北京市昌平區(qū)地震局 張東亞

北京市抗震設(shè)防管理中的問題與對策

Problem and countermeasure in administration of earthquake fortification in Beijing municipality

北京市昌平區(qū)地震局 張東亞

歷史的教訓(xùn)是極其深刻的，給我們的啟示也是十分寶貴的。實踐證明，各項建設(shè)工程凡是沒有按照要求進行抗震設(shè)防的，破壞性地震發(fā)生時建（構(gòu)）筑物都會遭受嚴(yán)重破壞，經(jīng)濟損失和人員傷亡慘重，直接制約國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。從北京的地理位置、人文環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、人口密度等方面看，做好北京的抗震設(shè)防工作任重而道遠(yuǎn)。

北京市抗震設(shè)防管理存在的問題

在我國經(jīng)濟飛速發(fā)展的今天，現(xiàn)代社會安全的脆弱性和潛在地震的危險性在不斷累積，地震災(zāi)害對社會公眾生命和財產(chǎn)安全的威脅空前巨大。尤其是全國的政治中心和文化中心的首都北京，必須樹立“首都安全無小事”的理念。如何有效減輕或降低地震災(zāi)害對北京首都所造成的影響，必須努力提升北京抗震設(shè)防管理能力，這是關(guān)系到人民生命財產(chǎn)安全和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基本保證。而北京的抗震設(shè)防管理工作還存在很多不足之處。

法律法規(guī)不完善

（1）對新擴改建設(shè)工程未達(dá)到抗震設(shè)防要求做出強制規(guī)定。

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》在地震災(zāi)害預(yù)防章節(jié)里規(guī)定：新建、擴建、改建建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)達(dá)到抗震設(shè)防要求。法律只注重了事后對“未采取抗震設(shè)防措施或者抗震設(shè)防措施未達(dá)到抗震設(shè)防要求的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進行抗震性能鑒定，并采取必要的抗震加固措施”，而對事前如何監(jiān)督管理，對未達(dá)到抗震設(shè)防要求的建設(shè)工程如何規(guī)制，沒有作出強制性規(guī)定。

（2）重大建設(shè)工程和嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程含義不明確。

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》規(guī)定：“重大建設(shè)工程和可能發(fā)生嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定進行地震安全性評價。”《北京市實施〈中華人民共和國防震減災(zāi)法〉規(guī)定》要求，對社會有重大價值或者重大影響的建設(shè)工程和受地震破壞后可能引發(fā)嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)按照國家和本市規(guī)定進行地震安全性評價。由于“重大建設(shè)工程”、“嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程”、“重大影響的建設(shè)工程”是一個概括性的概念，沒有針對不同類別工程做出明確規(guī)定和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，造成在實際工作中很難理解和把握，使其規(guī)定不具備可操作性。

（3）現(xiàn)有法律法規(guī)已不符合現(xiàn)有工作實際。

《地震安全性評價管理條例》規(guī)定：“縣級以上人民政府負(fù)責(zé)項目審批的部門，應(yīng)當(dāng)將抗震設(shè)防要求納入建設(shè)工程可行性研究報告的審查內(nèi)容，對可行性研究報告中未包含抗震設(shè)防要求的項目，不予批準(zhǔn)”?！侗本┦泄こ探ㄔO(shè)場地地震安全性評價管理辦法》規(guī)定：“工程建設(shè)場地地震安全性評價工作，應(yīng)當(dāng)在工程建設(shè)項目的可行性研究階段進行?！薄肮こ探ㄔO(shè)項目的可行性研究報告中沒有相應(yīng)的地震安全性評價內(nèi)容和市地震局審核批準(zhǔn)的抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的，計劃部門不予批準(zhǔn)可行性研究報告，其他主管部門不予辦理有關(guān)手續(xù)?！?/p>

隨著投資體制改革，相當(dāng)多投資項目已不再實行行政審批制，而是根據(jù)項目的投資渠道和類別，分別實行核準(zhǔn)制和備案制。各級政府負(fù)責(zé)項目審批的部門管理職

責(zé)和方式發(fā)生了改變，在實行核準(zhǔn)的項目中，不再審批項目建議書和可行性研究報告，只核準(zhǔn)項目申請報告。

抗震設(shè)防管理主體不確定

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》規(guī)定：“在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，國務(wù)院地震工作主管部門和國務(wù)院經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控、建設(shè)、民政、衛(wèi)生、公安以及其他有關(guān)部門，按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，密切配合，共同做好防震減災(zāi)工作?！狈勒饻p災(zāi)法沒有十分明確給出建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理的責(zé)任主體部門，使得實際操作中地震部門和建設(shè)部門在抗震設(shè)防管理權(quán)限上爭論不休，職責(zé)混亂。

政府抗震設(shè)防管理不到位

（1）沒真正把抗震設(shè)防納入基本建設(shè)程序。

1999年，北京市計劃委員會、北京市市政管理委員會、北京市地震局下發(fā)了《關(guān)于將地震安全性評價工作和建設(shè)項目抗震設(shè)防要求管理納入基本建設(shè)管理程序的通知》（京計基字〔1999〕第1331號），由于機構(gòu)改革和建設(shè)工程項目審批程序的調(diào)整，該文件早已失去了應(yīng)有的效力。2006年6月12日，北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市編辦等部門《關(guān)于梳理和規(guī)范本市固定資產(chǎn)投資項目辦理流程意見（試行）的通知》（京政辦發(fā)〔2006〕40號）（下簡稱通知），在通知“固定資產(chǎn)投資項目辦理流程說明”中，明確規(guī)定了建設(shè)單位需辦理地震安全性評價報告審定及抗震設(shè)防要求確定（7個工作日）手續(xù)。2013年，北京市人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步優(yōu)化投資項目審批流程辦法（試行）的通知》（京政辦函〔2013〕86號），又將地震安全性評價報告審定及抗震設(shè)防要求確定加入到了土地儲備和一級開發(fā)項目的審批流程中。但地震安全性評價報告審定及抗震設(shè)防要求確定工作不做為任何單位的前置件，而法律法規(guī)也沒有相應(yīng)條款的限制，從而造成大量工程項目流失，也使建筑工程項目抗震設(shè)防要求的審核難度加大。

（2）農(nóng)村民居監(jiān)管缺失。

在廣大農(nóng)村和小城鎮(zhèn)，大多數(shù)房屋未經(jīng)正規(guī)設(shè)計和施工，其防震抗震能力仍十分薄弱，6級左右甚至更低級別的地震，往往會造成房屋倒塌毀損和人員傷亡，地震安全問題在農(nóng)村地區(qū)比較突出。一是農(nóng)村規(guī)劃沒有防震抗震內(nèi)容，法律法規(guī)依據(jù)不足，不能對其做進一步的監(jiān)管和對施工質(zhì)量進行把關(guān)，從而使農(nóng)居抗震設(shè)防管理處于真空狀態(tài)。二是百姓缺乏防震抗震知識，對如何建造抗震安全住宅不了解，在建房時沒有專門的施工圖紙設(shè)計，施工全憑經(jīng)驗，從事農(nóng)居建設(shè)的施工隊伍無資質(zhì)，缺少建筑施工知識和技能，施工質(zhì)量差。三是忽視結(jié)構(gòu)安全，追求大建筑面積，有的高寬比超過了《建筑抗震設(shè)計規(guī)范》對實心磚墻房屋高寬比2.5的要求，大大增加了房屋在水平地震力作用下產(chǎn)生受彎變形的可能性。四是農(nóng)居改造補貼力度不夠，推進機制不完善，在已進行完的農(nóng)居改造中，新建、改建抗震農(nóng)居的比例不到30%。從目前看，農(nóng)居抗震加固與新建工程抗震設(shè)防都還沒有上升到法律高度，還沒有形成有效的制度措施和推廣機制，還不能通過強制措施使新、改、擴農(nóng)居達(dá)到抗震設(shè)防要求。

（3）部門間審批環(huán)節(jié)銜接不到位。

2006年和2013年，北京市政府分別下發(fā)通知，調(diào)整規(guī)范本市固定資產(chǎn)投資項目辦理流程，將“地震部門地震安全性評價報告審定及抗震設(shè)防要求確認(rèn)（7個工作日）”的行政許可項目納入了市固定資產(chǎn)投資項目辦理流程中。但由于建設(shè)工程抗震設(shè)防要求審核工作不做為任何單位的前置件，而各單位及系統(tǒng)內(nèi)審批又各自為戰(zhàn)，法律法規(guī)對建設(shè)工程抗震設(shè)防又沒有強制條款，導(dǎo)致一部分工程不能到地震部門進行抗震設(shè)防要求的審核，使建設(shè)工程項目不能從源頭把關(guān)。

抗震設(shè)防要求管理是《中華人民共和國防震減災(zāi)法》賦予地震部門的法定職責(zé)，并得到了政府和相關(guān)部門的理解和支持，也逐步得到了社會的認(rèn)可。但隨著工作的深入，矛盾也逐漸暴露出來，如：地震安全性評價中提供的反應(yīng)譜的拐點周期普遍偏大，長周期部分衰減快，偏離規(guī)范譜較大，設(shè)計部門使用有困難等。

（4）生命線工程設(shè)防底數(shù)不清。

現(xiàn)代城市和大中型企業(yè)中的交通、電力、通訊、供水、供電、供氣、輸（貯）油氣等設(shè)施，是維持生產(chǎn)和人民生活的大動脈，國內(nèi)外稱其為生命線工程。由于國家還沒有生命線工程抗震設(shè)計規(guī)范、技術(shù)規(guī)定以及抗震法規(guī)可遵循，新建和已建的工程有許多都達(dá)不到當(dāng)?shù)乜拐鹪O(shè)防要求。而在投入使用后，使用人和責(zé)任人又對建（構(gòu)）筑物抗震能力和設(shè)防要求不了解不掌握，致使部分設(shè)備設(shè)施得不到及時維護、改造和加固，一旦受到突發(fā)破壞性地震災(zāi)害，勢必對人民生活和經(jīng)濟發(fā)展造成重大影響。

（5）地震地質(zhì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料缺乏。

歷次重大地震災(zāi)害事件表明，地震活動斷層和地質(zhì)災(zāi)害等造成的地震災(zāi)難是非常嚴(yán)重的，尤其是斷層通過的地方。雖然，北京在“十五”時期已經(jīng)啟動活斷層探測工作，但都是分段開展的局部工作，到現(xiàn)在為止還不

能全面細(xì)致掌握北京地區(qū)每一條活斷層的分布、性質(zhì)、活動年代等。鑒于當(dāng)前，北京正處于大建設(shè)、大發(fā)展時期，地面建（構(gòu)）筑物層出不窮，致使斷層勘測遇到了前所未有的困難。如果我們不在建（構(gòu)）筑物建起之前就開展完成城市地震小區(qū)劃和地震活動斷層探測，徹底查清城市地下的隱伏地震活斷層，對未來可能發(fā)生的地震危險區(qū)和地震強度做出預(yù)測的話，我們將很難為科學(xué)做好抗震防災(zāi)和城市規(guī)劃建設(shè)提供重要的依據(jù)。

抗震設(shè)防行政執(zhí)法難

由于我國的防震減災(zāi)法制建設(shè)起步較晚，政府依法管理防震減災(zāi)的意識和社會依法參與防震減災(zāi)的意識不夠強。而且北京地區(qū)抗震設(shè)防方面的法律法規(guī)還不完善、行政執(zhí)法機構(gòu)還不健全、行政執(zhí)法意識還很淡薄、行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)還很低、缺乏實際執(zhí)法經(jīng)驗，還存在不敢于執(zhí)法和不善于執(zhí)法等現(xiàn)象，從而造成了建設(shè)工程抗震設(shè)防監(jiān)管措施不利，還不能依法對沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的重大建設(shè)工程和嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程開展地震安全性評價的執(zhí)法檢查。

抗震設(shè)防宣傳不到位

（1）對抗震設(shè)防理解存在誤區(qū)。

第一，所有建筑設(shè)計人員都認(rèn)為，只要按照國家頒布的地震動參數(shù)區(qū)劃圖標(biāo)準(zhǔn)，就可直接進行各類建筑的抗震設(shè)計，不再需要地震部門對一般工程抗震設(shè)防要求進行監(jiān)管。由于無法完全監(jiān)管，導(dǎo)致《中國地震動參數(shù)區(qū)劃圖》（以下簡稱區(qū)劃圖）中規(guī)定的不應(yīng)直接采用本標(biāo)準(zhǔn)的四類建設(shè)工程的抗震設(shè)防要求，直接采用了標(biāo)準(zhǔn)中的地震參數(shù)，從而忽略了上述工程和地區(qū)需要開展專門的抗震設(shè)防研究工作。第二，如果建筑工程按抗震設(shè)防烈度Ⅷ度進行設(shè)防就可以不到地震部門辦理手續(xù)，那根本不能保證全市所有的建筑工程項目達(dá)到相應(yīng)的抗震設(shè)防要求。主要原因有：一是根據(jù)近年來的活動斷層探測的結(jié)果看，當(dāng)前掌握的斷裂分布走向與實際斷裂走向最大誤差約有4000米；二是國家和本市規(guī)定的應(yīng)當(dāng)進行地震安全性評價的建設(shè)工程，必須進行地震安全性評價，與按幾度設(shè)防無關(guān)；三是個別乙類工程和重點工程根據(jù)實際情況確定抗震設(shè)防烈度，一般情況下，當(dāng)抗震設(shè)防烈度為Ⅵ至Ⅷ度時，應(yīng)符合本地區(qū)抗震設(shè)防烈度提高一度的要求。第三，法規(guī)規(guī)章與技術(shù)規(guī)范不相協(xié)調(diào)，區(qū)劃圖的全部技術(shù)內(nèi)容均為強制性，而在《建筑抗震設(shè)計規(guī)范》GB（50011-2001）的附錄A中，所列的內(nèi)容卻與之不相符，大大降低了建筑工程的抗震設(shè)防要求。由于國家沒有制定出各類工程建（構(gòu)）筑物在不同風(fēng)險水平下的抗震設(shè)防要求，地震部門在確定建設(shè)工程抗震設(shè)防要求時沒有依據(jù)，按慣例設(shè)計人員遵循的是各類抗震設(shè)計規(guī)范，由設(shè)計人員自己選定，這樣就造成依據(jù)地震安全性評價結(jié)果確定的抗震設(shè)防要求并沒有被設(shè)計人員采用，不但增加了工程成本，還造成了資金的浪費，最終給這些建設(shè)工程留下了安全隱患。

（2）各級政府和公眾缺乏防震抗震意識。

一是抗震設(shè)防宣傳效果不強，致使廣大公眾對抗震設(shè)防工作的重要性不甚理解。二是缺乏對抗震設(shè)防工作重要性的了解，總認(rèn)為地震不會發(fā)生，存在著僥幸心理。三是個別單位也不知道什么樣的工程需要開展地震安全性評價工作，有的單位還把工程勘探和地震安全性評價混為一談。部分單位為了節(jié)省成本，追求最大利潤，降低抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，忽略了工程質(zhì)量與安全。

北京市抗震設(shè)防管理的對策

建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理是我們面向社會實施社會管理和公共服務(wù)的一項重要手段。有關(guān)資料表明，地震災(zāi)害損失主要是由建（構(gòu)）筑物的倒塌破壞造成的。1976年的唐山地震最為觸目驚心的就是建（構(gòu)）筑物大面積倒塌，造成極其慘重的人員傷亡和財產(chǎn)損失。當(dāng)時的唐山是一個對地震不設(shè)防的城市，盡管大量建筑物為近代新建，但沒有經(jīng)過抗震設(shè)防，在大地震面前終究難逃一劫。從北京所處的地理位置和地位看，做好北京的抗震設(shè)防管理工作任重道遠(yuǎn)，還需從北京實際出發(fā)，努力構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、科技為支撐、法律為保障、群眾為依托的抗震設(shè)防管理工作格局，最大限度減少或減輕地震造成的災(zāi)害損失。

立法建設(shè)與依法行政

一是明確抗震設(shè)防管理主體。修訂完善《北京市實施〈中華人民共和國防震減災(zāi)法〉辦法》，制定出臺北京市建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理辦法，修訂完善《北京市工程建設(shè)場地地震安全性評價管理辦法》等法律法規(guī)，使建設(shè)工程抗震設(shè)防要求許可的設(shè)定依據(jù)在相關(guān)法律法規(guī)中體現(xiàn)。明確抗震設(shè)防管理主體為市和區(qū)縣兩級地震部門，使地震部門開展抗震設(shè)防管理有法可依、有章可循。二是明確市、區(qū)兩級地震部門的職責(zé)權(quán)限。通過立法來下放權(quán)力，明確什么樣的建設(shè)工程需到市地震部門，哪些建設(shè)工程需到區(qū)縣地震部門辦理抗震設(shè)防要求手續(xù)；明確市、區(qū)縣地震部門對各自管理的建設(shè)工程應(yīng)如何進

行審核或備案等。三是明確地震安全性評價項目內(nèi)容。制定出臺地方性標(biāo)準(zhǔn)——北京市建設(shè)工程地震安全性評價分類標(biāo)準(zhǔn)，為做好北京地區(qū)的抗震設(shè)防管理提供有力依據(jù)。四是明確各級部門任務(wù)分工，將抗震設(shè)防要求作為向有關(guān)部門報建的必備條件。規(guī)劃部門對建設(shè)工程的抗震設(shè)計進行審查，建設(shè)部門對建設(shè)工程施工驗收進行監(jiān)管，真正使建設(shè)工程的抗震設(shè)防工作落到實處。

收集抗震設(shè)防基礎(chǔ)資料

抗震設(shè)防基礎(chǔ)資料的收集事關(guān)全市穩(wěn)定大局和人民生命財產(chǎn)安全，利用這些數(shù)據(jù)可以迅速評估出地震發(fā)生后人員傷亡和經(jīng)濟損失等。根據(jù)數(shù)據(jù)庫資料分析結(jié)果，實時給出應(yīng)急救災(zāi)方案和應(yīng)急救援路線圖等，為救災(zāi)指揮決策提供數(shù)據(jù)支持。一是要開展活斷層探測和大震風(fēng)險源評估；二是要建設(shè)抗震設(shè)防基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫；三是要摸清生命線工程和次生災(zāi)害源工程的抗震設(shè)防情況；四是要拓展渠道建立數(shù)據(jù)更新機制。

提高農(nóng)村民居抗震能力

由于農(nóng)村人口占有比例大，地域分布廣，地震時災(zāi)害嚴(yán)重，房屋倒塌率大，遭受地震機率高，所以應(yīng)加大對農(nóng)居建設(shè)的抗震設(shè)防管理工作，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社房屋的綜合抗震能力。一是要加強對鎮(zhèn)村規(guī)劃的審查，尤其是對位于活動斷裂附近的村莊，要提出合理化意見，避開對抗震不利的地段和危險地段，保證建設(shè)工程達(dá)到抗震設(shè)防要求，確保村莊建設(shè)的地震安全。二是加大對農(nóng)村民居抗震設(shè)防的指導(dǎo)，開展農(nóng)居的抗震節(jié)能改造，加強對農(nóng)村施工隊伍和農(nóng)村工匠的管理，加大對農(nóng)居工程的監(jiān)查力度，不斷完善扶持政策，保證建造符合抗震設(shè)防要求的農(nóng)居工程。

強化抗震設(shè)防行政執(zhí)法

一是成立專職執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一配備執(zhí)法標(biāo)識和設(shè)備設(shè)施；二是建章立制，規(guī)范執(zhí)法行為，依法開展抗震設(shè)防執(zhí)法檢查；三是開展聯(lián)合執(zhí)法，擴大執(zhí)法范圍，確?？拐鹪O(shè)防要求和抗震構(gòu)造措施在規(guī)劃、設(shè)計、施工等各個環(huán)節(jié)得到充分落實，對各類違法違規(guī)行為嚴(yán)肅處理，從源頭上做好抗震安全工作。

加強抗震設(shè)防宣傳教育

防震抗震宣傳工作對提高社會公眾的防災(zāi)意識，建立科學(xué)的防災(zāi)理念，提高自救互救能力，減輕地震災(zāi)害起著舉足輕重的作用。要堅持以防震減災(zāi)工作“效益最大化為目標(biāo)”，以加強人的宣傳教育為切入點，以消除防震減災(zāi)隱患風(fēng)險為突破口，不斷抓好防震減災(zāi)安全文化建設(shè)，逐步實現(xiàn)文化建設(shè)的規(guī)范化、程序化。一是要加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部對抗震設(shè)防工作的重視程度和依法行政能力；二是要加強對廣大公眾的宣傳，切實提高廣大公眾對抗震設(shè)防知識的了解，增強對災(zāi)害防范的意識，努力構(gòu)建北京“地震安全文化”新氛圍；三是加強對設(shè)計、施工、監(jiān)理單位的培訓(xùn)，使其掌握不同類型建（構(gòu)）筑物工程的抗震設(shè)防要求與地震安全性評價結(jié)果的運用。

做好抗震設(shè)防管理工作，提高建（構(gòu)）筑物的抗震能力，是避免或減輕地震災(zāi)害損失的重要環(huán)節(jié)。因此，提升北京災(zāi)害綜合防御能力，必須強化抗震設(shè)防管理的法制建設(shè)，走依法行政、依法管理的路子。與此同時，要加強對抗震設(shè)防管理的宣傳教育，讓抗震設(shè)防成為全社會的自覺行為。