王建友 周一新

（浙江海洋學(xué)院思想政治理論教研部，浙江舟山316022）

對(duì)小島移民政策的分析與思考
——以舟山“小島遷，大島建”政策為例

王建友 周一新

（浙江海洋學(xué)院思想政治理論教研部，浙江舟山316022）

小島移民是沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)象之一。和過去自然、分散遷移不同，現(xiàn)在的小島移民是在地方政府強(qiáng)力干預(yù)、采用規(guī)劃性公共政策的結(jié)果。本文以舟山“小島遷，大島建”小島移民政策為例，分析該政策的演變過程、特點(diǎn)、實(shí)施體系及政策效果，進(jìn)而提出從制度建設(shè)、移民規(guī)劃、社會(huì)適應(yīng)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、移民回流及留守漁村的公共品持續(xù)供給等方面，來完善小島移民的公共政策。。

小島移民；規(guī)劃性遷移；政策演進(jìn)；完善

移民問題是國內(nèi)外持續(xù)關(guān)注的問題之一，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)工程移民、生態(tài)移民、災(zāi)害移民、扶貧移民、環(huán)境移民、經(jīng)濟(jì)移民關(guān)注比較多，也有很多的研究成果。對(duì)于海洋性移民研究，學(xué)術(shù)界對(duì)洲際移民研究比較系統(tǒng)，如歐洲白人、非洲黑人移民美洲的移民史研究，而小島移民現(xiàn)象屬于島際移民范疇，一般以特定海域?yàn)榻?，學(xué)術(shù)界對(duì)小島移民關(guān)注少，幾乎無人進(jìn)行系統(tǒng)研究，難以比肩三峽移民、南水北調(diào)工程移民、下山移民。但是在海洋開發(fā)過程中又需要小島移民，以達(dá)到促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落戶、保護(hù)海洋生態(tài)、改善生存環(huán)境等目的，所以沿海地區(qū)的小島移民現(xiàn)象是沿海地區(qū)海洋開發(fā)不斷變遷的突出現(xiàn)象之一①，它也是一個(gè)沿海漁農(nóng)村社會(huì)日益被卷入、被裹挾成一個(gè)更加開放、現(xiàn)代社會(huì)的過程，該過程受到一系列的外生變量影響，尤其是一系列公共政策的影響，具有自愿和非自愿、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、扶貧等多重復(fù)合性。

一、小島移民政策實(shí)施情況

舟山地方政府為改善邊遠(yuǎn)小島漁農(nóng)民生活條件，對(duì)居住條件惡劣的懸水島嶼，進(jìn)行異地跨區(qū)域集中建設(shè)移民小區(qū)以安置遷移漁農(nóng)民。對(duì)偏僻村落或規(guī)劃中需搬遷的村莊，有條件的整村整體搬遷，缺乏條件的在規(guī)劃指導(dǎo)和控制下逐步集聚搬遷。②

（一）小島移民政策的概念、實(shí)施方式及發(fā)展階段

1.小島移民政策概念

“小島遷，大島建”的小島移民政策。在政策實(shí)施初期，實(shí)施對(duì)象主要是陸地面積小于1平方公里、人口不足1000人，居民飲水、就醫(yī)、子女教育都十分困難的小島漁村，經(jīng)政府引導(dǎo)和幫助，在村黨支部和村民委員會(huì)表決后，陸續(xù)遷往本縣區(qū)范圍的大島，或在本島另建漁民新村，或與當(dāng)?shù)貪O村合并。后來擴(kuò)大至非鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地中常住人口少于3000人、資源匱乏、生產(chǎn)和生活基礎(chǔ)條件差、漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)難度大、就業(yè)困難、交通不便的懸水小島。2010年浙江省政府《關(guān)于舟山市各縣區(qū)小島遷大島建工程項(xiàng)目的批復(fù)》中明確“小島遷，大島建”實(shí)施的對(duì)象為：生產(chǎn)生活條件較差、發(fā)展?jié)摿τ邢薜膽宜u漁農(nóng)民的整村整戶搬遷，并將“小島遷，大島建”工程納入浙江省的“下山脫貧”項(xiàng)目。

2.小島移民政策實(shí)施方式

小島移民政策實(shí)施有兩個(gè)基本方式。一是以項(xiàng)目落戶引發(fā)的搬遷為主。根據(jù)項(xiàng)目落地需要，實(shí)施漁農(nóng)村整體搬遷，既保證了項(xiàng)目用地征收，又實(shí)現(xiàn)了人口的有序集聚，改善了漁農(nóng)民生存環(huán)境。二是以地方政府改善小島居民生活質(zhì)量而實(shí)施整島為輔的方式進(jìn)行，還有一部分群眾自發(fā)搬遷。對(duì)于沒有項(xiàng)目落戶的小島搬遷，計(jì)劃實(shí)施以漁農(nóng)村住宅換購城鎮(zhèn)住房項(xiàng)目，讓進(jìn)城漁民通過退出在漁農(nóng)村住宅用地來換購城鎮(zhèn)的產(chǎn)權(quán)住房以解決進(jìn)城漁農(nóng)民居住困難，減輕生活壓力。

3.小島移民政策發(fā)展階段

小島移民政策發(fā)展分兩個(gè)階段。第一階段是自發(fā)遷移階段。從上世紀(jì)80年代末到90年代初，舟山市提出“小島遷，大島建”漁民移民政策后，基于為了就業(yè)、子女就學(xué)或改善生活條件，一部分小島居民自發(fā)地向大島或城市遷移。這些早期搬遷到的小島居民，按照“宅基地退還集體、原住房拆除或統(tǒng)一由集體統(tǒng)一處置”的原則進(jìn)行搬遷。第二階段是政府主導(dǎo)階段。舟山市政府為了加速人口聚集、提高城市化水平，從2000年開始，定海區(qū)全區(qū)約18個(gè)住人小島居民以及本島區(qū)域內(nèi)的偏遠(yuǎn)漁村、山村居民，在基層政府的引導(dǎo)和幫助下自發(fā)向城鎮(zhèn)和大島遷移。普陀區(qū)的16個(gè)住人島嶼搬遷66.7%人口。岱山縣8個(gè)中小島嶼，有48.8%的居民遷往大島。嵊泗縣小島有65%居民遷往大島。

（二）小島移民政策的特點(diǎn)

小島移民政策的實(shí)施是一個(gè)民眾求發(fā)展、求生活質(zhì)量提升與政府順應(yīng)民眾需求積極作為的政策互動(dòng)過程，其政策演進(jìn)過程體現(xiàn)公共政策的政治性、公共性、回應(yīng)性等特征，但是小島移民“小島遷、大島建”政策作為一項(xiàng)調(diào)整人海關(guān)系的公共政策又具有以下特點(diǎn)：

1.自愿性。海洋漁業(yè)是世界公認(rèn)的最危險(xiǎn)的行業(yè)之一，傳統(tǒng)漁民受自身素質(zhì)及轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)困難因素等影響，他們強(qiáng)烈希望自己的子女不要子承父業(yè)，而是受教育和城市就業(yè)。而小島區(qū)域的交通、教育、商業(yè)服務(wù)等各種資源與城鎮(zhèn)差距較大。為了享有更好的生活、子女就學(xué)的環(huán)境和醫(yī)療條件，漁民在內(nèi)心情感上自愿移民。同時(shí)沿海地區(qū)大部分漁村本身就是漁民移民的結(jié)果，漁業(yè)生產(chǎn)本身具有游移性，漁民本身就具有濃厚漂移的文化因子。因此，在改善自身生產(chǎn)生活條件方面大部分漁民移民有強(qiáng)烈的遷移動(dòng)力。

2.發(fā)展性。一些小島陸域面積?。ù蟛糠衷?k㎡以下），生存空間狹小，淡水資源缺乏，交通、通信、用電、醫(yī)療、教育等公共事業(yè)難以配套，居民無法享有現(xiàn)代文明生活。一方面，小島生產(chǎn)方式單一，就業(yè)市場(chǎng)狹窄，對(duì)捕撈漁業(yè)等第一產(chǎn)業(yè)存在著過度依賴，隨著沿海近海漁業(yè)資源的衰竭，很多小島已經(jīng)喪失了繼續(xù)生存的條件；另一方面，小島移民則可以幫助漁民實(shí)現(xiàn)異地市民化的需求，在安置地可以實(shí)現(xiàn)二三產(chǎn)業(yè)重新就業(yè)。因此，小島移民給漁民帶來了重新就業(yè)、進(jìn)行市民化轉(zhuǎn)型的契機(jī)，促進(jìn)海洋漁區(qū)人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.規(guī)劃性。隨著時(shí)代的變遷，小島居民不斷地被外部性因素整合和施加巨大影響，尤其是國家自上而下的對(duì)漁農(nóng)村進(jìn)行滲透和整合，而以“小島遷，大島建”為公共政策工具的小島移民政策則鮮明地體現(xiàn)了這種外部力量的巨大作用，即小島移民的規(guī)劃性遷移③。政府主導(dǎo)的“小島遷、大島建”小島移民是一個(gè)典型的政府的規(guī)劃干預(yù)過程，相應(yīng)的移民安置規(guī)劃與安置模式都折射出政府視角的發(fā)展欲望，期望漁區(qū)漁民在政府的引導(dǎo)下發(fā)生生活、生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。小島漁民移民盡管作為一種經(jīng)濟(jì)行為出現(xiàn)，但是其內(nèi)涵與外延不僅局限于經(jīng)濟(jì)行為，是小島居民的生存?zhèn)惱砼c地方政府發(fā)展愿望的耦合。

二、小島移民政策實(shí)施體系

舟山地方政府根據(jù)不同小島的特點(diǎn)以及當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)情況，制定了一整套的“小島遷，大島建”的實(shí)施政策。

（一）安置區(qū)選定政策

針對(duì)小島居民住房困難、居住分散的實(shí)際，地方政府為加快農(nóng)房集聚建設(shè)，選取地理位置優(yōu)越的大島地塊作為小島移民“小島遷，大島建”集聚點(diǎn)，通過移民搬遷安置項(xiàng)目及農(nóng)房改造集聚項(xiàng)目實(shí)施，異地集中建設(shè)安置，逐步形成移民小區(qū)住房統(tǒng)一集聚、公共設(shè)施統(tǒng)一建設(shè)、城鄉(xiāng)資源共享格局。

項(xiàng)目搬遷根據(jù)群眾意愿結(jié)合安置地區(qū)地理狀況以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?、交通便利、發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)可行性、提倡梯度轉(zhuǎn)移等，對(duì)安置區(qū)和安置方式進(jìn)行了選擇，實(shí)現(xiàn)安置方式人性化、多樣化。首先，鑒于移民意愿傾向于集中安置，確定小島移民外遷就近在大島某個(gè)安置點(diǎn)安置的方案，這些項(xiàng)目都集中在中心村、中心鎮(zhèn)或縣城所在地。其次，對(duì)3個(gè)較適宜安置的地區(qū)資源承載力及其他方面進(jìn)行分析比較，選定4個(gè)為集中安置區(qū)。2個(gè)位于中心城鎮(zhèn)的，如六橫鎮(zhèn)臺(tái)門安置小區(qū)（安置涼潭島、對(duì)面山島搬遷居民），沈家門街道中沙頭地塊安置小區(qū)（安置小干島、馬峙島搬遷居民）；2個(gè)位于大島的，如螞蟻島的長沙塘村安置小區(qū)（安置大興岙島搬遷居民），蝦峙鎮(zhèn)沙蛟村安置小區(qū)（安置東北連村、西白蓮村等小島搬遷居民）。關(guān)于該安置區(qū)的優(yōu)缺點(diǎn)分析見表1。因?yàn)榘仓命c(diǎn)離城鎮(zhèn)中心距離近，移民對(duì)搬遷目的地普遍能接受、積極性高。但是小島移民的主體是漁民，這些漁民整體搬遷到大島或城市后，除需要購置住房外，還需建造碼頭、網(wǎng)廠、淡水補(bǔ)給、燈塔等生產(chǎn)配套措施，投資大、成本較高，估計(jì)每戶漁民需要30萬元，所以沒有大項(xiàng)目落戶小島開發(fā)，靠當(dāng)?shù)氐胤截?cái)政難以支撐。

表1 舟山市普陀區(qū)4個(gè)漁民安置小區(qū)優(yōu)缺點(diǎn)分析

（二）安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策

1.統(tǒng)一規(guī)劃政策。為避免漁民移民生活孤島化、居住邊緣化，舟山基層政府以規(guī)劃為第一導(dǎo)向，將搬遷工程與土地利用規(guī)劃、城區(qū)發(fā)展規(guī)劃和村莊布點(diǎn)規(guī)劃等重點(diǎn)規(guī)劃有效銜接，統(tǒng)籌構(gòu)建移民新區(qū)的道路、水電、環(huán)衛(wèi)、公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等，并安排專用的漁船停泊碼頭和漁業(yè)生產(chǎn)后勤保障基地。

2.綜合配套政策。安置小區(qū)周邊配套建設(shè)教育、文化娛樂、休閑活動(dòng)、商貿(mào)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等配套公共設(shè)施，為移民提供更為便捷的生活條件。

（三）生產(chǎn)安置政策

1.土地承包經(jīng)營權(quán)處理政策。小島移民在遷入地報(bào)入戶口后，原在小島和山村承包的山林、土地可繼續(xù)經(jīng)營，也可依法轉(zhuǎn)包給他人經(jīng)營，但承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。在遷移戶自愿的基礎(chǔ)上，原居住地村集體收回其承包的山林、土地經(jīng)營權(quán)的，集體應(yīng)給予合理的補(bǔ)償。承包的山林、土地涉及項(xiàng)目開發(fā)時(shí)，按2002年9月頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》辦理。小島居民遷移后，原村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)沒有撤銷的，其原土地、山林、仍由村委會(huì)組織管理；撤銷的，原山林、土地由所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理。

2.宅基地處理政策。對(duì)愿意外遷的村民，安置地街道和行政村提供安置房宅基地的，原搬遷居民居住宅基地需歸集體，安置房建設(shè)將由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一組建農(nóng)房建造公司全面實(shí)施，并以成本價(jià)提供給搬遷村民。

（四）扶助支持政策措施

1.省級(jí)層面扶助措施。浙江省政府《關(guān)于舟山市各縣（區(qū)）小島遷大島建工程項(xiàng)目的批復(fù)》（浙政函[2010] 44號(hào)），同意對(duì)舟山市整村整戶搬遷工作按人均5600元予以補(bǔ)助，根據(jù)實(shí)施進(jìn)度分年審核撥付，包干使用。對(duì)搬遷的漁（農(nóng)）民，要求以戶為單位，必須堅(jiān)持宅基地退還集體、原住房拆除或由集體統(tǒng)一處置經(jīng)營用于發(fā)展“漁（農(nóng)）家樂”等，省補(bǔ)助金主要用于搬遷漁農(nóng)民的建房、購房補(bǔ)助，經(jīng)認(rèn)可，也可以用于搬遷安置小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在戶籍政策上，小島漁民移民戶口按居住地登記原則，全部遷入遷居地。

2.地方政府配套輔助措施。第一，在再就業(yè)上。通過改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，增加就業(yè)崗位，開展多層次、多領(lǐng)域、多形式的免費(fèi)職業(yè)技能培訓(xùn)，提供各類就業(yè)信息，為移民增強(qiáng)自身“造血”功能。第二，給予小島移民多種優(yōu)惠措施。如對(duì)小島移民辦廠、經(jīng)商，在收費(fèi)、信貸、工商登記注冊(cè)等方面給予優(yōu)惠和方便。對(duì)接納移民就業(yè)的企業(yè)，可享受有關(guān)接納城區(qū)下崗工人、接納漁民移民的優(yōu)惠政策。第三，在子女入學(xué)上。小島漁民移民的學(xué)齡兒童按就近原則，在遷入居住地指定的學(xué)校入學(xué)，一律免收借讀費(fèi)，與當(dāng)?shù)鼐用裢却?。第四，在社?huì)保障上。戶口性質(zhì)沒有變化的，繼續(xù)享受漁農(nóng)民應(yīng)有的社會(huì)保障；戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非的，納入城市統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，符合低保條件的給予享受城鎮(zhèn)居民的低保政策。第五，在彌補(bǔ)搬遷成本上。將移民工程與項(xiàng)目開發(fā)緊密結(jié)合，加緊推介具有豐富資源的小島和部分山村，加大招商引資力度，出臺(tái)開發(fā)的優(yōu)惠政策，通過項(xiàng)目開發(fā)來帶動(dòng)移民工程，加快開發(fā)利用小島資源。

三、“小島遷，大島建”小島移民政策的綜合效果

“小島遷，大島建”小島移民政策的效果是綜合的、多方面的。具體體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（一）經(jīng)濟(jì)效果

1.精簡機(jī)構(gòu)、降低了行政管理成本。伴隨小島移民，偏遠(yuǎn)小島鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)開始“撤、擴(kuò)、并”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員數(shù)量相對(duì)減少，減輕人員開支負(fù)擔(dān)，節(jié)省政府行政成本。

2.優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施投資。過去的海島基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，投資分散，共享性差，基本建設(shè)項(xiàng)目像攤大餅，重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目多，效率低。而現(xiàn)在由于漁農(nóng)村居民集中移民安居，建設(shè)資金投入趨向更加集中、合理，提高了投入效率，破解了海島地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施共享性差等難題。

3.有利于實(shí)現(xiàn)漁農(nóng)村勞動(dòng)力資源的合理配置。由于小島移民生存環(huán)境的變化，其生產(chǎn)方式由單純的漁業(yè)生產(chǎn)向多業(yè)并舉轉(zhuǎn)變，并使新移民的就業(yè)意識(shí)也發(fā)生蛻變，開始向船舶運(yùn)輸業(yè)、海洋裝備制造業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，尤其是傳統(tǒng)漁村婦女開始從事二三產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)。

（二）社會(huì)效果

小島移民的社會(huì)效果是多方面的，既有因移民所帶來的教育資源、社會(huì)環(huán)境變化對(duì)思想、行為的影響，也有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)漁民觀念上的影響。

1.基礎(chǔ)教育質(zhì)量提高。在撤校、并校的過程中，優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育資源相對(duì)集中，師資力量得到加強(qiáng)，漁農(nóng)村學(xué)生與城鎮(zhèn)學(xué)生一并接受基礎(chǔ)教育，教學(xué)質(zhì)量提高，漁農(nóng)村子弟的高考升學(xué)率大幅度提高。

2.移民的現(xiàn)代文明意識(shí)提升。小島移民使封閉的傳統(tǒng)漁村自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)逐步向開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)轉(zhuǎn)化，帶動(dòng)移民的思想觀念發(fā)生深刻變化，如對(duì)先進(jìn)的養(yǎng)殖漁業(yè)技術(shù)，從過去的排斥到現(xiàn)在主動(dòng)找政府要科技人員。

（三）市民化效果

實(shí)行“小島遷、大島建”政策后，減少了邊遠(yuǎn)小島人口，加快海洋漁區(qū)人口的集中、聚集，促進(jìn)了沿海地區(qū)城市化建設(shè)進(jìn)程，減少了城鄉(xiāng)差別，加速了城鄉(xiāng)一體化。

1.移民享有市民待遇。近年來，舟山市相繼出臺(tái)了在大島集中安排建設(shè)保障性安置住房、建立小島居民遷移專項(xiàng)補(bǔ)助資金、強(qiáng)化遷移居民的基本公共服務(wù)、開發(fā)利用小島資源補(bǔ)償原居民等辦法，完成了若干小島整島、整村搬遷工作，并培育了一批中心城鎮(zhèn)，多數(shù)小島遷移居民在大島中心村、中心鎮(zhèn)和縣城市區(qū)購建房、租房、就學(xué)、就業(yè)，實(shí)現(xiàn)了安居樂業(yè)，生活質(zhì)量普遍提高。

2.有效地推進(jìn)了海島城鎮(zhèn)化建設(shè)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年舟山市城鄉(xiāng)居民收入差距為1.96∶1，為浙江省最低，城鎮(zhèn)化水平達(dá)到61.9%，城市與農(nóng)村趨向于協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)差別不斷縮小。

四、完善小島移民政策的若干思考

小島移民政策是中國東部沿海地區(qū)地方政府為改善民生而出臺(tái)惠民政策，為了達(dá)到更好實(shí)施效果，需要從以下幾個(gè)方面予以完善。

（一）重視小島移民制度體系建設(shè)

面對(duì)小島移民時(shí)間跨度長、空間轉(zhuǎn)移大、涉及面寬的特質(zhì)，依照舟山市“小島遷，大島建”政策來推進(jìn)又存在規(guī)范性、穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)，因此需要在制度體系方面著手來解決問題。目前我國沒有關(guān)于小島移民的統(tǒng)一專項(xiàng)法律法規(guī)。首先，要對(duì)政策進(jìn)行科學(xué)、合理論證，力圖政策設(shè)計(jì)富有遠(yuǎn)見。同時(shí)，可以比照比較成熟的生態(tài)移民的成功做法，加強(qiáng)制度建設(shè)。一方面，政府建立專門的移民主管機(jī)構(gòu)或指定現(xiàn)有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)小島移民政策制定和實(shí)施，解決目前“多頭管理，多頭不管”的局面；另一方面，完善移民的政策體系，尤其是安置規(guī)劃編制、組織機(jī)構(gòu)安排、移民身份認(rèn)定、安置地選擇、移民補(bǔ)償與安置、安置地的補(bǔ)償與安置、后期扶持、監(jiān)測(cè)評(píng)估、社會(huì)整合與干預(yù)政策、環(huán)境保護(hù)等。[1]

（二）加強(qiáng)小島移民規(guī)劃工作

縝密而周到的規(guī)劃設(shè)計(jì)是小島移民成功的重要一環(huán)。一是要科學(xué)制訂小島漁民搬遷規(guī)劃。需要按照沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚、服務(wù)集聚、居住集聚的原則，加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，并結(jié)合新漁農(nóng)村建設(shè)的總體規(guī)劃，明確目標(biāo)、任務(wù)與政策措施，特別是資金與土地保障。二是要在規(guī)劃的范圍上突破，搬遷投入范圍不僅是修路、蓋房、通水、通電這些基礎(chǔ)建設(shè)，還應(yīng)擴(kuò)展到搬遷戶技能培訓(xùn)、觀念引導(dǎo)、市場(chǎng)組織、生產(chǎn)信貸等方面。安置區(qū)的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、郵電通訊公路交通等社會(huì)公益事業(yè)的建設(shè)也應(yīng)在規(guī)劃中充分考慮。[2]三是擴(kuò)大小島移民規(guī)劃時(shí)間跨度。規(guī)劃設(shè)計(jì)上應(yīng)充分考慮到搬遷移民經(jīng)濟(jì)適應(yīng)能力差、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變后增收緩慢，規(guī)劃的期間不僅包括搬遷基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期，還應(yīng)包括搬遷后多年的扶持發(fā)展期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期需要早于移民的搬遷期。

（三）重視小島移民的社會(huì)適應(yīng)

在遷移完成后要舒緩移民留戀故土的心結(jié)，尤其是隨著生存環(huán)境改變和未來生存條件難以確定預(yù)期時(shí)，更需要關(guān)注移民的社會(huì)適應(yīng)問題。法國學(xué)者A·Sauvey認(rèn)為：遷移者到達(dá)遷移地后，必須經(jīng)歷定居、適應(yīng)、和完全同化三個(gè)階段才能完成遷移的過程，并歸納所有社會(huì)適應(yīng)的情形：遷移者到達(dá)新地方可以設(shè)法使個(gè)人適應(yīng)新環(huán)境，或者在新的環(huán)境創(chuàng)建舊的社會(huì)環(huán)境以求適應(yīng)，不然就是適應(yīng)失敗，而適應(yīng)失敗不是遷回原地就是在遷移地痛苦地活下去。[3]社會(huì)適應(yīng)是一個(gè)綜合的社會(huì)轉(zhuǎn)變過程，其不僅僅是居住地的改變，還存在人力資本的提升、社會(huì)關(guān)系的重塑以及思想意識(shí)的變遷等問題。面對(duì)小島移民在社會(huì)適應(yīng)過程中面臨的諸多困境，需要從政府層面、主體層面、社區(qū)層面和社會(huì)層面采取措施，突破其社會(huì)適應(yīng)的困境，讓其在遷入地“落地生根”“搬得出穩(wěn)得住、逐步能夠致富”的政策效果。[4]

（四）重視移民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的重建

對(duì)于我國廣大的漁民而言，他們?cè)跐O業(yè)社會(huì)結(jié)構(gòu)中扮演的角色，以及因社會(huì)角色所發(fā)生的各類互動(dòng)主體間的關(guān)系，構(gòu)成了漁民日常生活的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。例如，親緣關(guān)系、地緣關(guān)系、鄉(xiāng)緣關(guān)系等初級(jí)群體網(wǎng)絡(luò)，以及朋友關(guān)系、船東協(xié)會(huì)、漁民協(xié)會(huì)等非正式社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等。這些關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相互之間存在一些直接和間接的紐帶，將漁民群體維系在一起，共同構(gòu)成了漁民社會(huì)互動(dòng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并為漁民流動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)的中介，是非常重要的社會(huì)資源，是漁民獲得群體資源的基礎(chǔ)，是漁村流動(dòng)群體生存和發(fā)展的很重要的社會(huì)資本。[5]

在小島移民政策實(shí)施初期，沒有整體安置，只靠移民自己買商品房，導(dǎo)致一個(gè)島整體文化傳承斷裂、傳統(tǒng)聯(lián)系被切割，同島人靠血緣、地緣、業(yè)緣搭建起來的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被消解。而這些漁民初級(jí)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，或?qū)⒃谶w入地形成新的擴(kuò)展型社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，這都對(duì)遷居移民融入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境具有重要的作用，特別是在以陌生人為特征的市民社會(huì)中，漁民要想重新生活、實(shí)現(xiàn)市民化，就必須維持、維護(hù)已有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，并且在新的城市環(huán)境里互通就業(yè)、新生活經(jīng)驗(yàn)等能夠幫助移民安居樂業(yè)的有用信息，并且在保有傳統(tǒng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、提供整體群體認(rèn)同安全的同時(shí)，建立適應(yīng)城市生活的新社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。

（五）關(guān)注小島移民回流現(xiàn)象

與水利水電工程建設(shè)移民不同，小島移民在島上的住房沒有拆除，尤其是在沒有將宅基地和集體土地承包權(quán)交回集體的情況下，在移民個(gè)體面臨對(duì)安置不適應(yīng)、無法承擔(dān)日益增加的社會(huì)成本、無法實(shí)現(xiàn)有效就業(yè)等情況下，在部分小島即將整體開發(fā)時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)較多的回流。而小島生活無需開支的各類費(fèi)用如房租費(fèi)、水費(fèi)等各種費(fèi)用又增加了他們的負(fù)擔(dān)，加之漁業(yè)生產(chǎn)不景氣，一部分移民變成新的弱勢(shì)群體。這些沒有完全適應(yīng)的部分移民，已出現(xiàn)回流小島的現(xiàn)象，特別是一些高齡漁民出于生活習(xí)慣及生活成本考慮（城鎮(zhèn)生活成本高，目前高齡漁民每月只有百元補(bǔ)貼），不愿意生活在安置地，重回已經(jīng)搬遷的漁村。他們還可以通過一些生產(chǎn)活動(dòng)如種菜、釣魚來貼補(bǔ)生活，重過原有的漁村生活。

（六）重視留守小島漁村的公共服務(wù)持續(xù)供給問題

由于種種原因，小島居民遷移速度還不快，目前仍然有相當(dāng)數(shù)量的家庭經(jīng)濟(jì)條件比較差和年老體弱病殘的居民，居住生活在環(huán)境比較差、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋，尤其是醫(yī)療、就學(xué)、生活必需的供給等都很難得到保障的小島上。由于原本比較簡陋的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏維修更新，小島原有的基礎(chǔ)設(shè)施更加衰敗，居民的交通、用電、醫(yī)療、子女就學(xué)、購物等需求更難以得到滿足。部分小島由于已經(jīng)沒有學(xué)校，子女就學(xué)只能借讀大島學(xué)校，房租費(fèi)、生活費(fèi)等費(fèi)用又增加了他們的負(fù)擔(dān)，使得這部分居民生活更加困難。有的小島的島際交通不便，企業(yè)長期在虧本經(jīng)營，雖然政府給予了一定補(bǔ)貼，也難以彌補(bǔ)虧損，能否繼續(xù)維持是個(gè)未知數(shù)。

注釋：

①在本文中“小島移民”、“小島居民”的概念內(nèi)涵范圍與“漁民”范圍略有差異，但基本一致，因?yàn)樾u移民的主體是漁民。

②舟山群島有1390個(gè)島，有人居住的島原來約有100個(gè)左右。

③規(guī)劃性遷移主要是考慮國家在鄉(xiāng)村社會(huì)變遷與發(fā)展中的影響和作用日益增強(qiáng)，但也并不是全智全能、“力大無邊”的，在強(qiáng)調(diào)國家的規(guī)劃作用和力量的同時(shí)，更多強(qiáng)調(diào)社會(huì)的需求以及民眾的主動(dòng)性和創(chuàng)造精神。參見許遠(yuǎn)旺:《規(guī)劃性變遷：機(jī)制與限度——中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的路徑分析》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2012年版，第35-36頁。

[1]周建,施國慶,李菁怡.生態(tài)移民政策與效果探析——以新疆塔里木河流域輪臺(tái)縣生態(tài)移民為例[J].水利經(jīng)濟(jì),2009(5):71.

[2]杜瑛,施國慶.不同安置模式的水庫移民社會(huì)適應(yīng)與整合[J].水利經(jīng)濟(jì),2001(1):78-79.

[3]Sauvy A.General Theory of Population[M].New York:Basic Books Inc,1969:460-466.

[4]張鐵軍.生態(tài)移民社會(huì)適應(yīng)問題研究[J].中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào),2012(3):25-28.

[5]同春芬,王香梅.我國漁民社會(huì)流動(dòng)中的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)初探[J].農(nóng)業(yè)科技管理,2012(3):50.

Analysis and Reflections on the Island Resettlement Policy——Taking the“Resettle Inhabitant from Small Islands and Develop Large Islands”Policy in Zhoushan as an Example

WANG Jianyou ZHOU Yixin
(Department of Ideology and Politics,Zhejiang Ocean University,Zhoushan 316022,China）

The island resettlement is one of the economic and social development phenomena in coastal areas.Different from natural and scattered migration in the past,now the island resettlement is a result of the planned public policy by the local government’s strong intervention.This paper takes the“resettle inhabitant from small islands and develop large islands”policy in Zhoushan as an example,to analyze the evolution process,characteristics,implementation system and effects of this policy,in order to propound the relevant suggestions from aspects of resettlement system construction,resettlement planning design,re-settlers’social adaptation,resettlers’social network,re-settlers’return,and the constant supply of public goods for the left-behind inhabitant in small islands to achieve the goal of perfecting the public policy on the island resettlement.

the island resettlement;planning resettle;policy evolution;improvement

D737

A

1008-8318（2015）10-0037-06

2015-07-20

[收者簡介]王建友（1970-），男，山東莒南人，副教授，研究方向：三漁問題。