◎孟立君

采用PPP 式改造城市老舊供熱管網(wǎng)初探

◎孟立君

2013年底財(cái)政部樓部長(zhǎng)就推廣“公私合作”（PPP）問(wèn)題做了重要講話，他認(rèn)為，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的“操作方式升級(jí)”，更是一次宏觀層面的“體制機(jī)制變革”。自從財(cái)政部啟動(dòng)了政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目以來(lái)，各地都在積極探索嘗試，以求在采用PPP模式對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)上做出成功案例。下面就城市老舊管網(wǎng)供熱管網(wǎng)改造項(xiàng)目采用PPP模式建設(shè)的有關(guān)問(wèn)題做初步探討。

市區(qū)供熱老舊管網(wǎng)現(xiàn)狀

吉林市是吉林省第二大城市，城區(qū)總?cè)丝?84萬(wàn)，是東北老工業(yè)基地城市之一。年平均氣溫3℃～5℃，1月份平均氣溫最低，一般在零下18℃～20℃，采暖期天數(shù)為172天。截止2015年，吉林市城區(qū)共有熱電企業(yè)5戶，區(qū)域鍋爐房4座，供熱企業(yè)28家。供熱管網(wǎng)分布在城區(qū)三個(gè)區(qū)域，全市供熱企業(yè)共有熱力一次管網(wǎng)485公里，二次管網(wǎng)1510公里，管網(wǎng)總計(jì)1995公里。

老舊供熱管網(wǎng)改造工作計(jì)劃分兩期展開。一期工程以熱力公司供熱區(qū)域開始，整合其區(qū)域內(nèi)分散小鍋爐房，改造老舊管網(wǎng)。二期工程向熱力公司以外區(qū)域輻射，逐步整合其他供熱企業(yè)，并改造其老舊管網(wǎng)。屆時(shí)建成“全城一網(wǎng)”。

由于全市供熱管網(wǎng)分屬不同企業(yè)，熱網(wǎng)權(quán)屬分散、多頭管理，運(yùn)營(yíng)效率不高，不利于全市熱網(wǎng)的整體規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)和管理。為此，從政府宏觀管理角度，便于規(guī)劃管理，實(shí)現(xiàn)資源整合，提出供熱“全城一網(wǎng)”目標(biāo)，擬建設(shè)市老舊管網(wǎng)供熱管網(wǎng)改造項(xiàng)目。項(xiàng)目建成后，改變了原有熱力企業(yè)管網(wǎng)重復(fù)建設(shè)，重復(fù)投入的局面；能夠提高管網(wǎng)供熱能力，減少管網(wǎng)熱損失，節(jié)約能源，降低成本；供熱質(zhì)量會(huì)顯著提高；管網(wǎng)各項(xiàng)運(yùn)行指標(biāo)極大改善，增強(qiáng)管網(wǎng)安全性；滿足城區(qū)居民不斷增加的供熱需求。

采用PPP模式建設(shè)物有所值定性分析

該項(xiàng)目由專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了物有所值評(píng)價(jià)。具體結(jié)論是：提高供熱質(zhì)量和服務(wù)效率。引入專業(yè)供熱公司進(jìn)行管網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)供熱企業(yè)管網(wǎng)資源共享；減少財(cái)政支出。減少政府投入及各種補(bǔ)貼費(fèi)用；解決融資難題。引入社會(huì)資本投入，并使用PPP專項(xiàng)基金參與項(xiàng)目建設(shè)；建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。將項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)資本合理轉(zhuǎn)移。

采用PPP模式建設(shè)的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

該項(xiàng)目委托第三方機(jī)構(gòu)，編制PPP模式建設(shè)的實(shí)施方案。幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題如下：

SPV公司組建。關(guān)于政府出資人。成立市節(jié)能減排投資公司（國(guó)有控股公司，暫定名稱）代表政府出資，作為政府資本方。政府資本方具有一定融資能力。

關(guān)于社會(huì)資本。經(jīng)過(guò)對(duì)全市20多戶供熱企業(yè)篩選，考慮市熱力集團(tuán)公司供熱面積大、老舊管網(wǎng)改造任務(wù)重等特點(diǎn)，報(bào)請(qǐng)政府確定其作為社會(huì)資本出資。后續(xù)隨著并購(gòu)規(guī)模在全市范圍內(nèi)展開，再引入其他供熱公司、以及社會(huì)資本按政府采購(gòu)法的要求選擇增加社會(huì)資本合作伙伴。社會(huì)資本方具有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理的豐富經(jīng)驗(yàn)。

表1是根據(jù)色澤、外觀及香氣、口感和滋味等感官特性制作的感官評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，為薏米雞肉餅進(jìn)行感官評(píng)定分析作為依據(jù)，成品分別給10位同學(xué)品嘗，然后對(duì)成品進(jìn)行打分，最后取其平均分為總感官評(píng)分。

盡管PPP模式原則上不要求政府資本控股，但從供熱公益事業(yè)安全性考慮，組建的SPV公司（以下稱管網(wǎng)公司）還由政府資本進(jìn)行控股。政府?dāng)M持股比例為65%，社會(huì)資本方持股比例為35%。管網(wǎng)改造資金來(lái)源為管網(wǎng)公司自有資金、PPP引導(dǎo)基金，金融機(jī)構(gòu)并構(gòu)基金，不足部分由銀行貸款解決。

供熱管網(wǎng)建成后，委托熱力集團(tuán)公司經(jīng)營(yíng)與日常維護(hù)。并按照運(yùn)輸熱能的距離和數(shù)量合力收取服務(wù)費(fèi)用。在供熱管網(wǎng)建成后或運(yùn)營(yíng)中，擬成立的市節(jié)能減排投資公司適時(shí)選擇股權(quán)溢價(jià)轉(zhuǎn)讓退出。

在以上管網(wǎng)公司組建與運(yùn)營(yíng)流程中，有兩個(gè)問(wèn)題需要說(shuō)明，一是委托熱力集團(tuán)公司進(jìn)行管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)主要是考慮保持熱力公司現(xiàn)有職工工作穩(wěn)定，維護(hù)其相應(yīng)利益。二是擬成立的市節(jié)能減排投資公司適時(shí)退出主要是考慮保持其足夠的資金和融資能力，繼續(xù)開展其它PPP項(xiàng)目實(shí)施。

PPP運(yùn)作模式。供熱管網(wǎng)改造項(xiàng)目屬于使用者付費(fèi)項(xiàng)目，價(jià)格機(jī)制較為健全，通過(guò)“使用者付費(fèi)”實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。項(xiàng)目采用“合資合作（BOT）+特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”運(yùn)行方式。雙方成立項(xiàng)目公司（SPV）負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)工作，根據(jù)項(xiàng)目特許協(xié)議，施工建設(shè)完工后由項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理和維護(hù)。運(yùn)行期間收益部分按投資比例進(jìn)行利潤(rùn)分配。

由于供熱管網(wǎng)存在的使用年限問(wèn)題，經(jīng)過(guò)20～30年的特許經(jīng)營(yíng)之后，供熱管網(wǎng)又將進(jìn)入改造期，屆時(shí)還將需要投入大量建設(shè)資金，為減輕政府投資負(fù)擔(dān)，同時(shí)考慮全市供熱特許經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀，計(jì)劃采用建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）模式實(shí)施供熱管網(wǎng)改造項(xiàng)目。

特許經(jīng)營(yíng)。經(jīng)報(bào)請(qǐng)政府同意，由項(xiàng)目行業(yè)主管部門按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定授予管網(wǎng)公司，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)享有的權(quán)利，以利于項(xiàng)目融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和移交，并取得收費(fèi)權(quán)。

按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議規(guī)定，管網(wǎng)公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)自行承擔(dān)費(fèi)用、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)、設(shè)施維護(hù)和更新改造，并于特許經(jīng)營(yíng)期滿時(shí)，將項(xiàng)目資產(chǎn)和設(shè)施的所有權(quán)、使用權(quán)無(wú)償、完好、無(wú)債務(wù)、不設(shè)定擔(dān)保地移交政府或其指定機(jī)構(gòu)。

經(jīng)濟(jì)效益測(cè)算。項(xiàng)目收入來(lái)源主要是熱力采購(gòu)與出售的合理價(jià)差以及主干管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)(建設(shè)期內(nèi))。運(yùn)營(yíng)期間管網(wǎng)公司負(fù)責(zé)向各熱源企業(yè)采購(gòu)熱能并出售給各供熱企業(yè)。管網(wǎng)公司、供熱單位各自承擔(dān)管理范圍內(nèi)的運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)、技改更換等工作，確保供熱鏈條完整。

價(jià)格調(diào)整方面遵循市場(chǎng)規(guī)律，必要時(shí)政府協(xié)調(diào)物價(jià)部門進(jìn)行調(diào)整。

根據(jù)可研報(bào)告數(shù)據(jù)，以23年計(jì)算，預(yù)測(cè)正常年份供熱面積（包括居民住宅和公共建筑）、第6年漸次達(dá)到滿負(fù)荷，物價(jià)部門確定的供熱收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確定營(yíng)業(yè)收入；扣除合理運(yùn)行成本、稅金后，測(cè)算出財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率11.92%（稅前）、9.83%（稅后），財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值39155.16 萬(wàn)元（i=8%），投資回收期9.89 年（稅前）、10.9 年（稅后）。

因?yàn)轫?xiàng)目的收益可以覆蓋成本，有一定利潤(rùn)空間。在現(xiàn)行價(jià)格機(jī)制內(nèi)，暫時(shí)不需要財(cái)政補(bǔ)助，所以未進(jìn)行財(cái)政可承受能力論證。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。本項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)用PPP模式，需充分考慮項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，從參與各方，包括政府、政府授權(quán)機(jī)構(gòu)、合作投資人、金融機(jī)構(gòu)角度對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，以使政府授權(quán)機(jī)構(gòu)在招標(biāo)采購(gòu)社會(huì)資本、以及項(xiàng)目公司成立并建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)控制來(lái)有效防范、規(guī)避和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。即對(duì)項(xiàng)目合作模式設(shè)計(jì)和安排相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系之前，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行識(shí)別判斷，將風(fēng)險(xiǎn)由最有能力控制風(fēng)險(xiǎn)的一方來(lái)承擔(dān)，使項(xiàng)目結(jié)構(gòu)更加合理，運(yùn)作過(guò)程更加順暢。

對(duì)社會(huì)資本方和政府方而言，風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的共同點(diǎn)是需要尋找風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者或分擔(dān)機(jī)制,如何在兩者之間合理地分配風(fēng)險(xiǎn)。在招標(biāo)談判過(guò)程中通過(guò)有關(guān)法律性協(xié)議文件，即通過(guò)某些條件的設(shè)定和法律文件對(duì)項(xiàng)目核心風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分配。在項(xiàng)目投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理和項(xiàng)目移交全生命周期，通過(guò)談判、協(xié)商溝通，就其他未定的風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)控制措施或分擔(dān)機(jī)制達(dá)成共識(shí)，以此在運(yùn)營(yíng)管理上有穩(wěn)妥的風(fēng)險(xiǎn)管控措施。

PPP模式的保障

目前組建的管網(wǎng)公司已經(jīng)開始運(yùn)營(yíng)，為了增加管網(wǎng)公司資產(chǎn)和現(xiàn)金流，提升融資能力，下一步將由管網(wǎng)公司收購(gòu)國(guó)資部門持有的熱力集團(tuán)公司股權(quán)。梳理PPP模式改造老舊管網(wǎng)項(xiàng)目的過(guò)程，主要做了以下幾方面工作，來(lái)保障項(xiàng)目按計(jì)劃推進(jìn)。

組織實(shí)施方式。市政府或授權(quán)政府部門機(jī)構(gòu)全程參與項(xiàng)目PPP 模式的設(shè)計(jì)方案，尋找投資商、進(jìn)行招投標(biāo)和融資，管網(wǎng)公司組建和運(yùn)營(yíng)等。

涉及到政府相關(guān)職能部門，在實(shí)際操作過(guò)程中注意聽取各部門意見，對(duì)于權(quán)力范圍內(nèi)的審批手續(xù)積極協(xié)助、從簡(jiǎn)從快，給予支持。

政府建立相應(yīng)的管理體制，完善與有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的推進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)與政府部門間的信息共享與協(xié)同合作。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中有關(guān)部門配合相關(guān)工作、各司其職，各負(fù)其責(zé)，共同做好項(xiàng)目政府與社會(huì)資本合作管理工作，推動(dòng)方案實(shí)施。

項(xiàng)目監(jiān)管保障。項(xiàng)目監(jiān)管主要有履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。市政公用局代表市政府根據(jù)《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》對(duì)供熱設(shè)施的維護(hù)、供熱指標(biāo)等進(jìn)行監(jiān)管。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予使得管網(wǎng)公司在特許期限內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)與維護(hù)，考慮企業(yè)是以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，因此，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行的監(jiān)管十分重要。尤其是作為市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不僅關(guān)系到公共財(cái)政資金投入的效益，而且直接影響到城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，關(guān)系到城市的可持續(xù)發(fā)展。主管部門及各相關(guān)部門要切實(shí)履行職責(zé)，保證城市供熱系統(tǒng)的正常運(yùn)行，并采取有效措施，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)行的監(jiān)管工作。

監(jiān)管工作主要包括，市場(chǎng)進(jìn)入與退出的監(jiān)管、運(yùn)行安全的監(jiān)管、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管、價(jià)格與收費(fèi)的監(jiān)管、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序監(jiān)管，以及績(jī)效考評(píng)等。

政策支持。一是按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。并在當(dāng)?shù)卣臋?quán)力范圍內(nèi)為項(xiàng)目落實(shí)給予一定的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，明確投融資過(guò)程中可能給予相關(guān)稅收優(yōu)惠及費(fèi)用減免政策。

二是爭(zhēng)取對(duì)PPP項(xiàng)目的資金支持。財(cái)政部及省財(cái)政將以貼息、補(bǔ)助、清潔基金、PPP引導(dǎo)基金等多種方式對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行政策支持。通過(guò)該項(xiàng)目申報(bào)擬爭(zhēng)取相關(guān)資金扶持。

三是融資政策更加寬松。目前全國(guó)各地金融機(jī)構(gòu)都在參與介入PPP模式項(xiàng)目的金融服務(wù)，積極為項(xiàng)目提供融資支持。我市已經(jīng)成立了PPP引導(dǎo)基金，專門用于PPP項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)。也借力國(guó)家、省和各金融機(jī)構(gòu)的PPP專項(xiàng)基金，將極大降低項(xiàng)目融資成本。后續(xù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體在資本市場(chǎng)可以采取發(fā)行公司債券等市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資，按照市場(chǎng)化原則，創(chuàng)新運(yùn)用債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、項(xiàng)目資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式參與項(xiàng)目融資，有力地保障項(xiàng)目建設(shè)資金需求。

本項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)營(yíng)后，管網(wǎng)公司擁有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，以及政府的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，能夠更加合理的平衡熱源與供熱單位之間的采購(gòu)關(guān)系，推動(dòng)供熱企業(yè)節(jié)能降耗，充分利用現(xiàn)有熱源能力擴(kuò)大供熱范圍，解決熱源建設(shè)滯后等問(wèn)題。有效整合了全市供熱管網(wǎng)資源，適應(yīng)未來(lái)城市建設(shè)和發(fā)展需要，在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“全城一網(wǎng)”供熱規(guī)劃，形成符合現(xiàn)代城市管理要求的供熱服務(wù)體系。

（作者單位：吉林市財(cái)政科學(xué)研究所）