摘 要：國家治理現(xiàn)代化是一種以公共利益為導向、制度化建設為基礎、多元主體共同參與為表征的協(xié)同治理過程，其中，民主治理是推進國家治理現(xiàn)代化的基本方式。協(xié)商民主作為一種民主治理模式，它與國家治理現(xiàn)代化存在高度的契合性。在協(xié)商民主視閾下，國家治理現(xiàn)代化在治理主體上遵循“黨的領導與多元主體協(xié)同參與”相結合的邏輯；在治理過程上遵循“法治化治理與民主協(xié)商治理”相結合的邏輯；在治理評估上遵循“效率化增益與公平性分享”相結合的邏輯。沿著以上三重邏輯，以參與式協(xié)商為內容、以制度化協(xié)商為方向、以效能型協(xié)商為旨歸是推進國家治理現(xiàn)代化的實踐路徑。

關鍵詞：國家治理現(xiàn)代化；協(xié)商民主；參與式協(xié)商；制度化協(xié)商；效能型協(xié)商

中圖分類號：D082 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2015）06-0057-08

一、 問題的提出與研究視角

治理的提出有其特定的理論背景，它是為了應對國家失靈和市場失靈的雙重困境而探索的多元主體協(xié)同治理之道。治理理論是一個跨領域、交叉學科的理論體系，涉及經(jīng)濟、公共管理、社會學、政治學等諸多領域，從這個意義上來說，“治理并非是由某一個人提出的理念，也不是某個專門學科的理念，而是一種集體產(chǎn)物，或多或少帶有協(xié)商和混雜的特征” 。[1]治理涵蓋多重意涵，從治理理念來看，平等、包容、互惠以及公共理性等理念是治理的邏輯前提；從治理結構 來看，它強調參與式治理、民主治理，表現(xiàn)出多層次（Multilevel Governance）、多中心（Polycentric Governance）的特點；從治理主體來看，公共機構及其行為者與非公共機構及其行為者都是公共事務治理的主體；從治理方式來看，既包括正式制度和規(guī)則，也包括各種非正式制度和規(guī)則；從治理目標來看，實現(xiàn)公共利益的最大化與治理效能的最優(yōu)化，即善治成為治理追求的理想目標。盡管治理在一定程度上能夠成為應對政府失靈和市場失靈的必要補充，但由于合作機制的動態(tài)性，不可避免地也存在治理失靈（Governance Failure）現(xiàn)象。[2]鑒于西方治理理論的局限性以及治理理論在中國國家治理現(xiàn)代化實踐中的適用性，中國共產(chǎn)黨適時地提出了國家治理現(xiàn)代化理論，即從“制度—能力”的視野提出國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，一方面強調國家制度體系建設的法治化、規(guī)范化，明確政府在這個過程中作為“元治理”①的角色與功能；另一方面強調國家治理能力的現(xiàn)代化，其實質是多元治理主體制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。

國家治理現(xiàn)代化，既借鑒了西方治理理論中的合理要素，又立足于中國特色社會主義基本國情，蘊含著民主治理、法治治理、科學治理等主題意蘊，其中民主治理是國家治理現(xiàn)代化的基本方式。[3]協(xié)商民主作為一種民主治理模式，它能夠為多元治理主體提供有效對話和協(xié)商的平臺，尋求重視所有人需求和利益的、具有集體約束力的公共政策。[4] 與西方相比，中國具有豐富的協(xié)商民主資源，人民政協(xié)、鄉(xiāng)村自治、社區(qū)自治、民主懇談會、民主聽證會、參與式預算、民事調解會都是協(xié)商民主的重要實踐形式。協(xié)商民主是中國特色社會主義民主制度的重要組成部分，它在內在價值、主體參與以及發(fā)展趨向上與國家治理現(xiàn)代化存在高度的契合性。因此，從協(xié)商民主的視角探討國家治理現(xiàn)代化的內在邏輯、提出國家治理現(xiàn)代化的實踐路徑，無疑是一個具有很強理論意義與現(xiàn)實意義的有益嘗試。

二、 協(xié)商民主的理論內涵及其與國家治理現(xiàn)代化的契合性

協(xié)商民主，是自由、平等的公民及其代表基于公共理性參與協(xié)商決策的過程。國家治理現(xiàn)代化是一種以公共利益為導向、制度化建設為基礎、多元主體共同參與為表征的協(xié)同治理過程。從協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化的關聯(lián)性來看，國家治理現(xiàn)代化實質上是協(xié)商民主在國家治理領域的功能拓展，從這個意義上來說，二者具有內在的契合性。

（一） 協(xié)商民主的理論內涵

協(xié)商民主源于對代議制民主（Representative Democracy）或聚合式民主（Aggregative Democracy）的批判與反思。協(xié)商民主認為，聚合式民主以假定的公民固定偏好為邏輯起點，簡單地訴諸投票聚合的方式達成公共決策，脫離了對審慎民主政治的追求，把民主政治等同于“個人沖突，名人政治，口水政治以及赤裸裸地追求個人利益和野心”[5]的名利場。鑒于此，協(xié)商民主將民主政治建立在公民反思性偏好基礎之上，“告別任何有關固定偏好的概念，代之以一種學習過程，在此過程中并通過此過程，人們?yōu)榱诵纬梢环N明智且理性的政治判斷，在相互理解的一系列問題上達成了一致的意見”。[5] （267）協(xié)商民主一經(jīng)提出，就吸引了伯納德·曼寧、喬舒亞·科恩、詹姆斯·菲什金、詹姆斯·博曼、約翰·德雷澤克、約·埃爾斯特、埃米·古特曼等學者的關注，甚至羅爾斯、哈貝馬斯兩位學術大師也加入了協(xié)商民主的研究陣營，“協(xié)商民主逐漸成為當代西方政治理論最為時髦的理想之一”，[6] 形成了一系列的代表性觀點。伯納德·曼寧從決策的合法性來理解協(xié)商民主，在他看來，一項合法的決策并不是代表所有人的意志，而是從所有人參與的協(xié)商中產(chǎn)生出來的決策。[7] 喬舒亞·科恩糾偏了協(xié)商民主的程序性描述，基于協(xié)商包容、公共利益以及參與原則三大原則對協(xié)商民主做出了實質性描述。[8]詹姆斯·博曼站在政治平等的立場，從機會平等、資源平等以及能力平等三個維度剖析協(xié)商民主的平等要求。[9]約翰·德雷澤克拓展了協(xié)商民主的適用性，他認為協(xié)商民主不應該限制在政治生活的憲政層面，協(xié)商民主的適用邊界應該是跨領域、跨層次的。[10]羅爾斯從公共理性的維度理解協(xié)商民主，他認為協(xié)商民主應該適用于“憲法根本”和基本正義問題的政治問題。[11]哈貝馬斯認為，需要區(qū)分不同層次協(xié)商民主的功能，他把協(xié)商民主區(qū)分為公共領域的非建制化協(xié)商與議會的建制化協(xié)商兩個組成部分。[12] 結合各位學者的觀點，本文認為，協(xié)商民主是自由、平等的公民及其代表基于公共理性參與協(xié)商決策的過程。它涵蓋民主因素與協(xié)商因素兩個基本組成部分，所有受到?jīng)Q策影響的人或其代表都參與了集體決策，這是其民主的部分；集體決策是經(jīng)過受影響的人或其代表爭論，并且他們具備理性與公正的品德，這是其協(xié)商的部分。[13]總體來說，理解協(xié)商民主的理論內涵，需要從理論背景、本質內涵以及實踐形式三個維度綜合把握。

首先，從理論背景來看，協(xié)商民主源于對代議制民主或聚合式民主的批判與反思。代議制民主作為當今世界主流的民主模式，它的合理性與合法性飽受來自兩個方面的批評。一方面，對公民偏好既定假設的批評。在代議制民主看來，公民的偏好是既定的，民主的過程是通過提供一個公平的機制，對公民的偏好進行匯聚，依此來選擇政治家和公共政策的制度安排。隨著現(xiàn)代民主政治實踐的不斷深入，人們發(fā)現(xiàn)公民的偏好并不是既定的、不可改變的，如果提供一個協(xié)商程序，公民之間通過交流與反思，能夠改變初期偏好，形成反思性的偏好。協(xié)商民主指出，現(xiàn)代民主政治應該告別任何有關公民偏好既定的判斷，轉而提供一種協(xié)商機制，這種機制能夠提供一個開放和持續(xù)的學習環(huán)境，在此學習環(huán)境中并通過此過程，“人們?yōu)榱诵纬梢环N明智且理性的政治判斷，在相互理解的一系列問題上達成了一致意見”。[5] （267）總之，與代議制民主的假設相反——公民的偏好為既定的，協(xié)商民主從提高民主的質量出發(fā)，將民主過程和制度建立在精致的、反思性的公民偏好基礎之上，有助于避免民主政治陷入無知、短視、自利的困境。另一方面，對投票聚合合法性的批評。在代議制民主看來，投票聚合是匯聚公民個人偏好， 形成集體判斷的最佳形式。由于代議制民主對投票聚合機制缺乏審慎的考慮，導致很容易將集體判斷等同于公共利益，事實上，簡單地將二者劃等號，容易造成對少數(shù)人利益的忽視以及“多數(shù)人的暴政”的危害。鑒于此，協(xié)商民主認為，投票聚合作為一種公平而合理的決策程序不是因為合法性寓于多數(shù)之中，而是因為如果多數(shù)人盡可能地基于理性的基礎上，通過對話、協(xié)商后確信某方案是正確的，那么，在某方案遭到其他群體更有力的理由挑戰(zhàn)之前，它就是有效的。[7] （194）從這個意義上來說，協(xié)商民主并不排斥投票聚合機制，它通過將投票聚合機制與協(xié)商機制結合起來，賦予投票聚合機制新的意義，使得投票聚合機制的合法性實現(xiàn)從寓于數(shù)量到寓于理性的轉變。

其次，從本質內涵來看，協(xié)商民主涵蓋關注平等價值、優(yōu)化公共決策質量、提高政治合法性以及促進公共善等多重意蘊。其一，作為平等主義的協(xié)商民主。它關注的是一種復合型平等，一方面，指出公民在公共協(xié)商過程中政治身份的平等與發(fā)揮政治影響力的機會平等；另一方面，也從資源平等、能力平等兩個方面強調公民發(fā)揮平等政治影響力的實質性條件。[14]其二，作為公共決策的協(xié)商民主。它認為，協(xié)商民主應該基于開放性、包容性、互惠性，努力探索多種形式，把受公共決策影響的公民納入公共協(xié)商過程，在這個過程中，公民基于公共理性開展協(xié)商討論，對各種觀點進行論證、推理，最終達成彼此都能接受的基本共識。其三，作為政治合法性的協(xié)商民主。塞拉·本哈比認為，民主社會中的政治合法性，只能來源于全體公民針對共同關心的事務所進行的自由而無拘束的公共協(xié)商。[15] 協(xié)商民主視域下的政治合法性，并不是基于數(shù)量上的“多數(shù)決”原則，而是基于所有受公共決策影響的公民參與公共協(xié)商的過程，在這個過程中，公民之間訴諸基于公共理性的規(guī)范性對話、交流與協(xié)商，尋求他們意見中的“最大公約數(shù)” ，這個“最大公約數(shù)”成為公共決策政治合法性的來源。其四，作為公共善的協(xié)商民主。協(xié)商民主，有助于改變公民自私自利的偏好，塑造以公共利益為導向的民主政治生活氛圍，促進社會公共善的發(fā)展。正如戴維·米勒指出，“協(xié)商民主有助于改變公民最初的偏好……通過協(xié)商過程，公民不那么道德的、自私自利的偏好會消除……我們有理由相信，協(xié)商過程會改變最初（可能基于私利、部門利益、偏見等）的政策偏好，形成對眼前事務有道德的判斷” 。[16]

最后，從實踐形式來看，協(xié)商民主按照自身的發(fā)生場域，可以分為國家正式制度內部安排的協(xié)商民主、國家與社會雙向互動的協(xié)商民主以及公民社會內部的協(xié)商民主等三類實踐形式。國家正式制度內部安排的協(xié)商民主，屬于精英型協(xié)商民主，其中協(xié)商參與者僅限于政治精英，如美國參議院、歐洲憲法法院以及中國人民政治協(xié)商會議均屬于此種類型。[17]國家與社會雙向互動的協(xié)商民主以及公民社會內部的協(xié)商民主均屬于大眾型協(xié)商民主，但需要指出的是，大眾型協(xié)商民主與精英型協(xié)商民主之間的界限并非涇渭分明，而是存在一定的相關性，“在很大程度上，大眾型協(xié)商民主是以精英型協(xié)商民主為原型構想出來的，只不過是將參與者擴展到了普通民眾，在理性、討論和反思這一點上，二者還是一致的” 。[17]（20）從世界范圍內大眾型協(xié)商民主的實踐形式來看，主要包括：公民會議、公民陪審團、協(xié)商式民意調查、愿景工作坊、民主懇談會、民主聽證會、社區(qū)議政會、民事調解會、參與式預算以及網(wǎng)絡公共論壇等多種實踐形式?？傊瑥膮f(xié)商民主的實踐形式來看，協(xié)商民主作為一種治理技術具有廣泛的適應性，既可以成為國家基本政治制度的有機組成部分，又可以成為一國乃至跨國的公民社會內部問題的自我解決方式。[17] （252）

（二） 協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化的契合性

國家治理現(xiàn)代化是一種以公共利益為導向、制度化建設為基礎、多元主體共同參與為表征的協(xié)同治理過程，從某種意義上來說，國家治理現(xiàn)代化實質上是協(xié)商民主在國家治理領域的功能拓展，二者具有內在的契合性。具體來說，體現(xiàn)在以下三個方面：一是從內在價值來看，公平正義體現(xiàn)了協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化內在價值上的契合性；二是從主體參與來看，多元主體體現(xiàn)了協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化基本表征上的契合性；三是從發(fā)展趨向來看，制度規(guī)范體現(xiàn)了協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化發(fā)展趨向上的契合性。

首先，從內在價值來看，公平正義體現(xiàn)了協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化內在價值上的契合性。公平正義是中國特色社會主義的內在要求，國家治理現(xiàn)代化作為中國特色社會主義的重要組成部分，應該以公平正義為價值旨歸。全面小康社會的建成，要求經(jīng)濟的公平發(fā)展、社會的公平正義以及人們的共同富裕，為了實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，國家治理現(xiàn)代化不僅要關注社會成員權利與利益的增長，更要注重他們的合理分配。所以，從這個意義上來講，國家治理現(xiàn)代化過程實際上是按照公平正義的基本要求實現(xiàn)效率型國家治理向公平型國家治理的轉型過程。以公平正義為內在價值理念，國家治理現(xiàn)代化詮釋了社會整體發(fā)展的基本關切，在這個過程中，國家治理主體根據(jù)公平正義的價值理念，構建公平的治理體系和治理能力，推進經(jīng)濟社會的公平發(fā)展，更好地保障和改善民生，讓國家治理成果更多更公平地惠及全體人民，朝著共同富裕的方向穩(wěn)步前進。[18]公平正義，同樣也是協(xié)商民主的內在價值。這是因為，協(xié)商民主賦予公共決策合法性，并不是基于數(shù)量上的“多數(shù)決”原則，而是基于所有受公共決策影響的公民參與公共協(xié)商的過程，在這個過程中，公民基于公共理性的規(guī)范性對話、交流與協(xié)商，尋求他們意見中的“最大公約數(shù)” ，這個“最大公約數(shù)”成為公共決策合法性的來源。與代議制民主或聚合式民主不同，協(xié)商民主視域下的“最大公約數(shù)” ，不是數(shù)量上的簡單多數(shù)，而是指涵蓋所有公民，包括少數(shù)人、弱勢群體、少數(shù)民族和種族整體利益的“重疊共識” 。因此，從內在價值來看，我們可以說，公平正義體現(xiàn)了協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化內在價值上的契合性。

其次，從主體參與來看，多元主體體現(xiàn)了協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化基本表征上的契合性。國家治理現(xiàn)代化的基本表征是治理主體多元化。與傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治、管理模式下政府作為單一主體不同，國家治理現(xiàn)代化視域下治理主體包括政府、市場與社會等多元主體。在國家治理現(xiàn)代化的主體結構中，市場、社會組織和公民的力量不斷發(fā)展壯大，成為國家治理體系現(xiàn)代化的重要支撐，多元主體良性互動的網(wǎng)絡化治理結構已然顯現(xiàn)。[19]通過建立多元主體良性互動的網(wǎng)絡化治理結構，國家治理現(xiàn)代化把政府、市場、社會組織、相關利益團體以及公民納入國家治理理性的形成與執(zhí)行過程中，一方面，有助于厘清政府與市場、政府與社會在國家治理過程中的權力邊界，還原他們各自的角色與功能；另一方面，有助于打破單一治理主體違背國家整體利益、綁架國家治理公共性的行為，從而在更大程度上提高國家治理的正當性與合法性。協(xié)商民主作為一種民主治理模式，它強調協(xié)商主體的多元性，通過為多元治理主體提供有效對話和協(xié)商的平臺，能夠形成重視所有人需求和利益的具有集體約束力的公共政策。從這個意義上來說，協(xié)商民主是一種包容多元主體參與的民主治理模式，它與國家治理現(xiàn)代化主體多元化的基本表征具有內在的契合性。

最后，從發(fā)展趨向來看，制度規(guī)范體現(xiàn)了協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化發(fā)展趨向上的契合性。國家治理現(xiàn)代化涵蓋兩個基本組成部分：一是國家治理體系的現(xiàn)代化，即國家治理制度體系建設的現(xiàn)代化，它涉及中國共產(chǎn)黨領導下管理國家的制度體系，涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明以及黨的建設等各領域共同遵守的辦事規(guī)程和行動準則的制度化、規(guī)范化。二是國家治理能力的現(xiàn)代化，即多元治理主體運用國家制度體系治理國家公共事務能力的現(xiàn)代化，它涉及改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各方面治理能力的制度化、規(guī)范化?？v觀國家治理現(xiàn)代化的兩個基本組成部分，無論是國家治理體系現(xiàn)代化，還是國家治理能力現(xiàn)代化，二者都統(tǒng)一于制度規(guī)范這個載體、依托。因此，我們可以說，國家治理的制度化、規(guī)范化是國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨向。與之相應，制度規(guī)范 也是協(xié)商民主的發(fā)展趨向。亨廷頓指出，制度規(guī)范是組織和程序獲得價值和穩(wěn)定性的一種有效進程。[20]協(xié)商民主作為一種民主模式，它的生命力來源并不是虛妄的概念性描述，而是實質的制度化建構。這是因為，只有實質的制度化建構，才能賦予協(xié)商民主內在的價值認同以及實踐操作上的穩(wěn)定運轉。正是在這個意義上，為了賦予社會主義協(xié)商民主長久的生命力，十八大報告強調，健全社會主義協(xié)商民主制度，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，是協(xié)商民主得以有效運行的重要保障。[21]總之，從發(fā)展趨向來看，制度規(guī)范成為協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化未來發(fā)展的基本方向，基于制度規(guī)范發(fā)展趨向上的一致性，二者具有內在的契合性。

三、 協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的內在邏輯

在協(xié)商民主視閾下，國家治理現(xiàn)代化在治理主體上遵循“黨的領導與多元主體協(xié)同參與”相結合的邏輯；在治理過程上遵循“法治化治理與民主協(xié)商治理”相結合的邏輯；在治理評估上遵循“效率化增益與公平性分享”相結合的邏輯。

（一） 在國家治理主體上，遵循“黨的領導與多元主體協(xié)同參與”相結合的邏輯

在協(xié)商民主視閾下，國家治理現(xiàn)代化反映在國家治理主體上的邏輯是：遵循黨的領導與多元主體協(xié)同參與相結合。協(xié)商民主具有內生性，它是中國共產(chǎn)黨領導中國人民，結合中國基本國情，立足于人民民主的本質進行中國特色民主政治實踐探索的結果。在相似意義上，齊衛(wèi)平指出，“協(xié)商民主是中國內生的，是在中國的具體國情下生長、發(fā)展和成熟起來的，是中國共產(chǎn)黨將馬克思主義基本原理與中國革命、建設和改革的實踐緊密相結合，獨立探索民主道路和建構民主制度的創(chuàng)造性成果”。[22]由此可以看出，協(xié)商民主中的主體結構是有層次性的，它是內生于中國共產(chǎn)黨領導下“黨治國家”②基本國情的政治生態(tài)之中。從這個意義上來說，中國特色“黨治國家”的基本國情是理解協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的邏輯起點。正如王浦劬指出，中國特色國家治理現(xiàn)代化，是政治統(tǒng)治之“治”與政治管理之“理”有機結合以及政治管理之“治”與“理”有機結合“兩個結合”的統(tǒng)一，它是中國共產(chǎn)黨領導人民進行的治理活動，也是中國共產(chǎn)黨在總攬全局、協(xié)調各方的總體格局中運行治權的活動，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政行為。[23]一方面，在國家治理主體上，要遵循中國共產(chǎn)黨領導的政治邏輯。中國是一個典型的后發(fā)現(xiàn)代化國家，它面臨的歷史任務以及經(jīng)濟、社會發(fā)展的復雜性遠遠比同階段發(fā)達國家的發(fā)展形態(tài)要艱巨得多、復雜得多，這決定了“在后發(fā)現(xiàn)代化國家中，政黨建設現(xiàn)代國家是必然的路徑，政黨主導國家建設是必然的選擇”。 [24]從中國國家治理現(xiàn)代化的實踐來看，讓中國共產(chǎn)黨來領導國家治理現(xiàn)代化這項系統(tǒng)工程，不僅能夠確保國家治理現(xiàn)代化發(fā)展的正確方向，而且能夠集中、整合整個國家范圍內各種資源、多方力量為國家治理現(xiàn)代化服務，有利于實現(xiàn)國家治理的跨越式發(fā)展。另一方面，在國家治理主體上，要遵循多元主體協(xié)同參與的治理邏輯。協(xié)商民主視閾下推動國家治理現(xiàn)代化，其實質就是在政府、市場、社會之間開展對話、交流與協(xié)商，通過建立多元主體參與的協(xié)同共治體系，實現(xiàn)國家治理目標上的善治狀態(tài)。在這個過程中，國家治理現(xiàn)代化的主體不僅包括政府和社會公共機構，還包括民間組織、私人組織及各種公民社會組織，他們共同形成了一個互動型的國家治理合作網(wǎng)絡系統(tǒng)。[25]總之，遵循黨的領導與多元主體協(xié)同參與相結合，是協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化反映在國家治理主體上的基本邏輯，這是由中國基本國情以及國家治理現(xiàn)代化具體實踐綜合決定的結果。

（二） 在國家治理過程中，遵循“法治化治理與民主協(xié)商治理”相結合的邏輯

在協(xié)商民主視閾下，國家治理現(xiàn)代化反映在國家治理過程上的邏輯是：遵循法治化治理與民主協(xié)商治理相結合。從法治化治理的本質來看，其實質就是體現(xiàn)全體人民意志與利益，得到人民正式認可的“制度之治” 、“規(guī)范之治” 。從這個意義上來說，法治與民主是統(tǒng)一的，正如“民主本身就包含法治的意義，民主就像一張桌子，必須有柱子，法治是其中的柱子之一”。[26]協(xié)商民主作為中國特色民主實踐的重要表征，同樣與法治是統(tǒng)一的。這是因為，一方面，從形式上看，中國特色社會主義法治體系的建立，是由代表人民群眾利益的各類代表通過全國人民代表大會以及常務委員會協(xié)商制定的結果；另一方面，從實質上看，人民群眾的協(xié)商共識是法治的根本動力，從根本上決定著法治結果向公平正義的方向發(fā)展。鑒于此，遵循法治化治理與民主協(xié)商治理相結合，是協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的總體邏輯。一方面，在國家治理過程上，要遵循法治化治理的基本邏輯。法治化治理是國家治理現(xiàn)代化的內在要求與題中應有之義。如前所述，無論是國家治理體系現(xiàn)代化，還是國家治理能力現(xiàn)代化，它們內在蘊含著依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的同步推進以及法治國家、法治政府、法治社會的一體建設， 二者統(tǒng)一于制度規(guī)范體系這個載體和依托。從這個意義上來說，法治化治理是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本方式。另一方面，在國家治理過程中，要遵循民主協(xié)商治理的基本邏輯。民主協(xié)商治理是衡量國家治理現(xiàn)代化的一個重要指標。俞可平指出，衡量國家治理是否現(xiàn)代化的一個重要標準就是它是否按照民主協(xié)商治理的邏輯運行，他強調，國家治理以及制度安排，必須以保障主權在民或人民當家作主為核心，確保所有公共政策從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位。[27]經(jīng)驗表明：在國家治理現(xiàn)代化的實踐過程中，通過民主協(xié)商治理的基本邏輯，能夠從過程和結果上保證公共政策從根本上體現(xiàn)人民當家作主的意志與主體地位。

（三） 在國家治理評估上，遵循“效率化增益與公平性分享”相結合的邏輯

在協(xié)商民主視閾下，國家治理現(xiàn)代化反映在國家治理評估上的邏輯是：遵循效率化增益與公平性分享相結合。一方面，協(xié)商民主與效率化增益密切相關。大量實踐表明，協(xié)商民主通過為多元主體提供一種對話、交流、協(xié)商機制，使得多元主體能夠在公共理性的審視下，修正自私自利的偏好，形成基于全社會共識的“社會資本” ?；谛湃?、規(guī)范以及合作網(wǎng)絡基礎上的“社會資本”形成，有助于打破集體行動的困境，促進多元主體合作治理效率的提升。正如羅伯特·帕特南指出，在一個享有大量社會資本的共同體內，多元主體之間的合作行為更容易出現(xiàn)，并且這種合作行為能夠有效地提高治理效率與水平。[28]另一方面，協(xié)商民主與公平性分享高度契合。協(xié)商民主作為一種公平正義的治理模式，它通過為多元主體提供對話、交流與協(xié)商的平臺，在消除分歧與偏見的過程中，能夠幫助多元主體找到他們意見中的“最大公約數(shù)”，從而形成既涉及多數(shù)人、又涵蓋少數(shù)人的“共識型決策”。在“共識型決策”的推動下，多元主體能夠公平地分享國家治理的最終成果?；趨f(xié)商民主與效率化增益、公平性分享的內在契合性，遵循效率化增益與公平性分享相結合，是協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的總體邏輯。一方面，在國家治理評估上，要遵循效率化增益的總體邏輯。國家治理現(xiàn)代化，其實質是在堅持中國共產(chǎn)黨領導的情況下，把政府、市場、社會等多元治理主體納入利益共享、風險均擔的“利益共同體”體系內。在這個“利益共同體”體系內，只有遵循社會主義初級階段的基本國情，始終把發(fā)展擺在突出的位置，才能為“利益共同體” 的運轉提供鞏固的動力機制?；诖?，在國家治理評估上，遵循效率化增益的總體邏輯，能夠成為多元主體的“利益匯合點”與基本共識。另一方面，在國家治理評估上，要遵循公平性分享的總體邏輯。公平正義是國家治理現(xiàn)代化的核心價值，從一定意義上來說，國家治理現(xiàn)代化過程實際上是按照公平正義的基本要求實現(xiàn)效率型國家治理向公平型國家治理的轉型過程。鑒于此，在國家治理評估上，只有建立讓全體社會成員都能分享國家治理現(xiàn)代化成果的合理機制，才稱得上是真正意義上的國家治理現(xiàn)代化。遵循公平性分享的總體邏輯，基于“利益共同體”總體發(fā)展規(guī)律的基礎上，能夠實現(xiàn)全體社會成員普遍受益與合理差別相統(tǒng)一的共享。

四、 協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的實踐路徑

根據(jù)協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的邏輯理路，以參與式協(xié)商為內容、以制度化協(xié)商為方向、以效能型協(xié)商為旨歸是推進國家治理現(xiàn)代化的實踐路徑。

（一） 以參與式協(xié)商為內容推進國家治理現(xiàn)代化

所謂參與式協(xié)商，是指以多元主體參與協(xié)商為內容、以共識型決策為導向，通過將政府、市場、社會組織、相關利益團體以及公民個人納入公共協(xié)商過程，制定、執(zhí)行以及反饋公共事務政策的治理模式。從參與式協(xié)商的主體結構來看，一方面它具有多元性，涉及政府、企業(yè)、社會團體以及公眾的共同參與；另一方面它具有層次性，政府承擔“元治理”的角色與功能，其他主體都是國家治理的重要參與者。沿著參與式協(xié)商的基本理路，不難得出，它從一定意義上契合了國家治理現(xiàn)代化過程中“黨的領導與多元主體協(xié)同參與”相結合的治理主體邏輯。因而，以參與式協(xié)商為內容是推動協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的實踐路徑。具體來說：一是發(fā)揮中國共產(chǎn)黨在參與式協(xié)商中的政治領導作用。中國共產(chǎn)黨的政治領導，能夠賦予參與式協(xié)商正確的政治發(fā)展方向，使其符合中國特色國家治理現(xiàn)代化基本國情；同時，中國共產(chǎn)黨的政治領導，還能發(fā)揮其組織優(yōu)勢，最大限度地集中、整合國家范圍內的各種資源、多方力量為國家治理現(xiàn)代化服務。二是發(fā)揮政府在參與式協(xié)商中的“元治理”作用。參與式協(xié)商，從本質上來說是利益相關者就共同的利益關系開展協(xié)商，達成反映全體利益相關者共同利益的決策過程。在這個過程中，只有發(fā)揮政府在參與式協(xié)商中的“元治理”角色以及提供國家治理規(guī)范體系、參與多方治理校準以及充當“上訴法院”的作用，才能提高參與式協(xié)商的規(guī)范性與正義性。三是發(fā)揮市場與社會在參與式協(xié)商中的主體作用。伴隨公共事務復雜性的提升，國家治理的權力邊界趨向模糊化，這決定了單靠政府的統(tǒng)治、管理模式難以有效地應對公共事務復雜性的需要。為了應對公共事務復雜性的要求，來自政府、公民社會以及市場等多元主體，通過對話、交流與協(xié)商參與到公共事務的治理過程中，在這個過程中創(chuàng)造的一些治理形式被描述為一種新的治理術（governmentality）。[29]總體來說，發(fā)揮市場與社會在參與式協(xié)商中的主體作用，在一定程度上彌補了政府在公共事務治理過程中信息資源不足帶來決策失誤的風險，有利于提高國家治理效能。

（二） 以制度化協(xié)商為方向推進國家治理現(xiàn)代化

制度化協(xié)商，是指通過廣泛、多層的制度化建構，將多元主體的權利義務以及協(xié)商行為以制度化的形式予以規(guī)范化、程序化，為多元主體參與公共事務的協(xié)商治理提供有效渠道與制度平臺。伴隨十八屆三中全會決議提出“構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”[30]的戰(zhàn)略規(guī)劃之后，可以預見制度化協(xié)商是未來協(xié)商民主發(fā)展的基本方向。制度化協(xié)商，內在地契合了國家治理現(xiàn)代化過程中“法治化治理與民主協(xié)商治理”相結合的治理過程邏輯。從這個意義上來說，以制度化協(xié)商為內容是推動協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的實踐路徑。其一，重視政黨協(xié)商制度化建設。一方面，通過建立完備的制度化程序，不斷完善黨員代表大會、黨員民主聽證會、黨員議事會等多種形式的黨內協(xié)商民主制度建設。另一方面，通過建立完備的制度化程序，不斷拓展專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商以及提案辦理協(xié)商的運行機制，形成一個基于統(tǒng)一戰(zhàn)線以及人民政協(xié)這一渠道的制度化黨際協(xié)商民主體系。其二，完善國家機關協(xié)商制度化建設。一方面，完善國家權力機關協(xié)商制度化建設，推進國家權力機關協(xié)商運行的規(guī)范化、程序化，提高它們立法、監(jiān)督、代表候選、議案辦理以及專題咨詢的規(guī)范性與科學性。另一方面，完善國家行政機關協(xié)商制度化建設，推進國家行政機關協(xié)商運行的規(guī)范化、程序化，提高行政決策的科學性和有效性。其三，加強基層協(xié)商民主制度化建設。一方面，通過完備的制度化建設，優(yōu)化農村村民自治、城市社區(qū)自治以及企業(yè)職工代表大會等傳統(tǒng)基層協(xié)商民主形式，從程序上拓展基層協(xié)商民主的規(guī)范化應用。另一方面，通過探索性的制度化建設，及時地將民主懇談會、民主議事會、民主聽政會、民事調解會、參與式預算以及網(wǎng)絡協(xié)商論壇等多種新興的基層協(xié)商民主形式規(guī)范化、制度化，從制度上保證基層協(xié)商民主的常態(tài)化，防止出現(xiàn)“人走政息”的局面。

（三） 以效能型協(xié)商為旨歸推進國家治理現(xiàn)代化

效能型協(xié)商，涵蓋效率指標和質量指標兩個基本維度，既關注民主協(xié)商的目標實現(xiàn)成本，更關注民主協(xié)商的目標實現(xiàn)質量，是評估多元主體在公共事務治理過程中實現(xiàn)治理目標程度的重要尺度。在國家治理的背景下，由于實現(xiàn)國家治理目標的質量優(yōu)劣，在很大程度上體現(xiàn)在多元主體分享國家治理成果的公平性高低上，所以，從一定意義上來講，效能型協(xié)商內在地契合了國家治理現(xiàn)代化過程中“遵循效率化增益與公平性分享” 相結合的治理評估邏輯。以效能型協(xié)商為旨歸促使國家治理現(xiàn)代化，其基本思路包括兩個基本要點：一是構建完善的政策咨詢系統(tǒng)和技術支撐系統(tǒng)，提高國家治理過程中多元主體協(xié)商決策的效率和科學性。一方面，涉及國家重大發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃的制定、重大工程建設以及民生公共政策的制定都要經(jīng)過民主協(xié)商的討論程序，然后通過政策咨詢機構、專家學者的科學論證，形成論證報告后提交給決策機構民主協(xié)商討論決定。[31]另一方面，建立現(xiàn)代技術支撐系統(tǒng)，在國家治理的民主協(xié)商過程中，適當?shù)剡\用現(xiàn)代科學技術和工具，模擬和評估相關復雜性公共事務的各種決策的可能結果及其效能大小，幫助治理主體在民主協(xié)商過程中選擇最優(yōu)方案，做出具有較高效率、精確度的國家治理決策。二是構建完善的普遍受益機制和合理差別機制，提高國家治理過程中多元主體協(xié)商決策的合法性、正義性。一方面，以效能型協(xié)商為平臺，通過構建完善的普遍受益機制體系，讓國家治理現(xiàn)代化過程中的全體社會成員都能在合作治理體系中普遍受益。另一方面，以效能型協(xié)商為平臺，通過構建完善的合理差別機制體系，根據(jù)社會成員對國家治理現(xiàn)代化的實際貢獻大小分配國家治理成果，同時適度傾斜性地保護社會弱勢群體，減少“社會排斥”現(xiàn)象，確保國家治理現(xiàn)代化過程中的全體社會成員能夠公平地、有尊嚴地分享國家治理成果。

注釋：

①“元治理”是指，政府在國家治理的制度建設方面扮演著主要且日益重要的角色，諸如參與市場再設計、參與組織形式和目標的憲法改革以及司法再規(guī)制，通過發(fā)揮政府的“元治理”的角色與功能，為自組織創(chuàng)造條件，參與多方治理校準，充當“上訴法院”。參見：Harsh Mander， Mohammed Asif. Good Governance. Trans and etd. by Action Aid International China. Beijing： Intellectual Property House， 2007； Jessop， Bob. Governance and Meta governance： On Reflexivity， Requisite Variety， and Requisite Irony. In： Governance， as Social and Political Communication. Manchester： Manchester University Press， 2003；鮑勃·杰索普：《治理與元治理：必要的反思性、必要的多樣性和必要的反諷性》，載《國外理論動態(tài)》，2014年第5期。

②黨治國家，按照三種不同的讀法，大致有三種不同的意思：一是主謂結構，即黨對國家實施統(tǒng)治或治理；二是偏正結構，即黨統(tǒng)治下或治理下的國家；三是并列結構，即黨國同構、黨國一體，也就是通常說的黨國體制，從本質上來看，這三種解讀并無實質差異，無論在哪一種結構中，政黨都處于軸心地位。參見：陳明明：《黨治國家的理由、形態(tài)與限度——關于中國現(xiàn)代國家建設的一個討論》，《復旦政治學評論》第七輯，2009.192.

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