祝天智

（江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221009）

為了有效保護(hù)和合理利用寶貴的土地資源，我國實(shí)施了號(hào)稱“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”和“最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”，[1]并為此構(gòu)建了嚴(yán)格征地管制制度，其政策之繁，制度之密，處罰之嚴(yán)，都是世界罕見的。然而，上述征地管制制度的運(yùn)行效果卻并不理想，不但土地違法行為仍在高位徘徊，甚至不斷有大幅度反彈，而且保護(hù)耕地和節(jié)約用地的目的也遠(yuǎn)未達(dá)到。學(xué)界對(duì)此問題的研究主要從財(cái)政體制、中央與地方關(guān)系和土地產(chǎn)權(quán)等方面展開，筆者認(rèn)為，上述困境既是多種因素綜合作用的結(jié)果，更是轉(zhuǎn)向新常態(tài)的背景下，綜合改革滯后造成的制度摩擦的結(jié)果。本文嘗試將征地制度放入我國進(jìn)入新常態(tài)的宏觀背景下進(jìn)行考察，探索走出當(dāng)前征地管制困境的根本之策。

一、最嚴(yán)厲的征地管制制度的困境

近年來，為治理頻繁出現(xiàn)的違法征地問題，確保守住耕地紅線，中央對(duì)地方政府征地行為管制的力度和懲罰的嚴(yán)厲程度都大大加強(qiáng)，總而言之，主要包括：其一，嚴(yán)明的基本農(nóng)田保護(hù)制度。國務(wù)院于1994年頒布了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》并于1998年進(jìn)行修訂，明確規(guī)定各省區(qū)“劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的80%以上”，而且要求各級(jí)政府必須“確保土地利用總體規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田的數(shù)量不減少”。[2](p1279-1284)其二，嚴(yán)格的征地審批制度。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，只有國務(wù)院和省級(jí)政府有權(quán)審批征地申請(qǐng)，而且凡是“征收基本農(nóng)田”，或者“基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃”，或者“其他土地超過七十公頃”的，必須由國務(wù)院審批。上述規(guī)定之外的土地由省級(jí)政府審批，并必須“報(bào)國務(wù)院備案”。[3](p566-575)其三，嚴(yán)密的土地違法督察制度，自2006年起，國家不僅建立了覆蓋全國的九個(gè)土地督察局，[4](p8-10)而且自2000年開始，國家就開始動(dòng)用包括衛(wèi)星在內(nèi)的高科技手段，對(duì)各地的土地管理行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。[5](p5)其四，嚴(yán)肅的用途管制制度。為了防止亂占耕地進(jìn)行建設(shè)的行為，《土地管理法》明確規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自建住宅等極個(gè)別情況外，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”，即只有通過中央或省級(jí)政府嚴(yán)格審批程序后，農(nóng)村土地才可以進(jìn)入建設(shè)市場。其五，嚴(yán)厲的違法懲處制度。我國《土地管理法》、《國土資源行政處罰法》、《物權(quán)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法規(guī)中規(guī)定了各類土地違法行為的處罰措施，設(shè)置了包括行政處分、經(jīng)濟(jì)處罰甚至刑事處罰在內(nèi)的處罰體系。其六，占補(bǔ)平衡政策。從2002年起，中央政府就要求各地按照“‘占一補(bǔ)一’的原則，切實(shí)做到耕地占補(bǔ)平衡”。[6](p39-40)其七，土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃制度。此制度是征地審批的重要依據(jù)，目的在于限制各地中長期及每一年度的建設(shè)用地規(guī)模。可見，我國為管制征地行為出臺(tái)的政策之繁、構(gòu)建的制度之密和進(jìn)行的處罰之嚴(yán)，都是世界罕見的，體現(xiàn)了中央政府遏制違法征地和保護(hù)耕地的巨大決心。

然而，無論從官方披露的數(shù)據(jù)看，還是從學(xué)者調(diào)查看，上述貌似嚴(yán)密而嚴(yán)厲的征地管制制度不但遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期的效果，而且陷入了明顯的困境之中：保護(hù)耕地和集約節(jié)約用地的目標(biāo)遠(yuǎn)未達(dá)到，土地違法行為雖有所減少，但仍在高位徘徊，甚至近年有大幅度反彈。首先，保護(hù)耕地的根本目標(biāo)并未達(dá)到，中央設(shè)定的耕地保有底線被多次突破，不少地方早已寅吃卯糧，透支了未來的建設(shè)用地指標(biāo)。自20世紀(jì)90年代以來，國家關(guān)于耕地保有量的指標(biāo)已被多次修改。1996年制定的全國土地利用總體規(guī)劃綱要提出，“2000年，耕地總面積保持在12933萬hm2（19.40億畝）以上；2010年，耕地總面積保持在12801萬hm2（19.20億畝）以上?！比欢?，“到2000年，全國耕地保有量就減少到了19.2356億畝，全國19個(gè)省市提前10年用完了計(jì)劃指標(biāo)。2001年6月，全國耕地保護(hù)工作會(huì)議不得不把保有19.20億畝的目標(biāo)設(shè)定為2005年，然而2002年時(shí)全國耕地保有量就只剩下18.9億畝，到2006年，這一數(shù)據(jù)又減少到了18.27億畝”，[7](p15-20)這迫使國務(wù)院不得不再次修訂土地利用總體規(guī)劃綱要。更重要的，實(shí)現(xiàn)上述耕地保護(hù)目標(biāo)的壓力并非在全國完全一致，保護(hù)中東部優(yōu)質(zhì)耕地的難度更大，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省等地，早在2013年“建設(shè)用地規(guī)模量已逼近2020年建設(shè)用地總規(guī)模指標(biāo)”，[8]據(jù)國土資源部2014年4月發(fā)布的國土資源報(bào)告披露，目前“有些?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)突破土地利用總體規(guī)劃2020年控制指標(biāo)，相當(dāng)一部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）存在違反土地利用總體規(guī)劃批地問題”。[9]

其次，就目前各地的征地過程看，征地管制并未達(dá)到集約節(jié)約用地的目的，各地普遍存在閑置已有建設(shè)用地而優(yōu)先征用耕地的趨向。由于在現(xiàn)行征地制度之下，由于對(duì)集體土地的權(quán)能實(shí)行歧視性限制，集體土地的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國有土地，最終導(dǎo)致征收集體土地的成本遠(yuǎn)低于整理利用存量國有土地的成本。在此種負(fù)面激勵(lì)作用之下，地方政府往往傾向于征用耕地建設(shè)新城區(qū)或者工業(yè)園區(qū)，而不愿充分利用舊城區(qū)土地。這一方面導(dǎo)致“攤大餅式”城市擴(kuò)張和土地低效利用，另一方面導(dǎo)致城市廣場、樓堂館所建設(shè)屢禁難止，開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)盲目擴(kuò)張。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“我國城市建筑容積率為0.45，而其他國家已經(jīng)達(dá)到1至3”。[10](p64-66)截至到2009年，“全國開發(fā)區(qū)用地面積3.86萬平方公里，已超過全國存量城市建設(shè)用地3.40萬平方公里，土地低效利用，2008年全國每億GDP占用2281公頃，是世界平均水平的1.89倍”。[11](p1-12)

再次，各類土地違法案件仍在高位徘徊，甚至還有較大幅度反彈。縱觀近年來的土地違法案件數(shù)量可以看出（見下表），每年僅被發(fā)現(xiàn)的土地違法數(shù)量，仍保持在6萬件以上；有些年份的反彈幅度仍相當(dāng)大。其中，2011年發(fā)現(xiàn)的違法用地行為件數(shù)和涉及土地面積“同比分別上升5.8%、11.0%”。[12]據(jù)《中國國土資源公報(bào)》披露，2013年“全年發(fā)現(xiàn)違法用地行為8.3萬件，涉及土地面積4.1萬公頃（耕地1.2萬公頃），同比分別上升 35.0%、28.2%（14.4%）”。據(jù)國土資源部最新發(fā)布的土資源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年上半年“全國共發(fā)現(xiàn)土地違法案件28510件，涉及土地面積11256.9公頃，同比分別增長27.7%和18.9%”。[13]更重要的，據(jù)譚術(shù)魁、饒映雪等運(yùn)用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)進(jìn)行仿真模擬研究的結(jié)果顯示，如果不徹底改變目前的征地制度和土地管理模式，“2010—2020年地方政府土地違法面積將不斷增加，腐敗壓力指數(shù)、耕地壓力和違法治理壓力均持續(xù)加大”。[14](p53-59)

表1 2009—2013年發(fā)現(xiàn)土地違法案件數(shù)量表

二、綜合轉(zhuǎn)型滯后：征地管制困境的根源

對(duì)于上述征地管制難題，學(xué)界一般從土地產(chǎn)權(quán)、中央與地方關(guān)系、土地財(cái)政或者征地制度等單一要素進(jìn)行解釋。筆者認(rèn)為，當(dāng)前的征地管制困境既是多種制度和體制綜合作用的結(jié)果，更是轉(zhuǎn)向新常態(tài)的背景下，多種制度轉(zhuǎn)軌滯后造成的制度摩擦的結(jié)果。

第一，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變滯后，粗放式經(jīng)濟(jì)管理體制與新常態(tài)下集約式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的要求不適應(yīng)，是征地管制困境的深層經(jīng)濟(jì)原因。改革開放以來，雖然我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但也形成了粗放式經(jīng)濟(jì)增長模式和管理方式。這種增長模式的特點(diǎn)在于通過資源能源的高投入，追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的高增長，忽視科技進(jìn)步、管理創(chuàng)新等因素的貢獻(xiàn)，更加不注重諸如土地等不可再生資源的節(jié)約和集約利用。近年來，雖然國家高度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，提出要“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”，“更多依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，更多依靠節(jié)約資源和循環(huán)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)”。[15]然而，粗放式經(jīng)濟(jì)增長方式和與此對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)增長型地方政府模式仍然明顯地存在，地方政府的“土地饑渴癥”仍難以緩解，造成土地浪費(fèi)和土地違法難以遏制。

首先，追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的高增長致使地方政府的“土地饑渴癥”長期難以緩解。中國地方政府具有明顯的“地方發(fā)展型政府”或者“地方企業(yè)家型政府”[16](p157-175)的特征，其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)負(fù)有極其重要的責(zé)任；再加上在“壓力型政府體制”下，各級(jí)政府都對(duì)“自己的下級(jí)機(jī)構(gòu)和個(gè)人加溫加壓，驅(qū)動(dòng)前進(jìn)”，[17](p29)通過不斷層層加碼和一票否決式的考核，迫使縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府不得不盡最大努力追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長。而在粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，經(jīng)濟(jì)增長主要依賴土地、資金、資源的投入，這必然造成各地普遍存在建設(shè)用地指標(biāo)無法滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要的情形。以2012年為例，“預(yù)計(jì)地方政府的土地供需缺口大概在1∶3以上，中西部地區(qū)的缺口可能更大”。[18]特別是近年在“保增長”的極大壓力下，地方政府建設(shè)用地指標(biāo)更加緊張。更重要的，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)自上而下層層加碼相反，建設(shè)用地指標(biāo)卻是層層扣減，據(jù)國土資源部調(diào)查顯示，“計(jì)劃指標(biāo)經(jīng)省市層層扣減后，到縣級(jí)每年可支配的指標(biāo)僅有200畝—300畝左右，且都投在縣級(jí)政府需要保證的重要項(xiàng)目上”。[19](p52-53)可見，發(fā)展型政府追求高經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì)土地的高需求與耕地保護(hù)之間的矛盾，是征地管制困境的根本原因。此矛盾不解決，征地管制困境不可能有效緩解。不僅如此，管制越嚴(yán)，只能使違法違規(guī)征地的形式越隱蔽，但很可能數(shù)量不減反增。

其次，粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程本身會(huì)造成對(duì)土地嚴(yán)重浪費(fèi)，并會(huì)誘發(fā)大量土地違法行為。粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的特點(diǎn)不僅在于重投入，輕效率；更在于重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，不計(jì)成本，甚至為達(dá)目的不擇手段。此種發(fā)展模式對(duì)土地的浪費(fèi)和對(duì)土地違法的誘發(fā)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是遍地開花的工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)隱藏大量土地浪費(fèi)和土地違法。在地方政府間白熱化的招商戰(zhàn)中，土地往往是地方政府，尤其是中西部和相對(duì)落后地區(qū)地方政府最重要的籌碼之一。為了能與沿海和發(fā)達(dá)地區(qū)爭奪客源，不少地方政府經(jīng)常以低價(jià)，甚至零地價(jià)出讓土地，土地的價(jià)格被嚴(yán)重扭曲，導(dǎo)致工業(yè)發(fā)展中存在嚴(yán)重的土地低效利用、閑置、浪費(fèi)現(xiàn)象，甚至部分企業(yè)借投資辦廠之名，行炒地牟利之實(shí)。以武漢市為例，2013年其已建成工業(yè)園區(qū)“總體占地面積超過1萬畝，規(guī)劃引進(jìn)企業(yè)1500家左右，實(shí)際上目前只有入園企業(yè)50家左右，空置率高達(dá)90%以上”，[20]其實(shí)，這只是全國數(shù)以千計(jì)的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的一個(gè)縮影。二是攤大餅式的城市化造成的土地浪費(fèi)和土地違法。近年來，隨著房地產(chǎn)的瘋狂擴(kuò)張，經(jīng)營城市成為比發(fā)展工業(yè)園區(qū)更為便捷的生財(cái)之道。而在粗放型發(fā)展模式下，城市化并非基于科學(xué)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)集聚需要的理性進(jìn)程，而是地方政府急功近利地盲目推進(jìn)的結(jié)果，具體表現(xiàn)為大量珍貴土地被浪費(fèi)的“攤大餅式躍進(jìn)”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“2001年至2007年，地級(jí)以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長70.1%，但人口增長只有30%”。[21]而據(jù)國家發(fā)改委調(diào)查，“全國新城新區(qū)規(guī)劃人口達(dá)到34億”，“被調(diào)查的12個(gè)省會(huì)城市擬建55個(gè)新城新區(qū)，其中一個(gè)城市就要建13個(gè)”。[22]此種攤大餅式的城市化，與征地管制困境之間存在著相互加強(qiáng)的惡性循環(huán)關(guān)系：一方面，由于“攤大餅”式的城市化可以為地方政府帶來土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)收入，地方官員為獲取政績往往極力推進(jìn)，甚至不惜違規(guī)違法征地，既造成大量土地浪費(fèi)，又誘發(fā)許多違規(guī)違法征地行為。另一方面，由于在“攤大餅”式的城市化過程中地方政府主要以土地抵押貸款的方式獲取建設(shè)資金，造成地方政府普遍債務(wù)率較高，為償還高額的城建債務(wù)及其利息，地方政府不得不繼續(xù)擴(kuò)大土地征收，這會(huì)進(jìn)一步加劇其土地饑渴癥，并極易誘發(fā)地方政府的土地違法行為。

第二，政府內(nèi)部權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)仍不夠合理，導(dǎo)致地方政府過度依賴土地財(cái)政，進(jìn)而誘發(fā)征地管制困境。在新常態(tài)下，需要優(yōu)化的不僅是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，還有政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)，而事權(quán)與支出責(zé)任相匹配則是政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本前提。然而，在現(xiàn)行政府管理體制之下，地方政府，尤其是縣鄉(xiāng)政府財(cái)力與其支出責(zé)任嚴(yán)重不匹配，從而構(gòu)成征地管制困境的重要誘因。首先，不合理的財(cái)政體制造成地方政府過度依賴土地財(cái)政，是地方政府大量征地甚至違法違規(guī)征地的直接誘因。分稅制改革把稅源充足、容易征收的稅種大多劃歸中央，留給地方政府的多屬于分散且難以征收的稅種。分稅制改革之后，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變得越來越‘空殼化’，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為則以四處借貸、向上‘跑錢’為主”。[23](p1-39)而農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村基層政府的收入進(jìn)一步減少，不少地方的財(cái)政由吃飯財(cái)政變?yōu)橛戯堌?cái)政，甚至不少地方政府負(fù)債累累。孫秀林等通過實(shí)證研究證明，正是“分稅制使地方政府逐漸走向以土地征用、開發(fā)和出讓為主的發(fā)展模式，從而形成了土地財(cái)政”，[24](p40-59)而對(duì)土地財(cái)政的過度依賴，則構(gòu)成了當(dāng)前征地管制困境的直接原因。

其次，如果說財(cái)政體制的缺陷是地方政府過度依賴土地財(cái)政的直接原因的話，那么近年來服務(wù)型政府建設(shè)過程中不合理的支出責(zé)任結(jié)構(gòu)，無疑間接加劇了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴和征地管制的困境。隨著服務(wù)型政府理念的提出，政府為公民提供的公共服務(wù)和公共物品大幅度增加。在此過程之中，公共服務(wù)政策基本都是由中央政府推出的，但中央并未全部給予相應(yīng)的資金支持，而是有相當(dāng)部分屬于“中央請(qǐng)客，地方買單”，最后的支出責(zé)任不少仍落在地方政府身上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“目前，在財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出中，中央政府與地方政府支出之比為15∶85。大量公共事務(wù)由地方政府承擔(dān)”，導(dǎo)致“地方財(cái)政收入不能滿足支出需要”。盡管中央政府近年加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，但由于“一般性轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)化、專項(xiàng)化轉(zhuǎn)移支付碎片化的現(xiàn)象明顯。轉(zhuǎn)移支付資金配置權(quán)力集中于各大部委，部門間缺乏協(xié)調(diào)，地方政府缺乏話語權(quán)，導(dǎo)致資金使用效率低下”。[25]最終，巨大的發(fā)展壓力和極大的財(cái)政壓力，都迫使地方政府走上土地生財(cái)之路。

第三，如果說粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和不合理的政府內(nèi)部權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)是征地管制困境的間接和深層原因的話，征地管制制度本身則是其直接原因。計(jì)劃型的征地管制方式本身已不適應(yīng)新常態(tài)下市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，既無法發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，也無法更好地發(fā)揮政府的宏觀調(diào)節(jié)作用。首先，現(xiàn)行征地管制制度既已嚴(yán)重不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀環(huán)境，更不適應(yīng)新常態(tài)下宏觀調(diào)控的要求；既扭曲了土地的價(jià)格，也扭曲了政府本應(yīng)扮演的角色，是征地管制困境的重要直接誘因之一?，F(xiàn)行征地管制體制的最重要特征是實(shí)行地方政府雙向壟斷下的市場與計(jì)劃雙軌制。在此體制之下，一方面，地方政府對(duì)土地市場實(shí)行“地價(jià)雙向壟斷”，[26](p75-80)即地方政府既壟斷土地征收價(jià)格，也壟斷建設(shè)用地出讓價(jià)格，把本應(yīng)扮演公共管理者角色的地方政府扭曲為土地批租商的角色，市場非但無法對(duì)地方政府的征地行為構(gòu)成有效制約，反而成為其謀利的工具；非但不能起到促進(jìn)集約節(jié)約用地的作用，反而助長了土地浪費(fèi)和粗放開發(fā)。另一方面，征地制度中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，使地方政府不但對(duì)城市廣場等形象工程可以直接無償劃撥土地，而且可以很大程度上控制工業(yè)用地的價(jià)格，甚至零地價(jià)供應(yīng)土地，這顯然也是征地權(quán)濫用和形象工程泛濫的直接原因。

其次，計(jì)劃型的征地管制體制機(jī)制的嚴(yán)重缺陷，難以適應(yīng)新常態(tài)下協(xié)作治理的需要，是管制困境的最直接原因。一是在管制主體方面，單一的管制主體難以管住數(shù)量極其龐大的被管制對(duì)象。全國有多達(dá)三百多個(gè)地市級(jí)單位、兩千多個(gè)縣級(jí)單位、四萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)單位和數(shù)以十萬計(jì)的村級(jí)單位，每個(gè)單位每年都會(huì)提出不止一項(xiàng)的土地征收申請(qǐng)。管制主體與管制對(duì)象數(shù)量的嚴(yán)重失衡，必然造成作為管制主體的中央政府力不從心，貌似嚴(yán)密的制度難以真正貫徹實(shí)施。二是在管制機(jī)制方面，雖然國務(wù)院將主要征地審批權(quán)收歸了中央，但由于征地申請(qǐng)的數(shù)量實(shí)在過于龐大，國土資源部根本無法對(duì)所有征地申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)地審核，最終使貌似嚴(yán)密的征地審批變?yōu)椴牧蠈徍?。根?jù)《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》等文件規(guī)定，應(yīng)由國土資源部審批的征地申請(qǐng)，先由省級(jí)國土資源主管部門進(jìn)行初審，說明審查依據(jù)并提出審查意見，國土資源部則依據(jù)省級(jí)國土資源管理部門的意見進(jìn)行復(fù)核性審查。同理，省級(jí)以下的審批過程，也是由“申請(qǐng)征收的地方政府國土資源行政主管部門具體負(fù)責(zé)履行報(bào)批前的程序義務(wù)，制作報(bào)批所需要的材料，經(jīng)本級(jí)政府審核同意后報(bào)送上一級(jí)國土資源主管部門審查，爾后再依此流程上報(bào)至審批機(jī)關(guān)。審批機(jī)關(guān)僅對(duì)申請(qǐng)征地機(jī)關(guān)單方面提供的報(bào)批材料以及下級(jí)審查機(jī)關(guān)的審查意見進(jìn)行復(fù)審”。[27](p126-137)最終，貌似嚴(yán)格的征地審批，實(shí)際為地方政府的違法違規(guī)行為留下很大的操作空間。三是在對(duì)違法違規(guī)行為的懲處方面，雖然實(shí)行了嚴(yán)厲的督察懲處制度，但由于只有自上而下的監(jiān)督和查處，地方政府具有絕對(duì)的數(shù)量和信息優(yōu)勢，再加上“土地法規(guī)缺陷、漏洞很多，有些方面可操作性很差”，[28](p11)“土地違法只有0.1%的刑事責(zé)任追究風(fēng)險(xiǎn)，只有1%的黨政紀(jì)查處風(fēng)險(xiǎn)”，[29]最終造成督察懲處制度的懲戒和威懾效果有效。

三、新常態(tài)下的綜合改革：征地管制困境的出路

由于征地管制困境的上述三方面根源相互纏繞，單純改革征地管制制度而不擺脫地方政府對(duì)土地財(cái)政的過度依賴，或者單純改革財(cái)政體制而不改革發(fā)展型政府模式下的粗放型發(fā)展道路，不僅都無法走出征地管制的困境，而且改革本身也不可能順利推進(jìn)。新常態(tài)的到來，既對(duì)征地管制提出了新的更高要求，也為走出當(dāng)前的征地管制困境提供了契機(jī)。因?yàn)樾鲁B(tài)意味著轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式進(jìn)程的加快，也必然促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和政府結(jié)構(gòu)的合理化，同時(shí)還意味著改革措施的更加科學(xué)化協(xié)同化。因此，要徹底走出當(dāng)前征地管制的困境，必須抓住新常態(tài)到來的契機(jī)，進(jìn)行綜合改革。

第一，適應(yīng)新常態(tài)的需要，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是走出征地管制困境的最根本之策。近年來，盡管中央治理違法違規(guī)征地的決心和力度越來越大，但由于并未徹底轉(zhuǎn)變粗放型發(fā)展模式，嚴(yán)格的管制制度不但不能削減地方政府對(duì)建設(shè)用地的渴求，反而會(huì)使其合法獲得的指標(biāo)減少，只能逼其通過違規(guī)違法手段獲取建設(shè)用地，導(dǎo)致征地管制陷入詭異式的悖論之中。因此，徹底轉(zhuǎn)變粗放型的發(fā)展方式，是走出當(dāng)前征地管制困境當(dāng)務(wù)之急。

首先，適應(yīng)新常態(tài)下由重發(fā)展速度到重發(fā)展質(zhì)量轉(zhuǎn)變的需要，以轉(zhuǎn)變對(duì)地方政府的控制方式為突破口，加快轉(zhuǎn)變地方政府的發(fā)展理念和發(fā)展模式。正如周雪光所揭示的，以“目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)”為核心的政府間控制權(quán)的不同分配方式，“導(dǎo)致迥然不同的政府治理模式，誘發(fā)相應(yīng)的政府行為”。[30](p69-93)中央政府通過對(duì)地方的目標(biāo)設(shè)定、檢查驗(yàn)收和激勵(lì)分配等核心控制權(quán)，決定著地方政府的發(fā)展理念和行為方式。要徹底轉(zhuǎn)變地方政府的發(fā)展模式，必須從轉(zhuǎn)變對(duì)地方的控制方式開始，尤其應(yīng)從以下幾個(gè)方面著力：一是在發(fā)展目標(biāo)設(shè)定上，由此前的強(qiáng)調(diào)發(fā)展速度和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅匕l(fā)展質(zhì)量和內(nèi)涵，尤其注重就業(yè)民生、科技創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約等方面。只有解除了來自經(jīng)濟(jì)指標(biāo)高增長的壓力，才可以解決地方政府的“土地饑渴癥”和對(duì)于土地財(cái)政的高度依賴，也才可以從根本解決當(dāng)前征地管制面臨的系列問題。二是在檢查驗(yàn)收上，由單純的自上而下的數(shù)字考核，向上下結(jié)合的實(shí)效檢查驗(yàn)收轉(zhuǎn)變。三是在激勵(lì)分配權(quán)上，在項(xiàng)目投放、財(cái)政撥款、干部提拔任用等各個(gè)方面，體現(xiàn)對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和集約節(jié)約用地行為的激勵(lì)。

其次，適應(yīng)新常態(tài)，進(jìn)一步探索適合中國國情的工業(yè)化和城市化道路。要真正適應(yīng)新常態(tài)，難度不在于降速度，而在于探索新的道路。同樣，要讓地方政府真正集約節(jié)約利用土地，必須盡快探索符合新常態(tài)特點(diǎn)的新型工業(yè)化和城市化道路。真正按照“科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮”的要求，加大科技投入和創(chuàng)新，注重科技對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，以硬的考核措施迫使地方政府節(jié)約資源和土地，大力提升經(jīng)濟(jì)和社會(huì)綜合效益。在城鎮(zhèn)化方面，盡快嚴(yán)格按照全國城鎮(zhèn)化工作會(huì)議的精神，轉(zhuǎn)變片面追求規(guī)模大、人口多的模式，緊緊圍繞城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走以人口城鎮(zhèn)化為核心，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)，大力提高城鎮(zhèn)土地利用效率的新型城鎮(zhèn)化道路。

第二，按照新常態(tài)下優(yōu)化結(jié)構(gòu)的要求，遵循“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的”原則改革財(cái)政體制和支出結(jié)構(gòu)，緩解地方政府的財(cái)政困境和對(duì)土地財(cái)政的依賴，是走出征地管制困境的關(guān)鍵。首先，適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)和新常態(tài)下發(fā)展的需要，改革財(cái)政體制，調(diào)整中央和地方政府間的收支結(jié)構(gòu)。一方面，隨著服務(wù)型政府建設(shè)的持續(xù)展開，地方政府的支出責(zé)任不斷加大，另一方面，隨著新常態(tài)的到來，地方政府的收入增長速度，尤其是土地收入增長速度也會(huì)相應(yīng)降低。盡快改革財(cái)政體制，既是解決地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴和走出征地管制困境的需要，也是預(yù)防新常態(tài)下地方財(cái)政進(jìn)一步惡化的迫切要求。當(dāng)前，一是應(yīng)調(diào)整現(xiàn)有的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，為地方政府提供較為穩(wěn)定而充足的收入來源。二是應(yīng)大力改革地方政府獲取土地收益的方式，由現(xiàn)在的一次性取得五十年或七十年土地出租金的形式，改為獲取穩(wěn)定而可持續(xù)的土地稅收和租金。三是中央政府應(yīng)進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付的力度并改革轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)和方式，使其能更好地符合地方需要，減少中間環(huán)節(jié)，提高利用效率。

其次，進(jìn)一步調(diào)整中央和地方間的支出責(zé)任。隨著人口流動(dòng)的加快和城市化的深入，義務(wù)教育和基礎(chǔ)性社會(huì)保障等公共服務(wù)的溢出效應(yīng)更加明顯。對(duì)于此類公共產(chǎn)品的供給，一方面，地方政府對(duì)缺少足夠動(dòng)力，另一方面，對(duì)于中西部和落后地區(qū)的地方政府而言也明顯不公，因此需要以中央政府供給為主。而隨著環(huán)境保護(hù)和污染治理的深入，大氣污染治理、跨流域、跨地域污染防治等問題也應(yīng)由高層甚至中央政府更多投資。因此，為了解決地方政府，特別是中西部和基層政府對(duì)土地財(cái)政的過度依賴問題，對(duì)上述具有溢出效應(yīng)、托底作用和涉及公民基本權(quán)利的公共服務(wù)，以及對(duì)具有跨區(qū)域的公共產(chǎn)品，適度增加中央和省級(jí)政府的支出責(zé)任，以減輕地方政府的支出責(zé)任，進(jìn)而降低其對(duì)土地財(cái)政的依賴。

第三，適應(yīng)新常態(tài)下發(fā)展的需要，徹底重塑征地制度，是走出征地管制困境最直接和最迫切的需要。新常態(tài)的到來，既給土地資源管理帶來新的挑戰(zhàn)，但也為重塑征地制度，走出征地管制困境帶來了機(jī)遇。

首先，適應(yīng)新常態(tài)下市場對(duì)資源配置起決定性作用的要求，改革計(jì)劃型的征地制度，構(gòu)建以市場化征購為主，強(qiáng)制征購為輔的土地征收制度，既大量減少征地行為，又徹底重塑征地過程中的利益博弈方式，從而奠定走出征地管制困境的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)上述目的，一是應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)非公共利益需要用地的市場化供給而不再走土地征收之路，由用地單位與土地供應(yīng)者在符合規(guī)劃和政府監(jiān)督之下直接談判交易，為此，一方面需要盡快科學(xué)界定“公共利益”的科學(xué)內(nèi)涵，以便明確區(qū)分公共利益用地需要與非公共利益建設(shè)用地。為此，筆者建議采用列舉的方式界定公共利益，將政府機(jī)關(guān)、國防建設(shè)、教科文衛(wèi)建設(shè)等用地列為公共利益需要，除此之外的作為非公共利益需要的建設(shè)用地。另一方面需要修改《憲法》和《土地管理法》相關(guān)條款，賦予所有集體土地與國有土地同等的入市交易權(quán)，并構(gòu)建相應(yīng)的交易平臺(tái)和監(jiān)督服務(wù)機(jī)構(gòu)。這樣，不但占建設(shè)用地三分之二以上的工業(yè)用地和商住用地將不再走征收之路，征地管制的壓力將大大降低；而且地方政府將由現(xiàn)在的被管制者變?yōu)檎嬲谋O(jiān)管者，管制主體數(shù)量過少的問題將得到解決。二是對(duì)于公共利益需要用地，則先由政府參照同等條件下的非公益用地進(jìn)行協(xié)議征購，只有當(dāng)征購不成時(shí)，才在充分保障程序公正的條件下進(jìn)行強(qiáng)制征購。這不僅可以進(jìn)一步減少征地的數(shù)量，而且可以使農(nóng)民真正成為制約政府征地權(quán)濫用和違規(guī)違法征地的主體。

其次，適應(yīng)新常態(tài)，改革征地過程中土地增值收益的分享方式，徹底轉(zhuǎn)變地方政府在征地中的角色?，F(xiàn)行地方政府一次性預(yù)收五十年甚至七十年的土地租金的方式，實(shí)際是改革開放初期集中資金資源追求經(jīng)濟(jì)高增長發(fā)展模式的體制安排。它雖然曾對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了重要作用，但也在很大程度上鼓勵(lì)地方官員最大限度地增大土地當(dāng)期收益，從而透支未來土地收益，與征地泛濫和違規(guī)違法征地有直接關(guān)系。而新常態(tài)的到來，要求政府必須著眼于資源能源的集約節(jié)約利用，這既對(duì)轉(zhuǎn)變政府分享土地增值收益的方式提出了新的要求，也為走出征地管制困境提供了契機(jī)：在構(gòu)建新型土地征收制度的同時(shí)，還需建立新的土地增值收益分配方式，通過加大土地交易稅、房產(chǎn)稅等不動(dòng)產(chǎn)稅等方式，既確保地方政府可以獲取長期可持續(xù)的土地收入，又可以徹底使其從土地中間商的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾碚叩慕巧瑥母旧隙沤^地方政府的違規(guī)違法征地問題。

再次，構(gòu)建適應(yīng)新常態(tài)要求的征地管制體制機(jī)制。在新常態(tài)下，隨著土地征收制度的徹底改革，其管制體制機(jī)制也將發(fā)生徹底變化。在管制主體方面，不僅地方政府將由現(xiàn)在的被管制對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)橛辛Φ墓苤浦黧w，而且廣大農(nóng)民也由現(xiàn)在的被動(dòng)無為狀態(tài)變?yōu)榉e極主動(dòng)的參與主體，對(duì)土地的征購征收構(gòu)成強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約。在管制時(shí)機(jī)方面，將由目前的主要注重審批過程和事后督察，變?yōu)槿坦苤?；在管制方式和手段方面，將由目前的單一行政管制，變?yōu)榉ㄖ喂苤?、行政管制、市場制約和社會(huì)監(jiān)督的協(xié)同管制。

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