政府不遺余力地推進，并逐漸上升為國家層面的總體發(fā)展戰(zhàn)略。2013年的中央經(jīng)濟工作會議上，中央政府又把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向之一。在協(xié)調(diào)區(qū)域利益關系上中央政府具有獨特的優(yōu)勢，既可以直接改變區(qū)域之間的利益格局，也可以間接影響區(qū)域之間的利益關系。因而，中央政府是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的利益主體之一。

作為區(qū)域利益的代言人，地方政府是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的又一利益主體。目前，我國的政府體系為五級架構。其中，地方政府層級為四級，包括省級政府或直轄市政府、市級政府、縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。本文的地方政府主要指與中央政府相對的省級及省級以下各級政府組織和行政主體。在中央政府實施的以經(jīng)濟增長為核心的政績考核機制引導下，地方政府不僅在轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的活動中貫徹執(zhí)行中央政府的意志，利用中央政府賦予的行政管理權力，制定區(qū)域經(jīng)濟政策、提供公共服務、保障公共產(chǎn)品供給，影響轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營活動的效率，進而影響區(qū)域經(jīng)濟利益水平。同時，為了在政治晉升錦標賽中勝出，地方官員以地方政府名義出臺以鄰為壑的政策措施，以此擴大轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟利益并降低其他區(qū)域的收益水平，不僅導致區(qū)際利益沖突頻現(xiàn)，也影響到全國的區(qū)域利益格局。行偉波、李善同（2012）的實證分析表明地方保護主義作為一種貿(mào)易壁壘確實阻礙了全國市場的一體化［15］。王賢彬（2013）指出，我國干部治理體制對官員產(chǎn)生了強力的激勵效應，推動了地方官員發(fā)展經(jīng)濟的熱情，也導致了地區(qū)經(jīng)濟差距拉大［16］。此外，中央政府對地方政府實施的財政分權制度，使得地方政府有資源和手段來影響與控制本地的經(jīng)濟發(fā)展?？梢哉f，地方政府不僅具有發(fā)展地方經(jīng)濟的熱情和動力，而且具備影響區(qū)際利益關系格局的能力，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一類利益主體。

對個體區(qū)域而言，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展直接影響到分散在個體區(qū)域中的微觀主體（包括企業(yè)、居民等）的實際收益。如果個體區(qū)域與區(qū)域系統(tǒng)中的其他個體區(qū)域之間建立了良好的互動關系，整個區(qū)域系統(tǒng)中的微觀主體均可能由此受益，如貿(mào)易往來加深、交易成本降低、要素流動渠道更加暢通等。因此，區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)中的微觀主體利益受區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)影響。但是，上述影響并非是單向的。已有大量的理論和實證研究表明，人力資本、技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構等因素決定了區(qū)域經(jīng)濟增長績效，也是區(qū)域經(jīng)濟差異的主要影響因素。這意味著，微觀主體的實際經(jīng)濟特征又決定了個體區(qū)域的經(jīng)濟活動，從根本上決定了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的績效特征和演化趨向，并影響著以經(jīng)濟利益為核心內(nèi)容的區(qū)際利益格局。因此，上述微觀主體也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體的構成之一。進一步考察，此處的微觀主體是一個集合的概念，對應于區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)中的全部微觀個體，包含居民、家庭、企業(yè)等主體類別。每一類別可以進一步細分為若干亞類，如居民可以做生產(chǎn)者、消費者或者兼具生產(chǎn)者與消費者等多重身份的區(qū)分；企業(yè)可按照行業(yè)進行分類，也可按照其組織形式進一步細分。如果將上述微觀個體的細節(jié)特征無一遺漏地納入分析框架中去，分析內(nèi)容過于龐雜，分析過程必然是浩繁復雜的，甚至根本無法展開。為此，本文借鑒文獻［12］和［14］的做法，以企業(yè)作為微觀主體的代表。這一處理方法不僅解決了微觀主體涵蓋類別過多的問題，也切合企業(yè)是影響區(qū)域經(jīng)濟利益的主要主體類別的實際。

由此，中央政府、地方政府和企業(yè)，構成了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的三類利益主體。這一主體構成體現(xiàn)了這樣一種思想：促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動力不僅來源于政府（包括中央政府和地方政府），也來源于市場主體——企業(yè)，需要市場機制和政府作用形成合力。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體的行為特征分析

動機是現(xiàn)代生活的基石。理解動機或者找出人們的真正動機，幾乎是解決所有問題的關鍵。在這一部分，通過識別各類利益主體的行為動機，分析不同利益主體的作用方式，最后歸納其行為對區(qū)際利益格局的影響，以厘清區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體的行為特征。

1.企業(yè)的行為特征

在對企業(yè)行為動機的討論中，新古典經(jīng)濟學將企業(yè)被簡化為追求利潤最大化的投入產(chǎn)出“黑箱”，受完全理性的決策者操縱并按照成本收益法則調(diào)配資源、組織生產(chǎn)。契約理論中，作為契約安排方式的企業(yè)，主要關注交易費用的節(jié)約。著眼于企業(yè)的慣例、知識和能力，演化經(jīng)濟學主張把企業(yè)視作一種不斷學習并創(chuàng)造新奇性的實體，其行為目標聚焦于演化過程中學習能力的提高以及在此基礎上的為更好的發(fā)展創(chuàng)造更優(yōu)條件。

透視這些理論，不難發(fā)現(xiàn)企業(yè)行為動機具有共性。無論是增加產(chǎn)品數(shù)量、最大化企業(yè)利潤、節(jié)約交易成本抑或提高學習能力，企業(yè)的行為動機始終與其自身密切相關，且都有助于提高企業(yè)的利益水平。與上述動機特征對應，無論是何種理論意義上的企業(yè)，行為方式上均表現(xiàn)出自主性。即企業(yè)作為平等利益主體參與市場經(jīng)濟活動，自主選擇生產(chǎn)經(jīng)營方式與內(nèi)容，進行生產(chǎn)經(jīng)營決策，由此獲得的收益并承擔相伴而生的風險。企業(yè)個體既無法凌駕于其他個體之上，亦不受其他企業(yè)的強制干預。

雖然區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的績效取決于區(qū)域內(nèi)企業(yè)的整體盈利水平和能力，但是在一般情況下，由于區(qū)域范圍內(nèi)企業(yè)眾多，某一企業(yè)個體的經(jīng)濟表現(xiàn)無法決定所在區(qū)域經(jīng)濟水平以及其在區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)中的經(jīng)濟地位。此外，企業(yè)個體多關注自身發(fā)展的方面，“無意”通過自身的行為影響區(qū)域發(fā)展狀況及區(qū)際利益格局。再者，企業(yè)是自主性的平等利益主體，其影響局限在對個體企業(yè)內(nèi)部及其他關聯(lián)企業(yè)之中，“無力”改變區(qū)域經(jīng)濟的總體發(fā)展狀況，繼而影響不同區(qū)域之間的利益格局。但是，企業(yè)的“無意”“無力”之舉客觀上產(chǎn)生了影響區(qū)域利益協(xié)調(diào)的效應。

隨著市場機制在資源配置中的決定性作用越來越凸顯，企業(yè)跨區(qū)擴張活動日益頻繁。向中心區(qū)域集聚或向外圍區(qū)域擴散是企業(yè)在區(qū)域空間決策上面臨的兩個選擇。前者意味著，中心區(qū)域經(jīng)濟活動密度增加，區(qū)域經(jīng)濟增長，導致其和外圍區(qū)域的經(jīng)濟差距擴大，在區(qū)域經(jīng)濟利益格局中的優(yōu)勢地位更加突出。后者意味著，外圍區(qū)域獲得了建立區(qū)域要素市場、產(chǎn)品市場與服務市場體系和調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構的契機，有利于外圍區(qū)域發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長，可能帶來區(qū)域利益格局的重新調(diào)整。企業(yè)基于自身發(fā)展需要和利益考慮，其行為既可能強化中心區(qū)域的優(yōu)勢地位，激化中心區(qū)域和外圍區(qū)域的利益沖突；也可能促進中心區(qū)域和外圍區(qū)域的利益格局調(diào)整，實現(xiàn)互利共贏。由于個體區(qū)域內(nèi)部的企業(yè)為數(shù)眾多，不同的企業(yè)在空間區(qū)位決策上的選擇可能有差異。因此，企業(yè)的空間區(qū)位決策對區(qū)域利益格局的影響并不明確，實際效應取決于做出不同選擇的企業(yè)的數(shù)量及其經(jīng)濟實力。

2.地方政府的行為特征

在經(jīng)濟學文獻中，地方政府有時候被稱為“次級中央政府機構”，其管轄權限僅限于當?shù)胤秶ǚ菂^(qū)域性和全國性范圍）并通過授權獲得地方稅收權以及地方公共服務供應的自由裁量權［17］。制度是塑造地方政府行為特征的主導因素。在我國，政治集權下的經(jīng)濟分權使得行政權、人事權、立法權等高度集中于中央政府，各種事權及部分財權則廣泛分散在各級地方政府手中。地方政府的角色因而具有雙重規(guī)定性：它既是中央政府或上級政府在管轄區(qū)域內(nèi)的代理人，又是該行政區(qū)域內(nèi)微觀主體的利益代言人。這意味著地方政府處于對上負責和對下負責的雙重委托代理關系中。在對上負責的委托代理關系中，地方政府在中央政府的行政指令、法律規(guī)范和激勵機制下，體現(xiàn)中央政府作為治國者在區(qū)域?qū)用嫔系挠绊?。在對下負責的委托代理關系中，地方政府作為轄區(qū)內(nèi)居民、企業(yè)等微觀主體的利益代言人，通過擔當維護轄區(qū)和轄區(qū)內(nèi)個體利益的責任，體現(xiàn)微觀主體的利益訴求。

由于中央政府和轄區(qū)內(nèi)的微觀主體對地方政府的期望都是多方面的，他們之間締結(jié)的是多任務的委托代理關系。處于多任務委托代理關系中的地方政府與各委托人之間存在利益內(nèi)容的一致性。現(xiàn)實世界中的地方政府既關注中央政府所強調(diào)的社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展等宏觀目標，也追求轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟增長、人民福利改善、基礎設施完善等具體目標。這從不同層級的地方政府工作報告可見一斑。但是，委托人必須通過機制設計誘導代理人同時完成多個任務，而由于不同的任務在考核上的難易程度不同，代理人通常能夠敏銳地發(fā)現(xiàn)這一區(qū)別，并選擇在易于考核的任務上做出更大的努力。雖然委托人和代理人的利益具有相關性，但是委托代理關系中固有的信息不對稱助長了代理人的機會主義傾向，代理人激勵不足和剩余控制權擴張的問題十分突出，有可能忽略、偏離甚至危害委托人的利益。地方政府對多重任務的關注程度是有明顯差異的。他們普遍選擇將更多的精力集中放在了易于考核評估的經(jīng)濟建設上，通過多種途徑攫取政治資本和經(jīng)濟利益，而對轄區(qū)內(nèi)的公共事業(yè)發(fā)展、社會保障等努力程度不夠，導致科教文衛(wèi)等方面發(fā)展滯后。如地方官員為追求個人政治晉升而積極推動“短、平、快”的項目建設，忽視區(qū)域經(jīng)濟增長的長期利益，過度爭奪外商投資、粗暴干涉企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，甚至為了追求個人的物質(zhì)享受而貪污腐敗等。

地方政府對上述兩種委托代理關系的重視程度也是有差別的。Tiebout在其分析框架中指出，轄區(qū)內(nèi)的居民可以通過“用腳投票”的機制選擇合適的社區(qū)，從而在流動的過程中顯示出自身的偏好。雖然“用腳投票”的機制可以對地方政府的行為有所約束，為了留住人才、資金等要素，地方政府不得不盡力提供較好的公共服務和市場環(huán)境，但是這種約束建立在地方政府自覺、自愿的基礎上。而且，實際當中居民也無法自由地“用腳投票”顯示其偏好，一些法規(guī)和因素制約了他們的自由流動。如果地方政府官員不積極體現(xiàn)、維護地方居民的利益，轄區(qū)內(nèi)的微觀主體作為眾多利益主體的集合，則缺乏有效的激勵約束機制監(jiān)控地方政府的行為。因而，地方政府和微觀主體之間的委托代理關系是形式上的、松散的。與此同時，中央政府（或上級政府）由于具有較高的政治權威和相對完善的激勵機制，獲得了地方政府對委托代理關系的較高重視。在以屬地化管理為基礎的行政逐級發(fā)包制中［7］，上級政府以屬地化的形式發(fā)包給次級政府，由次級政府首腦對具體事務的完成立下“軍令狀”，并且通過比較各次級政府對行政發(fā)包事務的相對績效，考核提拔次級政府官員。上級政府手中“摘帽子”和“戴帽子”的權力具有無形的威懾力。這種威懾力甚至可以部分抵消掉委托代理關系中信息不對稱的影響，驅(qū)使地方政府在中央政府（或上級政府）可能無法有效監(jiān)督的情況下也不敢偷懶，而是竭盡全力履行職能。但是，對經(jīng)濟績效過強的激勵使得地方政府發(fā)展經(jīng)濟的動力有可能被異化，成為推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的阻力。為了在晉升錦標賽中勝出，各級地方官員不僅努力推動所在轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，也密切關注位于同一層級的其他區(qū)域的經(jīng)濟表現(xiàn)，并通過多種方式，如地方保護、市場分割、產(chǎn)業(yè)同構、重復建設等，在同級地方政府橫向競爭中超越競爭對手脫穎而出，從而導致地方政府在橫向關系上競爭激化。

總體而言，地方政府對區(qū)際利益格局的影響是直接而關鍵的。得益于改革開放以來地方政府的增長競爭，區(qū)域經(jīng)濟實現(xiàn)了不同程度的快速增長，促進了我國區(qū)域利益水平的整體提升。同時，伴隨著快速增長過程中區(qū)域經(jīng)濟格局的動態(tài)調(diào)整，區(qū)際利益關系隨之變化。此外，地方政府為求在政治晉升錦標賽中勝出，自動執(zhí)行地方保護主義政策，參與過度投資和重復建設等，不僅帶來微觀資源配置的扭曲和國民經(jīng)濟系統(tǒng)整體運行效率的下降，也加劇了區(qū)際利益沖突的風險。

3.中央政府的行為特征

我國《憲法》明確規(guī)定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“中央人民政府，是最高國家權力機關的執(zhí)行機關”，“對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作”。中央政府通過維護個體與社會的公共理性來保證公共利益的實現(xiàn)，以體現(xiàn)自身的公共性［18］。不同于地方政府作為特定區(qū)域的利益代言人，中央政府從本質(zhì)上而言是社會公共利益的總體代表，其利益和社會整體福利重合。同時，由于我國國土空間廣闊，盡管中央政府的管理權限覆蓋全國，卻無法憑一己之力擔負起全國各個區(qū)域的具體事務，而必須倚靠地方政府實現(xiàn)大國境內(nèi)的有效治理［19］。因此，中央政府實際上處于雙重委托代理關系之中：既是人民的代理人，代表最廣大人民的利益；也是地方政府的委托人，委托地方政府在轄區(qū)范圍內(nèi)體現(xiàn)中央政府意志。

在第一重委托代理關系中，中央政府由全國人民代表大會按照規(guī)定程序組建，受其監(jiān)督并接受其審查，代表并實現(xiàn)人民群眾的利益。根據(jù)《憲法》規(guī)定，現(xiàn)階段國家的根本任務是“集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設……把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”。這一根本任務也體現(xiàn)了人民的根本利益。中央政府始終以貫徹完成上述任務作為根本出發(fā)點，這在歷年的五年計（規(guī)）劃（綱要）、政府工作報告以及黨和國家主要領導人的講話中都有體現(xiàn)。以政府工作報告為例，《2014年政府工作報告》指出“民之所望是我們的施政方向”，該年的政府工作“要以深化改革為強大動力，以調(diào)整結(jié)構為主攻方向，以改善民生為根本目的，統(tǒng)籌兼顧，突出重點，務求實效”。雖然代表人民的利益已經(jīng)內(nèi)化成為中央政府作為委托人的行為指向，但是并不意味著作為委托人的人民在雙方互動的關系中處于被動、無效的地位。事實上，得益于改革開放以來持續(xù)的決策“科學化、民主化、程序化”建設歷程，公眾對中央政府決策影響正在擴大，在政策的議程設置中公眾、媒體、非政府組織共同推動的“外壓模式”已經(jīng)頻繁出現(xiàn)［20］。這為中央政府更好地履行代理人職責提供了保障。

在第二重委托代理關系中，作為委托人的中央政府需要在政治收權和經(jīng)濟放權之間尋求一個均衡點，調(diào)動作為代理人的地方政府的積極性，以實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的有效治理。財政分權的制度設計激勵了地方政府相互競爭，實現(xiàn)了持續(xù)長期的經(jīng)濟增長，創(chuàng)造了舉世矚目的中國增長奇跡。然而，由于對經(jīng)濟增長的過度激勵，地方政府往往忽略了中央政府委托的其他內(nèi)容，如教育、醫(yī)療、社會公平正義等。此外，由于不同區(qū)域的區(qū)位條件、自然資源歷史基礎等方面的差異，在經(jīng)濟增長的過程中，呈現(xiàn)出貧者愈貧、富者愈富的兩極分化態(tài)勢。面對公共產(chǎn)品供給難題及日益凸顯的地區(qū)差異，中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付、組織區(qū)際“一對一”“多對一”的幫扶與對口支援、區(qū)際關系立法、將區(qū)域發(fā)展規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略等多種方式協(xié)調(diào)區(qū)際利益關系。以中央財政轉(zhuǎn)移支付為例，隨著1994年分稅制改革的實施，中央政府財力大幅提升。2013年中央公共財政收入60198.48億元，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付支出48019.92億元①。從轉(zhuǎn)移支付的流向來看，面向東部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付占我國轉(zhuǎn)移支付總量的比重逐年下降，而面向中西部的轉(zhuǎn)移支付占比逐漸提高。這意味著一個擁有強大財力的中央政府，不僅可以通過政策設計改變區(qū)際利益關系，也可以直接通過大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付改變不同區(qū)域的利益水平。隨著中央政府不斷改革、完善地方政府考核的指標體系，地方政府過度關注經(jīng)濟增長、忽略其他職能的趨勢有可能會下降。因此，通過靈活的政策組合，中央政府有能力解決、彌補地方政府在委托代理關系中的過度作為或不作為問題。

總體來看，代表最廣大人民利益的中央政府，既有推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的動力，也有多樣化的協(xié)調(diào)區(qū)際利益關系的工具組合。憑借高度的政治權威、豐富的政策工具、大幅度增長的財政資源，直接影響作為區(qū)域利益主體代表的地方政府的行為，不僅可以通過政策措施直接決定區(qū)域間的初次利益分配格局，更可以通過區(qū)域補貼來調(diào)整區(qū)域之間的利益格局［21］。

四、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體的關系結(jié)構

亞里士多德在政治學理論中提出了著名的“三分法”，即“一人”（one）、“少數(shù)”（few）、“多數(shù)”（many），三者之間可以形成相互制約、良性循環(huán)的利益制衡機制。如果區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體之間具有亞里士多德式的利益制衡機制，對利益沖突的化解和利益協(xié)調(diào)水平的提高大有裨益。在個體數(shù)量特征上，中央政府、地方政府和企業(yè)分別對應于“三分法”中的“一人”“少數(shù)”“多數(shù)”。關鍵的問題是，中央政府、地方政府和企業(yè)之間是否具有相互制約、良性互動的利益制衡機制呢？

1.縱向關系結(jié)構：金字塔模型

首先考察三類利益主體的縱向關系。鑒于中央政府、地方政府和企業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟運行中存在地位和作用的差異，三者分別發(fā)揮著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀利益主體、中觀利益主體和微觀利益主體的作用。其中，中央政府擁有最高的政治權威和資源配置能力，又是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略的指導者和推動者，因而在縱向關系結(jié)構中居于頂層；地方政府作為區(qū)際利益格局和關系特征的直接影響者，對上受中央政府委托，對下受轄區(qū)微觀主體委托，居于中間層級；區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)中眾多企業(yè)是某一轄區(qū)范圍內(nèi)微觀利益主體的代表，是區(qū)域經(jīng)濟活動的實際驅(qū)動者，居于最基礎層級。三者縱向上直觀地構成了形似金字塔的關系結(jié)構（見圖1）。

圖1 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的利益主體

2.橫向關系結(jié)構：多重委托代理模型

上已述及，地方政府既是中央政府在特定行政區(qū)域的代理人，又是該行政區(qū)域內(nèi)微觀個體的利益代言人；中央政府受全國人民代表大會委托實現(xiàn)全體人民的公共利益，并進一步將地方經(jīng)濟社會發(fā)展等具體事務委托至地方政府。由于企業(yè)是區(qū)域微觀個體的代表，某一區(qū)域的企業(yè)一定程度上可以和某一區(qū)域的人民相對應，因而，全國范圍內(nèi)的所有企業(yè)可以和全體人民相對應。如此一來，某一區(qū)域的企業(yè)和對應的地方政府間、全國范圍內(nèi)的所有企業(yè)和中央政府間、中央政府和某一轄區(qū)的地方政府之間都存在著類似的委托代理關系。在這三對關系中，前者均是委托人，后者均是代理人。如此一來，中央政府、地方政府和企業(yè)三者組成了一個多重委托代理關系的閉合循環(huán)系統(tǒng)（見圖2）。

圖2 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體的多重委托—代理關系

在這一多重循環(huán)委托—代理關系中，雖然企業(yè)、地方政府和中央政府同為構成上述關系結(jié)構的節(jié)點，細究之下，各類主體在其中承擔的角色仍然有著明顯的差別。首先，從企業(yè)結(jié)點派生出的關系均是委托，即在企業(yè)與中央政府以及企業(yè)與地方政府②的委托代理關系中，企業(yè)均以委托人的身份出現(xiàn)；從地方政府結(jié)點派生出的關系均是代理，表明在地方政府與企業(yè)以及地方政府與中央政府的委托代理關系中，地方政府均承擔著代理人的角色；與上述兩類主體在多重循環(huán)委托代理關系中以單一身份出現(xiàn)不同，中央政府承擔的角色是異質(zhì)性的，在中央政府與企業(yè)以及中央政府與地方政府的委托代理關系中，它分別以代理人和委托人的身份出現(xiàn)。

以上分析表明，多重循環(huán)委托—代理是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體關系結(jié)構的本質(zhì)。雖然不同主體的利益內(nèi)容不盡相同，在利益主體關系網(wǎng)絡中處于不同的位置，但由于兩兩之間均存在委托代理關系，在委托—代理的框架內(nèi)，企業(yè)、地方政府和中央政府可以實現(xiàn)利益的相互制衡和關聯(lián)互動。

五、結(jié)語

作為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展很不平衡的多民族大國，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是重大的經(jīng)濟問題，亦是重大的政治問題、社會問題和國家安全問題［21］。解決好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的利益協(xié)調(diào)問題，是在全國范圍內(nèi)有效推動協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵。針對既有研究忽略利益主體的缺陷，本文基于“真實而又易于處理”的總體原則，識別出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的三類利益主體：中央政府、地方政府和企業(yè)，分析了三者的行為動機、行為方式及其對區(qū)域利益協(xié)調(diào)的影響，并揭示了三者之間的縱向和橫向關系結(jié)構，證實了三類利益主體之間存在相互制約、良性循環(huán)的利益制衡機制。

這一研究結(jié)論的政策含義有兩點：其一，推動區(qū)域利益協(xié)調(diào)既要發(fā)揮政府作用，也要重視企業(yè)或者是以企業(yè)為代表的微觀個體對利益協(xié)調(diào)的作用和重要性，充分發(fā)揮政府機制和市場機制的合力。其二，化解區(qū)域利益沖突、推動協(xié)調(diào)發(fā)展必須基于企業(yè)、地方政府和中央政府的行為特征和關系結(jié)構，構建包含多元利益表達機制、利益分享機制和利益補償機制的利益協(xié)調(diào)機制體系。

當然，必須認識到，本文的研究僅為區(qū)域利益協(xié)調(diào)研究搭建了一個基本的框架。在未來的研究工作中，可以對多元利益主體博弈互動的基本規(guī)律以及利益制衡機制進行系統(tǒng)深入的總結(jié)。具體而言，一是在兩區(qū)域模型下，分別對兩區(qū)域經(jīng)濟水平相當（同為發(fā)達區(qū)域或者欠發(fā)達區(qū)域）和懸殊（一為發(fā)達區(qū)域，一為欠發(fā)達區(qū)域）兩種不同條件下企業(yè)、地方政府和中央政府之間的博弈互動進行分析，歸納出區(qū)域利益協(xié)調(diào)的基本規(guī)律；二是結(jié)合具體的案例，對上述三類利益主體的行為特征和互動效應進行剖析；三是在開展前兩項研究的基礎上，系統(tǒng)、深入地揭示多元主體的利益制衡機制，并據(jù)此構建中國特色的區(qū)際利益機制體系。

注釋

①數(shù)據(jù)來源于2014年6月24日財政部部長樓繼偉在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議上所做的《國務院關于2013年中央決算的報告》。②此處的兩個“企業(yè)”指代的內(nèi)容有差別。前一個“企業(yè)”是指在一個國家范圍內(nèi)不同區(qū)域范圍內(nèi)的企業(yè)集合，在一定程度上等同于“全體人民”；后一個“企業(yè)”是指某一特定轄區(qū)范圍內(nèi)作為轄區(qū)內(nèi)微觀利益主體代表的一類微觀主體。

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