●山東省高級人民法院審判管理辦公室

強化節(jié)點控制提升審判效率的思考*

●山東省高級人民法院審判管理辦公室

當前，司法實踐中案件審理周期偏長、訴訟效率不高的問題較為突出。案件審理周期一般由若干審判環(huán)節(jié)用時構成，訴訟效率問題與審判節(jié)點效率關系密切，剖析關鍵環(huán)節(jié)在審判周期中的影響作用，消除影響節(jié)點用時的消極因素，對提高整體審判效率至關重要。

一、案件審理周期的基本界定

審判效率是評價法院審判工作的重要指標，審判效率的提高與案件審理期限的長短密切相關。研究審判效率必須從案件審理周期入手，通過微觀的分析來得出令人信服的結論。

案件審理周期可以從廣義和狹義兩個方面進行理解：從廣義上理解，案件審理周期可以界定為案件從立案到裁判再到執(zhí)行完結的總的時間周期；從狹義上理解，案件審理周期可以界定為案件從立案到裁判生效的時間周期。為了研究和行文方便，本文采取狹義的界定，將案件審理周期從立案到裁判生效區(qū)分不同的節(jié)點進行考察分析。區(qū)分節(jié)點進行分析的意義如下：一是可以客觀真實地反映案件審理進行中的具體情況，如實地展現(xiàn)案件流轉過程中不同審理階段占用的時間，發(fā)現(xiàn)個別階段案件效率較低的真正原因；二是可以與流程管理的環(huán)節(jié)相匹配，有針對性地提出解決問題的方案和對策。

二、案件審理周期的現(xiàn)狀梳理

2013年某院提交審委會研究的二審民商事案件，從立案審批至網上報結案的平均審理期間（從立案審批至網上報結案，下同)為284.2天，最短用時81天。從整體上看，案件審理周期大多超過法定審理期限，其中用時較多的審理環(huán)節(jié)有7個，并集中產生于業(yè)務庭內部，暴露出法院在審判管理，特別是審限管理方面的問題，各個審判環(huán)節(jié)缺乏有效銜接，審限管理對審判周期的控制作用難以發(fā)揮（如圖表一所示)。主要問題有四個方面。

圖表一：審判流程主要節(jié)點用時情況示意圖

（一)大多數(shù)案件審理周期偏長。

上述案件的平均審理期間為284.2天，遠遠超出法律規(guī)定的二審民商事案件3個月和30日的審限規(guī)定。案件中，客觀上超出審限的案件比率高達95.8%，實際審理期間基本在3個月以內的也分別為80天和91天。超審限的案件，用時在3-6個月之間的占比31.3%；用時在6-12個月的占比41.7%；用時在12-18個月的占比16.7%；用時在18個月以上的占比6.3%。

（二)“隱性”超審限問題較為突出。

許多案件從形式上看有合法理由對審限進行了延期或扣除，但實質上是通過“利用”法定理由，掩飾案件審理超過法定審限的事實。上述案件中有38件客觀上超出法定審限，但通過辦理各類審限變更手續(xù)，包括延長、扣除審限等，從流程管理角度卻不“超審限”。其中，辦理審限扣除占絕大多數(shù)，另有部分案件既有審限延長情況，又有審限扣除情況，占比16.7%。另有多件案件甚至反復多次辦理變更手續(xù)。從辦理變更手續(xù)的理由中，屬于“因案件復雜”需要延長等模糊性事由的占多數(shù)。在這些隱性超審限案件中，部分法官故意找理由請領導簽發(fā)審限變更手續(xù)以掩飾超審限事實，審限管理對審理期限的制約作用失靈，審限管理數(shù)據已不能真實反映審理效率。

（三)審理耗時過長的環(huán)節(jié)較為集中。

從整個審理周期看，影響訴訟效率的關鍵環(huán)節(jié)主要集中于以下環(huán)節(jié)：一是“開庭至合議庭評議”平均91.1天，二是“合議庭評議至聯(lián)席會議研究平均28天，三是“合議庭評議至提交審委會平均94.5天，四是“聯(lián)席會議研究至提交審委會平均75.6天。這其中又以上述一、三環(huán)節(jié)為甚。僅“開庭至合議庭評議的平均天數(shù)就達91.1天，已超出了二審正常審限期間。正是這些環(huán)節(jié)用時對整個訴訟周期過長產生了決定作用，導致案件審理周期普遍過長。

（四)短時環(huán)節(jié)的個別問題不容忽視。

部分審理環(huán)節(jié)雖然整體用時相對較短，但個別案件卻在該環(huán)節(jié)消耗了大量時間，反映出的問題不容忽視?！鞍l(fā)出送達函至送達回證簽收日”環(huán)節(jié)的平均用時為19.4天，但有1案在這一環(huán)節(jié)耗費60天，達2個月。

三、影響審判效率的原因分析

制約訴訟效率提高的因素有很多，如審判資源配置，法官素質、法官承擔的非業(yè)務性工作過多、一些案件難度大、審限規(guī)定不夠科學合理等。從審判管理角度分析，主要存在以下具體原因：

（一)審限管理作用異化，未發(fā)揮對審理周期的調節(jié)功能

審限管理是對審判效率加以約束調節(jié)的最直接方式，但實踐中審限管理的制約功能由于認識偏差和適用不當而失靈，直接導致了“隱性”超審限問題的產生。主要表現(xiàn)在無論法院管理者還是法官層面對審限管理均認識不到位，客觀上放任了審限變更制度的濫用。管理者對審限制度的價值缺乏重視，對延長審限、中止審理、利用庭外和解不計入審限等變更審限的情形審查標準不嚴格、不統(tǒng)一且把關不嚴，甚至對有意造假的行為聽之任之，放任在超審限后補辦延長審限手續(xù)，使“違法辦案合法化”；某些法官則熱衷于找借口補手續(xù)，對超審限“不以為然”。

（二)庭級管理缺位，未有效壓縮“案件審理”環(huán)節(jié)用時

上文數(shù)據顯示“開庭審理至合議”和“合議至提交審委會”是兩個用時最長、成為案件超審限的關鍵環(huán)節(jié)，用時超過3個月的案件達30%，這兩個節(jié)點正是案件審判的實質性環(huán)節(jié)，工作均由審判庭內部管理。審判庭內部對實質性審判活動效率缺少必要監(jiān)管，缺少必要調度，必然導致案件在審判庭內的時間拉長。一是庭內對審判管理既有制度的重視與落實程度不夠，如對于制度規(guī)定的庭后合議時限執(zhí)行缺乏監(jiān)督，能夠實現(xiàn)按已有規(guī)則在庭后五日內合議的案件極為少見。二是對屬于庭內可自由決定的時間節(jié)點缺乏工作統(tǒng)籌。如對于合議時間，常因無固定時間和人員原因導致合議拖延。三是對于案件庭前環(huán)節(jié)的重視不夠。表現(xiàn)為一方面庭前空檔時間過長，另一方面開庭準備工作不充分，影響后續(xù)審判工作。

（三)相關制度落實不到位，影響審判關鍵環(huán)節(jié)用時

合議和審委會討論案件是案件裁決的重要環(huán)節(jié)，也是影響審判效率的關鍵因素。按照受調研法院制定的有關合議制度的規(guī)定要求，合議庭全體成員平等參與案件的審理、評議和裁判，在充分發(fā)揮審判監(jiān)督制約職能的同時，更有利于訴訟效率的提高。但實踐中，合議庭“形合實獨”的現(xiàn)象依然存在，遇到疑難案件只有承辦人“單打獨斗”，有些案件開庭后長時間等待合議，影響效率。審委會制度在實踐中出現(xiàn)職能錯位，實踐中對于提交審委會討論的案件要求比較寬泛，出于矛盾上交等原因，將不符合條件的案件提交審委會研究的現(xiàn)象時有發(fā)生，人為增加了審理時間。

（四)部分訴訟環(huán)節(jié)存在管理盲區(qū)，導致大量“非審判時間”耗時

除去實質性案件審理時間，還有大量訴訟環(huán)節(jié)處于審判周期構成之中，雖不是實質意義上的“案件審理”時間，但對案件周期影響不可小覷。如，上訴卷宗移送環(huán)節(jié)普遍周期較長；委托送達案件因周轉環(huán)節(jié)過多導致二審訴訟期間消耗加劇；部分案件在立案庭與業(yè)務庭、業(yè)務庭與技術室以及技術室與鑒定部門之間流轉存在較多障礙。個別案件對因評估、鑒定、審計事由導致的超審限放任自流。鑒定時間過長，未規(guī)定鑒定期間或不按規(guī)定執(zhí)行，鑒定結論不能及時回轉；向上級法院請示時限缺乏管控，導致這些期間成為監(jiān)管盲區(qū)，從實際上造成耗時。

（五)案件監(jiān)督管理行政化運作，造成訴訟周期人為加長

一是案件上會前需層層匯報。需要上審委會的案件，一般都是疑難復雜的案件，往往要經過合議庭合議、審判長聯(lián)席會研究、向分管院長匯報等程序，每個程序都可能要長時間等待，都可能有新的意見，需要承辦人在研究后進行再查、再調解等相關的工作。承辦人或合議完成這些相關工作之后，可能還需要就新調查、咨詢的情況進行新一輪的層層匯報，申請上會時間就可能長時間后延。二是結案文書層層審簽。經審委會研究的案件的裁判文書一般由庭長、分管院長、甚至院長層層審核、簽發(fā)。院領導的工作紛繁復雜，文書提交上去是否能在合理的時間內簽發(fā)回來沒有保障。這次統(tǒng)計中，有15%的案件自審委會研究至領導簽發(fā)完畢超過30天，在一定程度上說明了這一點。

（六)管理考核制度導向不合理，影響法官對訴訟效率的內在追求

當前考核制度的側重點在于對法官的問責，其中獎勵措施較少，且存在考核調撤率、申請再審率以及信訪一票否決等不合理的制度內容，法官多辦案在考核中不能體現(xiàn)出實質意義，需要承擔的風險卻處處存在，不僅無法有效調動法官積極性，反而在一定程度上打擊了不少法官的辦案積極性，影響案件審理周期。其中，不當調解就可能導致審理周期出現(xiàn)不可控因素。為提高調撤率，減少申請再審和申訴率等壓力，或者因案件疑難而不愿判決，有的法官在案件處理中，往往不顧案件性質及情況，一味地做調、撤工作，占用了大量時間。為了追求調撤，很多法官經常會采取“以拖壓調、以判壓調”等手段反復做當事人工作，導致審理期間不當拉長。

（七)當事人作用發(fā)揮不力，缺乏訴訟效率的外在監(jiān)督

一是當事人對訴訟的促進義務履行不夠。這一方面表現(xiàn)在“對審理程序不配合或對裁判結果不滿拒不簽收相關法律文書，利用相關法律規(guī)定故意拖延訴訟進程，故意隱匿或提供虛假住址致應訴材料、裁判文書等無法送達等”。另一方面則表現(xiàn)在當事人對訴訟權利的濫用，如故意不在舉證期限內舉證和申請追加當事人、濫用管轄權異議權，或者不如期到庭應訴等。二是當事人缺乏對案件審理周期的監(jiān)督平臺和救濟渠道。由于司法信息公開的有限性以及告知機制缺乏，當事人了解審判周期的渠道有限，無法了解案件進度與審限情況，也就無法發(fā)揮對訴訟效率的外在監(jiān)督。當事人對于法院違反審限規(guī)定也缺乏救濟渠道，除通過信訪、紀檢、監(jiān)察途徑外，當事人對法院超審限沒有訴訟法上的救濟。

四、提高審判效率的對策與建議

提高審判效率，需要立法、訴訟制度改革、法院管理等多個層面的整體設計，科學配置審判資源，切實增強審限意識，努力提升司法水平。直接規(guī)范和控制各個訴訟環(huán)節(jié)活動的審判管理，更應當在提升審判效率中發(fā)揮關鍵性作用，將各個管理主體的審限管理職責落到實處，通過具體的審判管理手段合理壓縮審判周期，提升審判效率。

（一)充分發(fā)揮審限管理對審判周期的控制作用

完善與落實審限制度要對審判周期的“審理時間”和“非審判時間”時間施以不同的管理。其一，對“案件審理”環(huán)節(jié)，應嚴格規(guī)范審限變更制度執(zhí)行，杜絕“隱性超審限”，統(tǒng)一審限變更手續(xù)辦理，由專門機構統(tǒng)一管理審限變更手續(xù)的申請和信息錄入，進一步規(guī)范辦理審限變更的流程，防止權限濫用。其二，對于案件鑒定、調解、送達等其他審理以外的“非審判”階段應明確納入流程管理之中，以流程公開取代內部審批，以公開促進效率。具體操作是擴大并明確辦理事由，設定合理的期限，將管理的重點放在重環(huán)節(jié)期限的提醒與監(jiān)督上，對符合扣除條件的自動扣除，但不得反復扣除；加強對鑒定、評估等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，對法院委托事項長時間不能辦結的，應當及時予以更換或不再委托；規(guī)范庭外和解啟動程序，明確庭外和解的期限，杜絕無限期調解。

（二)充分發(fā)揮庭級管理對審限制約的基礎性作用

加強內部調度，壓縮案件在庭內審判環(huán)節(jié)的停留時間。一是建立案件定時調度制度。對全庭的案件審判工作，庭長要起到區(qū)別與合議庭、審委會的監(jiān)督調度作用。二是根據審判規(guī)律特點自主細化關鍵節(jié)點時限。應當由庭內按照本庭實際、審判類型特點作出更為細致的制度性規(guī)定，要統(tǒng)籌合議庭成員及相關人員安排調查、出差等事項時，要使合議時間像開庭時間一樣受到重視、得到遵守，以保障能合議的案件及時得到合議。三是明確特殊案件的監(jiān)督研究機制。庭內對于重大、疑難案件的監(jiān)督應設定一定程序。明確監(jiān)督范圍及辦理流程，對于符合庭前合議、提交庭內擴大研究或審委會研究條件的，應及時納入程序管理，將內部環(huán)節(jié)無縫鏈接且規(guī)范運轉，加快工作進程。四是利用好庭前空白時間全面做好庭前準備。從調研情況看，案件在立案轉移至業(yè)務庭后到開庭，一般存在10-20天的空白時間。針對這一時間，庭內應完善相關制度，保障合議庭或承辦人充分利用該段時間做好庭前準備工作。

（三)完善合議庭職責范圍和辦案機制

要按照《最高人民法院四五改革綱要》原則要求以及地方法院制定的具體規(guī)定，進一步明確合議庭及其成員的職責范圍，讓合議庭切實承擔起審理者和裁判者的職責。根據當前法官職業(yè)化和員額制的改革方向，選任高素質法官擔任審判長，并完善合議庭成員共同審理和制約監(jiān)督制度，明確合議庭責、權、利，確保合議庭職能實現(xiàn)。每名合議庭成員均要切實履行職責，對于案件的合議要平等參與、共同負責，尤其是審判長要認真履職，嚴格把握，避免出現(xiàn)合議時重點由承辦人匯報、其他成員只是原則上表態(tài)或直接同意而不對案件進行深入討論的“形合實獨”現(xiàn)象，提高工作效率。同時還要將合議時間與程序進行制度化規(guī)范并認真落實，保證案件合議及時規(guī)范。

（四)改革審判委員會審理案件方式

要嚴格把握案件進入審判委員會討論的標準和范圍，壓縮案件上會數(shù)量。要加強審委會運行的效率管理。當前，各地法院基本已有電子卷宗系統(tǒng)和科技法庭系統(tǒng)，應建立審委會委員會前仔細閱卷宗、網上調看證據、組織旁聽庭審制度，使委員在會前熟悉案情和需要研究的問題，提高討論案件效率。

（五)改革審判監(jiān)督權的行使

要逐步規(guī)范法院內部審判監(jiān)督權的行使。一是取消層級匯報制度。院、庭長應通過參加合議庭審理案件直接行使審判權，而非聽取層級匯報進行行政化審批。不是合議庭成員的，不能主動參加案件合議或聽取匯報。院、庭長簽發(fā)其有權審簽的裁判文書時，如與合議庭意見不同的，可以要求合議庭復議或將案件提交審委會研究，不能擅自改變合議庭決議。二是改變裁判文書層層審批制度。根據當前改革方向，進一步明確院、庭長、合議庭的文書簽發(fā)權限。除少數(shù)重大、疑難案件外，裁判文書應由合議庭成員會簽完畢即可。對于部分審簽的文書，也應當設定審簽時限，促進文書及時簽發(fā)，并明確責任，規(guī)范監(jiān)督。實行全程留痕制度，如院、庭長提議復議、提交審委會研究的要求和理由在法律文書或合議筆錄中應有書面記載。

（六)借助信息技術解決訴訟效率問題

實踐中傳統(tǒng)的案件卷宗管理模式已不能適應當前法院受理案件數(shù)量不斷上升的新形勢，要注意依靠新技術解決案卷流轉難題，即利用電子卷宗進行流轉。讓電子卷宗在上下級法院、上下級法官間流轉，讓紙質卷宗在檔案庫里等待核對，再輔之以案件信息的標準化，解決案卷流轉難的問題。完善文書送達方式，如將當事人拒收視為送達，設立統(tǒng)一的公告送達電子平臺等，有效解決“送達難”問題。

（七)樹立正確的審判管理評估考核導向

建立以提高法官工作積極性為重要導向的審判管理評估考核機制。一是準確把握考核原則，法官裁判案件不同于工廠生產，法官工作分類復雜，案件千差萬別，一味搞量化排名，對法官動輒問責，并不能客觀反映法官的實際工作付出，有違司法工作規(guī)律，應樹立以正面鼓勵為主，反面問責為輔的考核原則，保護法官的積極性。二是合理設定考核內容。對法官的考核內容不可偏頗，在重點考核審判工作實績的基礎上，還應包括思想品德、審判業(yè)務和法學理論水平、工作態(tài)度和審判作風等多方面，應當將能夠體現(xiàn)司法效率的指標作為首要的考評對象，可將影響效率的指標如調撤率等改為指導激勵性，而非強制性指標。在考量審判質量時，要把裁判文書寫作水平作為重要內容，而不能單純考核上訴率、判決率等等。法官調研是審判工作的深化和升華，也要將法官調研成果納入考核范圍，倡導知識型、智慧型、能力型法官的培養(yǎng)。三是合理運用考核結果，避免“一考定終身”等打擊法官辦案積極性的做法。

（八)構建當事人對審限的監(jiān)督機制

訴訟效率的提高有賴于當事人監(jiān)督機制的建立。一是完善審限及審判流程公開平臺。在審限發(fā)生變更之前，以書面形式向當事人告知審限變更事宜，保障當事人的訴訟知情權。同時，建立審判流程查詢平臺，讓當事人對于包括審限在內的流程管理事項可查、可知。二是建立當事人對審限問題的異議救濟制度。在履行對當事人審限告知義務的基礎上，規(guī)定可以由當事人對案件的審限問題向法院提出異議,并規(guī)定救濟權利行使的程序、步驟。

責任編校：姜燕

*本文系2014年省法院院領導重點調研課題成果。課題主持人：李方民；課題組成員：孫英、徐清霜、劉曉華。