◎周亮華

城 化進程中土地節(jié)約 約利用的長效機制

◎周亮華

城鎮(zhèn)需要發(fā)展，關(guān)鍵在于合理的規(guī)劃和科學的布局，如何在我國人地關(guān)系相當緊張的局勢下合理利用有限的土地是值得我們深究的課題。因此，在土地利用矛盾越來越突出的當今，加快城鎮(zhèn)化步伐，積極引導(dǎo)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，可以促進國家的發(fā)展，實施土地集約化利用成為必然的選擇。本文首先分析了城鎮(zhèn)化進程與土地節(jié)約集約利用的相互關(guān)系，然后探討了城鎮(zhèn)化進程中土地節(jié)約集約利用的現(xiàn)狀，最后從完善用地激勵約束體系，合理優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立節(jié)約集約用地用地合理規(guī)劃和技術(shù)開發(fā)體系和完善土地產(chǎn)權(quán)和稅費制度四個方面提出了構(gòu)建土地節(jié)約集約利用的長效機制。

改革開放30多年來，中國城鎮(zhèn)數(shù)量在不斷擴大，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，這既提高了我國城鎮(zhèn)化水平、促進了農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕的目標，也同時提出了許多新的問題，尤其是土地利用，已成為推進城鎮(zhèn)化進程中的一個核心問題。 作為人類生存不可或缺的生存元素，土地是實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的物質(zhì)載體。土地節(jié)約集約利用的程度直接影響到國民經(jīng)濟和生態(tài)社會的長遠發(fā)展。

城鎮(zhèn)化進程與土地節(jié)約集約利用的相互關(guān)系

從理論上看城鎮(zhèn)是社會承擔者存在和經(jīng)濟聚集的區(qū)域形式。而其中生產(chǎn)要素的聚集，是其存在的根本和推動的基本力量。此外，人口和資本聚集以及產(chǎn)業(yè)聚集的過程也是一種城鎮(zhèn)發(fā)展用地集約的過程。

產(chǎn)業(yè)的聚集是實現(xiàn)節(jié)約集約用地的前提。作為城鎮(zhèn)化的一個重要表現(xiàn)元素，聚集性的實質(zhì)是勞動力量和資本力量，以及其他資源從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，或者從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移與匯集的過程。從具體實物的表現(xiàn)形式上看，產(chǎn)業(yè)的聚集表現(xiàn)為，不同經(jīng)濟體在地理上形成具有吸引力的共同體，從而使得人口、技術(shù)、資金等生產(chǎn)性基本要素不斷流動，自動產(chǎn)生優(yōu)化配置，從而實現(xiàn)空間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的節(jié)約集約利用。聚集效應(yīng)的產(chǎn)生使得土地的利用率和經(jīng)濟效益不斷提升，而當?shù)氐恼块T為了維持這一有利局面，必然進行基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)，使得城鎮(zhèn)的環(huán)境進行了相應(yīng)的改變，從而最終使得土地利用的生態(tài)和社會效應(yīng)得以優(yōu)化。

土地的節(jié)約集約利用使得產(chǎn)業(yè)化的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。土地資源進行重新的分配，使得產(chǎn)業(yè)化的結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了物質(zhì)上的保障，有效的土地利用使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化和升級，而不利的土地利用則會產(chǎn)生相反的作用。要想發(fā)揮產(chǎn)業(yè)匯集區(qū)應(yīng)有的潛力，則必須考慮土地的節(jié)約集約利用，通過用地面積上的優(yōu)化，提高質(zhì)量和數(shù)量的技術(shù)輸出。土地節(jié)約集約利用的意義不止局限于避免不必要的浪費，而在于確保其長遠的發(fā)展保證經(jīng)濟效益。對于具有產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的城鎮(zhèn)來說，土地的集約節(jié)約利用，能夠起到引導(dǎo)和提高活動的集聚程度，降低環(huán)境成本的作用，同時保證現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)資源共享，提高了公共建設(shè)用地的平均使用效率。

城鎮(zhèn)化進程中土地節(jié)約集約利用的現(xiàn)狀

在87例的甲狀腺CNB結(jié)節(jié)中，結(jié)節(jié)最大穿刺成功的甲狀腺結(jié)節(jié)為86（94.91%）個，均無嚴重并發(fā)癥發(fā)生。87個結(jié)節(jié)中86個穿刺成功，1個結(jié)節(jié)穿刺的組織量少，病理結(jié)果不確定。CNB病理診斷和術(shù)后病理結(jié)果對比分析如下：

沒有耕地保護意識。80年代以來，我國實行嚴格的限制城市規(guī)模，積極發(fā)展中小城鎮(zhèn)以及城市的方針后，城鎮(zhèn)的發(fā)展迅猛。在城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的過程中，產(chǎn)業(yè)大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和聚集，而在此過程中，地方注重GDP的發(fā)展，存在著嚴重忽略耕地保護的傾向，沒有長遠的保護和規(guī)劃意識，到2010年，我國耕地已經(jīng)接近耕地數(shù)量的紅線。城鎮(zhèn)化推進的過程中，對耕地保護的影響不只是反映在數(shù)量上而更多的是表現(xiàn)在對優(yōu)質(zhì)耕地的侵占，進而影響到了我國糧食安全的保障機制。地方政府有很多違規(guī)的現(xiàn)象，例如，通過總體規(guī)劃侵占基本的農(nóng)田現(xiàn)象或者批準新社區(qū)違規(guī)亂圈占土地的現(xiàn)象時有發(fā)生。

其次通過先進技術(shù)，保證耕地保護和節(jié)約集約用地的及時有效性。第一,作為縣級以上的行政區(qū)域，政府必須開發(fā)出具有節(jié)約集約用地的技術(shù)標準，最后實行統(tǒng)一的標準推廣應(yīng)用，從而實現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用。第二，建立起產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的動態(tài)監(jiān)測平臺體系，通過數(shù)據(jù)的實時存儲統(tǒng)計，強化對產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地利用的監(jiān)控與管理措施。第三，要提高一線工作人員的業(yè)務(wù)能力強，強力打擊違法案件發(fā)生，加強數(shù)據(jù)統(tǒng)計的科學性和嚴謹性，對于閑置土地綜合整治的落實操作過程，嚴格加以執(zhí)行監(jiān)督。

合理優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立完善的招商機制。由于生產(chǎn)步驟上的差異，使得不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對土地位置的敏感性有所不同。因此要保障土地的集約節(jié)約利用，需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)，建立完善的招商機制。首先，地方政府應(yīng)該鼓勵民間資本力量的積極參與投入服務(wù)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的力度，加大相關(guān)投資力度升級的同時，使得傳統(tǒng)制造業(yè)，從低端向高端的咨詢研發(fā)方向發(fā)展。其次。要實施引導(dǎo)性的政策，使得現(xiàn)有企業(yè)進行技術(shù)改造升級，對于高投入高污染的粗放型企業(yè)，促使其逐漸退出。并在其退出機制過程中，做好后續(xù)工作，安置好員工，并進行相應(yīng)的補償，以使得重污染企業(yè)能夠順利退出。第三，加強區(qū)域性合作，整合優(yōu)勢資源。從當今現(xiàn)實情況下看，我國招商引資過程中，有不少地區(qū)的招商引資能力和其土地資源沒有形成匹配。不少具有，強大招商引資能力的地區(qū)其土地供給能力卻較差，而在有足夠土地供給能力的地方卻沒有更好的基礎(chǔ)設(shè)施和軟硬件配套環(huán)境元素。因此對于區(qū)域距離不遠的各級地市縣政府應(yīng)該根據(jù)具體的情況進行自主協(xié)商，秉承利益共享的原則，建立補償機制，解決區(qū)域間的招商軟實力和土地供給之間矛盾的問題。從而能夠避免由于分散土地低效利用和基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)帶來惡性競爭等問題。

完善用地激勵約束體系。在糧食安全成為全球化重要的戰(zhàn)略背景情況下，世界上很多國家把耕地作為保護公共目標的重大責任。雖然經(jīng)過十七屆三中全會后，我國實行了農(nóng)村最嚴格的農(nóng)村耕地保護體系用地節(jié)約用地制度，但是在我國耕地的多個主體，國家政府和農(nóng)民個人之間卻在目標追求上存在著差異。簡而言之，就是存在耕地保護的責任主體缺失現(xiàn)象。在城鎮(zhèn)化的推進過程中，客觀上必然存在著一些限制因素導(dǎo)致代價性損失。首先，我們應(yīng)該提高全體成員對于耕地節(jié)約集約的責任意識。對政府而言，應(yīng)對擔當公益性的主體責任，將誠實守信的法治原則納入到完善的法律法規(guī)體系中去，而不只是形成指導(dǎo)性的政策文件，避免無據(jù)可依的現(xiàn)象發(fā)生。其次，政府應(yīng)該主導(dǎo)通過經(jīng)濟杠桿的原理和作用，合理引導(dǎo)相關(guān)土地的約束激勵體系，調(diào)動相關(guān)利益方的積極性。

完善土地產(chǎn)權(quán)和稅費制度。分配制度和產(chǎn)權(quán)制度互為基礎(chǔ)和前提。只有產(chǎn)權(quán)明晰的前提下才可能發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)本身應(yīng)有的激勵約束功能，保障主體對于土地資源的長久性保護。此外，只有這樣才能更好地發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)的外部交易功能的正常性。例如保障土地交易的流動性，降低交易成本，從而更有利于土地資源的流動性保證資源的優(yōu)化配置。

構(gòu)建土地節(jié)約集約利用的長效機制

土地的集約節(jié)約利用是一個動態(tài)場景的復(fù)雜系統(tǒng)工程，如何集約節(jié)約利用土地資源，使得現(xiàn)有的耕地實現(xiàn)更好的科學合理分配，通過滿足不同人群的用途和國家需求，都取決于現(xiàn)有制度創(chuàng)新和供給，在城鎮(zhèn)化的進程過程中，應(yīng)該需要有一套完整的集約利用體系來保護現(xiàn)有的土地集約利用的長效性。

在“新月沃土”中心地帶的迦南地區(qū)，由猶太人國家以色列控制，如果遜尼派能夠壓制住以色列，可占據(jù)“新月沃土”中心地帶，打擊具有核心戰(zhàn)略地位的敘利亞，從而徹底隔斷“什葉派之弧”的形成。對于什葉派陣營來說，若想將“什葉派之弧”坐實，也必須消除以色列這一威脅。以色列為了生存，會不惜一切代價阻止這類事情發(fā)生。

產(chǎn)業(yè)聚集布局分散，聚集能力偏低。產(chǎn)業(yè)化聚集或分散是在空間布局上的兩種表現(xiàn)形式。根據(jù)當今的科學理論，產(chǎn)業(yè)化的聚集是一個特定領(lǐng)域的企業(yè)或機構(gòu)相互之間形成互補互益的緊密聯(lián)系共同體，形成相互支撐的產(chǎn)業(yè)群現(xiàn)象。而一個產(chǎn)業(yè)是否集中則直接影響到其在市場上的競爭能力的大小，在當今的企業(yè)化過程中，工業(yè)程度發(fā)展取決于各自政府對于利益驅(qū)動力的重視程度。某些地方政府出于自身利益考慮盡可能的引入發(fā)展稅收大的利益高的產(chǎn)業(yè)而忽略了長期的整體布局，從而導(dǎo)致了重復(fù)雷同的現(xiàn)象，阻礙了資金勞動力的最優(yōu)化配置，在生產(chǎn)要素的形成主導(dǎo)體系中面臨著粗放而不夠精細的局面。在某些以形成較為完整的產(chǎn)業(yè)體系中又形成了新的問題，例如技術(shù)核心，信息資源和可持續(xù)發(fā)展后勁不足等問題，迫切需要轉(zhuǎn)型升級。而轉(zhuǎn)型升級離不開最優(yōu)資源的配置，因此在空間和結(jié)構(gòu)上的重新分配應(yīng)該予以足夠的重視但現(xiàn)實情況中很多集中程度偏低，綜合效益偏低的現(xiàn)象時有發(fā)生，這樣導(dǎo)致市場競爭其市場競爭力偏弱。

全國各地都在積極探索實現(xiàn)新型工業(yè)化道路集約式發(fā)展的模式，而在提高工業(yè)集約用地集約節(jié)約利用的過程中，通過推動產(chǎn)業(yè)化的升級和轉(zhuǎn)型使得我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)了，非常有特色的發(fā)展模式，然而在該過程中同時也出現(xiàn)了聚集分布散亂，特色不夠明顯，規(guī)模和聚集能力不夠強大的現(xiàn)象。土地資源剛需上升和資源供給限制方面的矛盾日益突出，在保障發(fā)展和土地資源的兩難局面中愈演愈烈，主要表現(xiàn)為以下幾點。

建立節(jié)約集約用地用地合理規(guī)劃和技術(shù)開發(fā)體系。要想做到土地集約節(jié)約利用，很重要的一點是在空間上進行合理布局，而從當前的問題來看，政府首先應(yīng)該加強對土地規(guī)劃科學的編制，進行合理的利用和宏觀調(diào)控。要根據(jù)空間上的聚集變化規(guī)律，并考慮到城市的長遠發(fā)展規(guī)劃，制定出能及時，動態(tài)變更的土地集約利用空間發(fā)展模式；要建立全面操作性強，科學性高的集約利用控制指標體系，結(jié)合不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和土地利用的實際情況，整合聚集區(qū)開發(fā)強度和投入產(chǎn)出水平，進行整體調(diào)控；加強部門之間的規(guī)劃整合，促進土地集約節(jié)約利用，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃相結(jié)合，建立統(tǒng)一的宏觀調(diào)控體系。

土地集約利用強度不夠。城鎮(zhèn)化在快速推進的過程中，全國各地和各行各業(yè)都存在著粗放型利用，甚至是閑置浪費型的土地利用現(xiàn)象。許多地方政府在城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)聚集過程中，好大喜功，為了更多地招商引資盲目擴張規(guī)模，使得許多城鎮(zhèn)在制定產(chǎn)業(yè)化政策的過程中沒有協(xié)調(diào)配合，盲目招商引資競相壓低地價，頻頻突破相應(yīng)的紅線政策，使得土地的資產(chǎn)流失浪費非常嚴重。而有些地區(qū)由于規(guī)劃和現(xiàn)實情況的變革導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)聚集與理想差距非常之大。以西部地區(qū)的省份為例，多個產(chǎn)業(yè)聚集地，出于扶植產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的目的，本應(yīng)該使得空間土地效益提高，然而在現(xiàn)實情況中發(fā)現(xiàn)大量的土地擱置閑置，有的甚至幾十畝的大院子只存在一棟獨棟建筑，而有些聚集區(qū)甚至沒有進行建設(shè)，大量土地閑置，有些則是存在相當多的空殼企業(yè)，甚至沒有任何企業(yè)駐入，或者是即使有駐入企業(yè)也沒有真正開始生產(chǎn)，造成了巨大的人員和物力的浪費。有些產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施的投入基本上處于閑置狀態(tài)形成嚴重的浪費。而從另外一些已建成的聚集產(chǎn)業(yè)區(qū)看，又存在著相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的情況。商業(yè)服務(wù)和公共管理配套措施方面的比例偏低，即使有配套規(guī)劃也往往嚴重滯后于園區(qū)的工業(yè)用地開發(fā)。

土地成本偏低，從而損害農(nóng)民權(quán)益。產(chǎn)業(yè)化基地的規(guī)模均在幾十平方公里以上，涉及到的村落多達數(shù)十個以上，而某些地區(qū)政府為了招商引資爭取到企業(yè)，從而推出各項所謂的優(yōu)惠政策其中核心的一點就在于打出低地價的土地牌，對于低地價、零租金的現(xiàn)象時有發(fā)生。這種現(xiàn)象的發(fā)生是建立在侵犯農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上而實現(xiàn)的，目前不少縣域產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)忽略農(nóng)村區(qū)域建設(shè)，只熱衷于土地的征收而忽略了對農(nóng)民后置的安置和公平補償機制。土地是一個權(quán)力體系，包括了經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)，也包括心理和社會產(chǎn)權(quán)，土地對于農(nóng)民而言，不僅是基本的生存要素也是謀生的手段或工作方式。在整片城鎮(zhèn)化的推進過程中，給予農(nóng)民一次性的補償方式其實是沒有體現(xiàn)動態(tài)交易的市場化情況，更沒有真正提高農(nóng)民的生活水平，使他們的生活沒有得到更多的保障，實際上農(nóng)民失去土地及經(jīng)濟權(quán)利被剝削的同時，其社會保障土地股權(quán)等權(quán)利也得不到保障，長此以往，必將影響當?shù)氐纳鐣踩秃椭C發(fā)展。

為了驗證實驗的有效性,對夜晚紅外視頻拍攝的狼和行人進行測試。圖4視頻圖像大小為432×272。圖5大小為960×576,實驗中σ=9.5 m/s,k=4,T1=0.7,T2=50,圖4與圖5(a)為傳統(tǒng)HOG+SVM的目標檢測,圖5(b)為使用高斯背景建模法后進行HOG+SVM的目標檢測,并對越界人進行判斷的基礎(chǔ)上,加上行人跟蹤算法的結(jié)果。

當前形勢下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革核心應(yīng)該集中在讓集體經(jīng)濟組織成為使用權(quán)交易主體，完善集體決策制度，通過使得集體依法監(jiān)督農(nóng)村土地的承包轉(zhuǎn)讓，租賃抵押等管理過程，保障集體對土地的終極所有權(quán)，并且保證一定的收益權(quán)，從而真正保護農(nóng)民和集體的權(quán)益。

從管理層面來說，以信息化手段為支撐，宏觀把控信息化建設(shè)全局，協(xié)調(diào)組織不同科室之間、不同專業(yè)人員之間的協(xié)同配合，在保證信息化建設(shè)進度的同時，建設(shè)具有深度和高質(zhì)量的耗材信息化管理模式［2］。

防止資源浪費，建立完善的土地稅費制度體系。我國雖然從法律上制定了有史以來最嚴格的耕地保護體系制度，但是在落實耕地的實際保護節(jié)約集約用地方面，難以讓人滿意。雖然存在各種主客觀因素的限制。但是其中一個非常重要的原因是沒有對經(jīng)濟手段的調(diào)節(jié)予以足夠的重視。土地稅費的征收主要體現(xiàn)在流通環(huán)節(jié)，在占有領(lǐng)域征收的強度不大，但在土地征收制度方面需要進一步提高耕地占用稅，把農(nóng)民經(jīng)濟，社會機會代價和后代的損失進行整體的市場考慮。強化閑置土地清查收費制度，鼓勵企業(yè)對相關(guān)土地的集約利用，提升相應(yīng)的引導(dǎo)水平，使得增值部分免除土地增值稅，從而鼓勵企業(yè)增加投資。

2）網(wǎng)絡(luò)教學系統(tǒng)，如Moodle、BB這一類能夠組織學生進行自主學習、記錄學生學習軌跡、分析和診斷班級學習狀態(tài)、并營造網(wǎng)絡(luò)化課堂、關(guān)聯(lián)課堂內(nèi)外的基礎(chǔ)環(huán)境、延展課程的時間和空間的教學系統(tǒng)，常常包含課程管理、協(xié)作學習、論壇、投票、測試等模塊，為師生提供教學資源、學習管理與評價、協(xié)作互動等服務(wù)[4]。

隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，我國土地資源口益緊缺，土地資源的稀缺性決定了我國必須在保證現(xiàn)有耕地數(shù)量不再減少的前提下，在城鎮(zhèn)化發(fā)展和建設(shè)中堅持合理開發(fā)、有效利用土地，走集約利用土地的城鎮(zhèn)化道路。要系統(tǒng)、長遠地規(guī)劃，處理好耕地保護和城鎮(zhèn)化兩者之間的關(guān)系，既相互制約又相互促進，只有這樣才能實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。除了從政策層面推進城鎮(zhèn)化進程中土地節(jié)約集約利用的長效機制的形成，還應(yīng)該考慮積極探索加強基層執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，廣泛發(fā)動群眾特別是廣大農(nóng)民群眾積極參與，形成基層執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，不斷完善土地執(zhí)法巡查責任制度和上下聯(lián)動制度。逐漸形成政府主導(dǎo)、部門監(jiān)督、公眾參與的土地執(zhí)法監(jiān)管新機制，優(yōu)化土地節(jié)約集約利用的軟環(huán)境。

（作者單位：中共福建省委黨校/福建省行政學院）