執(zhí)行_本刊記者

凈化政治生態(tài)要盯緊“一把手”權(quán)力
——本刊專(zhuān)訪北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究所副所長(zhǎng)杜治洲

執(zhí)行_本刊記者

提到政治生態(tài)，人們就會(huì)把它與自然生態(tài)及生態(tài)環(huán)境聯(lián)系起來(lái)。與自然生態(tài)的特征類(lèi)似，政治生態(tài)惡化，就是政治行為失去了政治的本來(lái)功能。因此，不能讓人的行為隨意改變執(zhí)政黨的宗旨，要讓政治回歸為民服務(wù)的本來(lái)功能。政治生態(tài)好壞關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在公權(quán)力的擁有者是否履行公共治理職能，從而推動(dòng)政治生態(tài)循環(huán)體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)。政治生態(tài)的凈化是一個(gè)系統(tǒng)工程。要凈化政治生態(tài)，首先要搞清楚病灶形成的根源，抑制住關(guān)鍵的致病因素。要找準(zhǔn)凈化政治生態(tài)的著力點(diǎn)，必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從難點(diǎn)入手，系統(tǒng)考慮，標(biāo)本兼治。

那么，凈化政治生態(tài)要從哪些方面找準(zhǔn)著力點(diǎn)？?jī)艋紊鷳B(tài)的關(guān)鍵是什么？法治建設(shè)與政治生態(tài)又有著怎樣的關(guān)聯(lián)？近日，本刊記者（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“記”）對(duì)北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究所副所長(zhǎng)、副教授杜治洲（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“杜”）進(jìn)行了專(zhuān)訪。

壓縮經(jīng)濟(jì)體制改革中的權(quán)力尋租空間

記：要凈化政治生態(tài)，首先要搞清楚病灶形成的根源，抑制住關(guān)鍵的致病因素。您認(rèn)為我國(guó)政治生態(tài)中存在問(wèn)題的根源是什么？

杜：我國(guó)的政治體制改革一直都是伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革設(shè)計(jì)推進(jìn)的，但政治制度設(shè)置有些粗放，政治體制設(shè)置系統(tǒng)龐大，以至于在執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)要快于政治推動(dòng)。政治推動(dòng)具有較高的復(fù)雜性，各種程序的立改廢都要經(jīng)歷一個(gè)過(guò)程，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能拖延。所以在政治改革制度和經(jīng)濟(jì)改革制度同時(shí)出臺(tái)的情況下，經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)就會(huì)提前。此時(shí)如果政治體制改革缺乏前瞻性和預(yù)見(jiàn)性，就會(huì)造成銜接的空擋期，這也會(huì)導(dǎo)致干部執(zhí)政渠道出現(xiàn)偏差，加之選舉制度、考核機(jī)制的滯后，都會(huì)放大這個(gè)偏差。而這就會(huì)成為制度性權(quán)力尋租的空間。比如，早在1980年鄧小平同志就指出，干部管理存在家長(zhǎng)制、干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象，而干部管理考核的有效標(biāo)準(zhǔn)體系卻沒(méi)有得到很好的完善和執(zhí)行。

政策制定的先進(jìn)性必須與干部任用制度、干部考核制度的先進(jìn)性緊密結(jié)合起來(lái)，而且干部的考核機(jī)制建設(shè)應(yīng)該走法制化道路。要以法制化程序建立干部誠(chéng)信檔案、工作檔案、業(yè)績(jī)檔案等。還要建立干部考核督查制度，由專(zhuān)業(yè)干部考核業(yè)績(jī)，將干部前途命運(yùn)真正與實(shí)績(jī)、與民眾利益、與國(guó)家利益掛鉤。干部選拔要公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，敢于亮出工作業(yè)績(jī)，亮出理論水平，亮出檔案，要讓干部至少被所在地的民眾知曉，真正實(shí)現(xiàn)民眾的評(píng)價(jià)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。干部考核還要設(shè)置公益考核指標(biāo)，要經(jīng)常參加公益活動(dòng)，參與扶弱助殘活動(dòng)、法治宣傳等。只有這樣，才能保證改革成果普惠于民，保持黨群干群之間的血肉聯(lián)系。

記：政治體制改革是否也與經(jīng)濟(jì)體制改革和收入分配改革息息相關(guān)？

杜：我國(guó)30多年的經(jīng)濟(jì)體制改革歷程中，一邊是快速步入車(chē)道高速行駛的政策，一邊是跟不上步伐的法治和監(jiān)督，于是形成了腐敗滋生的土壤。以土地制度改革為例，土地衍生的尋租空間是很多腐敗問(wèn)題的來(lái)源?？v觀國(guó)內(nèi)諸多貪腐案件，錢(qián)財(cái)來(lái)源最多的是土地囤積、土地開(kāi)發(fā)、建筑工程和礦產(chǎn)資源利用等方面。在資源配置領(lǐng)域的改革過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)措施遏制權(quán)力腐敗滋生空間。法治與廉政措施要同時(shí)直接滲透到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，超前預(yù)防，實(shí)施腐敗風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，增強(qiáng)法治建設(shè)和廉政建設(shè)的預(yù)見(jiàn)性。

再看收入分配制度的改革，如果約束干部的管理體制不健全，一些人就會(huì)利用手中配置生產(chǎn)要素的權(quán)力換取不法利益。因此，收入分配制度改革要注意以下幾點(diǎn)：一是完善干部財(cái)產(chǎn)審查機(jī)制；二是照顧大多數(shù)人，建立全民公平參與的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；三是完善生產(chǎn)要素分配過(guò)程中的信息公開(kāi)機(jī)制，確保機(jī)會(huì)均等；四是完善稅收征管機(jī)制，有效調(diào)節(jié)過(guò)高收入，堅(jiān)決取締非法收入，促進(jìn)共同富裕。

杜治洲

制度建設(shè)須有的放矢而不只是亡羊補(bǔ)牢

記：當(dāng)前政治生態(tài)的破壞是不是與一些官員故意不遵守制度有關(guān)？

杜：幾乎每一樁貪腐案件都經(jīng)歷了時(shí)間的積淀，都是鉆制度空子的結(jié)果。像某些高官直接參與了高層決策，如果說(shuō)犯了錯(cuò)誤的他們不懂制度，那是完全說(shuō)不過(guò)去的。正是因?yàn)樗麄兲私庵贫攘?，所以才知道怎么去鉆制度的空子。

當(dāng)前政治生態(tài)受到一定程度破壞，法治建設(shè)和廉政建設(shè)缺乏協(xié)同性、可預(yù)見(jiàn)性、系統(tǒng)性，并滯后于政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革，因此這兩個(gè)板塊的建設(shè)和發(fā)展應(yīng)該采取跨越趕超的方式，迅速融入政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的各項(xiàng)措施中，實(shí)施行業(yè)性滲透，并駕齊驅(qū)地保護(hù)改革發(fā)展成果。要建立包括權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督和人民監(jiān)督在內(nèi)的一整套完備的監(jiān)督體系，從黨員干部管理到國(guó)家資源管理，甚至民風(fēng)民俗的培養(yǎng)，都要確立一套系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)方案。

記：國(guó)家層面、地方層面的制度已經(jīng)不少了，為什么還是堵不住漏洞？

杜：因?yàn)槲覀冞^(guò)去在制定制度措施的時(shí)候，缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)。正如羊圈里的羊丟了，我們得弄清楚是被狼還是被別的動(dòng)物吃了，是被外人所偷還是監(jiān)守自盜。俗語(yǔ)說(shuō)：“亡羊補(bǔ)牢，為時(shí)不晚?！钡莵G羊可能并不只是狼所為，因此只采取堵住漏洞這一條措施是不夠的。必須針對(duì)不同的原因，制定不同的措施。很多制度為什么不能阻止“羊”繼續(xù)丟失？就是因?yàn)橹豢紤]了一個(gè)面上的堵漏，而沒(méi)有深挖根源，區(qū)別對(duì)待。人性是自利的，只要存在自利性，腐敗就不可能完全杜絕。家庭必須成為培養(yǎng)廉政的第一基地，學(xué)校必須經(jīng)常宣傳廉政事跡。政府要建立家庭廉政教育基金，對(duì)那些培育好兒女、為社會(huì)做貢獻(xiàn)、不貪不腐的家庭給予獎(jiǎng)勵(lì)。單位對(duì)廉政制度執(zhí)行得好的干部也要予以獎(jiǎng)勵(lì)，讓其感受到自身的清廉與社會(huì)清廉息息相關(guān)，要讓廉潔者生活得更好。

總之，破壞政治生態(tài)的因素很多，主因還是法治和監(jiān)督體系滯后。要解決源頭污染問(wèn)題或控制繼續(xù)污染，必須以“套餐式”設(shè)計(jì)推進(jìn)各項(xiàng)改革工作。頂層設(shè)計(jì)的套餐必須以國(guó)家、省、市、縣“四位一體”打包捆綁執(zhí)行。法治體系和監(jiān)督體系要加速趕超經(jīng)濟(jì)改革步伐。具體做法是把所有破壞政治生態(tài)的因素集結(jié)起來(lái)，認(rèn)真分析，對(duì)比問(wèn)題，該革除的革除。切忌分部門(mén)實(shí)施，而應(yīng)同時(shí)部署，至少在省級(jí)層面要建立聯(lián)席機(jī)構(gòu)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)清理和研究這些問(wèn)題。同時(shí)，采取有效措施，協(xié)調(diào)推進(jìn)政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、土地改革、分配方式、廉政建設(shè)、人事制度等系列改革。只有這些體系之間互相不矛盾、不交叉，才會(huì)最大限度壓縮權(quán)力尋租空間，從根本上修復(fù)政治生態(tài)環(huán)境，培育起“植被”，恢復(fù)“生物”的生存空間，還山清水秀的政治生態(tài)以本來(lái)面目。

將“一把手”權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子是凈化政治生態(tài)的關(guān)鍵

記：習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)干部的表率作用至關(guān)重要。但一些地方腐敗窩案頻發(fā)，政治生態(tài)惡化，“一把手”的權(quán)力失控是最主要的原因。

杜：是的。當(dāng)前，中央的高壓反腐行動(dòng)打掉了一批橫行霸道的“老虎”和困擾百姓的“蒼蠅”，這些腐敗官員的落馬大快人心，但也暴露了一些地方的政治生態(tài)存在嚴(yán)重問(wèn)題。政治生態(tài)惡化的后果十分危險(xiǎn)，會(huì)歪曲用人導(dǎo)向，導(dǎo)致“圈子文化”盛行，透支政府信用。古往今來(lái)無(wú)數(shù)事實(shí)告訴我們，政治生態(tài)惡化，腐敗得不到控制，最終必然會(huì)亡黨甚至亡國(guó)。

在中國(guó)地方政府的權(quán)力架構(gòu)中，“一把手”扮演著極其重要而特殊的角色?！耙话咽帧钡膱?zhí)政理念和執(zhí)政行為主導(dǎo)著一個(gè)地方的官場(chǎng)氛圍和治理理念。政治生態(tài)惡化，“一把手”難辭其咎。因此，凈化政治生態(tài)，構(gòu)建政治新常態(tài)，把“一把手”的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子是關(guān)鍵。為盡快扭轉(zhuǎn)部分地方政治生態(tài)惡化的局面，必須對(duì)一些方面的問(wèn)題尤其需要引起重視。事實(shí)上，要管好“一把手”，最根本的手段是消滅“一把手”概念。一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部只要是被稱(chēng)作“一把手”，就意味著他可以“一手遮天”“一言堂”，就有不受制約的權(quán)力。因此，凈化政治生態(tài)必須讓“一把手”從官場(chǎng)的表述中消失。

記：在制約“一把手”權(quán)力方面，您認(rèn)為必須對(duì)哪些問(wèn)題加以高度重視？

杜：“一把手”不能只靠自律，還要靠他律。政治新常態(tài)必須建立在權(quán)力尤其是“一把手”的權(quán)力得到有效制約和監(jiān)督的基礎(chǔ)之上。要凈化政治生態(tài)，必須將“一把手”的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。首先，明確劃定“一把手”的權(quán)力界限，列出“一把手”掌握的具體權(quán)力清單，并向社會(huì)公開(kāi)。按照“明確規(guī)定權(quán)力范圍、責(zé)任以及權(quán)力運(yùn)行的程序和界限”“科學(xué)編制出權(quán)力運(yùn)行流程圖”的要求，科學(xué)配置“一把手”權(quán)力清單，使“一把手”的權(quán)力在能量上從無(wú)限到有限，在邊界上從曖昧模糊到清晰可見(jiàn)。其次，強(qiáng)化對(duì)“一把手”利益沖突的防范。

“一把手”要自律?！耙话咽帧背嗽谌魏吻闆r下都要堅(jiān)定堅(jiān)持黨的基本路線，在政治立場(chǎng)上保持與中央的高度一致外，還要做到以下幾個(gè)方面的自律。首先，在發(fā)揚(yáng)民主方面堅(jiān)持自律。作為“一把手”，不僅要注意集中的問(wèn)題，還要充分發(fā)揚(yáng)民主?！耙话咽帧钡慕巧ㄎ皇恰鞍嚅L(zhǎng)”，但不是“一霸手”，也不是“家長(zhǎng)”，切忌家長(zhǎng)式的管理，不可獨(dú)斷專(zhuān)行，要充分聽(tīng)取和尊重副職和其他干部乃至群眾的意見(jiàn)。其次，在工作作風(fēng)方面堅(jiān)持自律?！耙话咽帧币袑?shí)事求是、言出必行的工作作風(fēng)，以客觀情況作為決策依據(jù)。最后，在公正廉潔方面堅(jiān)持自律。

“一把手”要律他。一個(gè)地方或單位的“一把手”，不僅要把本職工作做好，廉潔自律，還需要做好本地區(qū)或單位的廉潔管理，要對(duì)本地區(qū)或單位的黨風(fēng)廉政建設(shè)承擔(dān)責(zé)任。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任”。因此，“一把手”在黨風(fēng)廉政建設(shè)中負(fù)有不可推卸的主要責(zé)任。如果領(lǐng)導(dǎo)干部工作作風(fēng)嚴(yán)重渙散，“一把手”要負(fù)總責(zé)；如果反腐倡廉制度不健全，“一把手”也要負(fù)總責(zé)；如果公職人員出現(xiàn)大面積腐敗問(wèn)題，“一把手”同樣要負(fù)總責(zé)。

（部分內(nèi)容據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道綜合整理，特此鳴謝）

人物簡(jiǎn)介》》

杜治洲，畢業(yè)于北京大學(xué)政府管理學(xué)院，獲管理學(xué)博士學(xué)位；畢業(yè)后在清華大學(xué)廉政與治理研究中心從事博士后研究；出站后任北航公共管理學(xué)院副教授，廉政研究所副所長(zhǎng)，中國(guó)管理現(xiàn)代化研究會(huì)廉政建設(shè)與治理研究專(zhuān)業(yè)委員理事、副秘書(shū)長(zhǎng)。2012年赴美國(guó)北卡羅萊納大學(xué)中國(guó)問(wèn)題國(guó)際研究中心訪問(wèn)。先后主持和參與國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“有效懲治和預(yù)防腐敗的體制機(jī)制研究”、中央紀(jì)委監(jiān)察部黨風(fēng)廉政理論研究專(zhuān)項(xiàng)基金項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的反腐功能、現(xiàn)狀及對(duì)策研究”、教育部教育廉政理論研究專(zhuān)項(xiàng)基金項(xiàng)目“基于制度預(yù)防理論的2013～2017年高校懲治和預(yù)防腐敗體系研究”、中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院課題研究項(xiàng)目“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職能的歷史演變及其科學(xué)定位”、中共廣州市紀(jì)委委托項(xiàng)目“廣州市公共服務(wù)廉潔化測(cè)評(píng)指標(biāo)體系研究”等多項(xiàng)課題，在《犯罪、法律與社會(huì)變遷》《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》《中國(guó)行政管理》《管理科學(xué)》等國(guó)內(nèi)外重要期刊及《光明日?qǐng)?bào)》《檢察日?qǐng)?bào)》《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》《人民論壇》等報(bào)刊上發(fā)表學(xué)術(shù)論文百余篇，出版《電子政務(wù)與政府管理模式的互動(dòng)》（中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2006）、《腐敗與反腐?。豪碚?、模型和方法》（清華大學(xué)出版社，2009）、《走出反腐困境》（新華出版社，2014）等著作。