史錦華 張博文

一、引言

近年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模及其風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題引起了社會(huì)各方的高度關(guān)注。從法律角度講，地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人，與債權(quán)人發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系;從形成來(lái)源看，地方政府債務(wù)主要是源于地方政府和所屬機(jī)構(gòu)為公益性項(xiàng)目建設(shè)直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持形成的債務(wù)。從債務(wù)管理的角度看，可以按不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行分類(lèi)，如根據(jù)債務(wù)發(fā)生是否需要特定的條件，可以將地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和間接債務(wù);根據(jù)債務(wù)的發(fā)生是否屬于法定義務(wù)，可以將地方政府債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù);根據(jù)債務(wù)的表現(xiàn)形式，可以將地方政府債務(wù)分為赤字性債務(wù)和融資性債務(wù)，等等。

目前，理論界和實(shí)務(wù)界一般把有關(guān)地方政府債務(wù)問(wèn)題的出現(xiàn)上溯至1994年我國(guó)的分稅制改革。隨著分稅制改革的推行和實(shí)施，“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下壓”成為我國(guó)各級(jí)政府間主要的分配格局，致使地方政府財(cái)政不斷吃緊，收支缺口隨之加大;在有限的轉(zhuǎn)移支付資金不能滿足的情況下，迫使地方政府不得不負(fù)債維持運(yùn)轉(zhuǎn)。針對(duì)這種情況，進(jìn)入21 世紀(jì)后，出現(xiàn)了在中央政府發(fā)行國(guó)債中代理少量地方政府發(fā)行的債券，從2001年至2005年共發(fā)行1150 億元，主要目的是彌補(bǔ)地方政府財(cái)政資金的缺口。如果從債務(wù)總的規(guī)?？?，1994 至2007年這段時(shí)間，地方政府債務(wù)發(fā)展緩慢，規(guī)模相對(duì)較小。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2007 財(cái)政部調(diào)查結(jié)果是全國(guó)地方債務(wù)總額大約為4 萬(wàn)億［1］36。

從2008年開(kāi)始，為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，我國(guó)出臺(tái)了4 萬(wàn)億大規(guī)模刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。按照此經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，在4 萬(wàn)億的總投資中，中央財(cái)政將承擔(dān)1.18 萬(wàn)億，其余的2.82 萬(wàn)億由地方財(cái)政自籌配套資金。面對(duì)如此龐大的資金需求規(guī)模，顯然專(zhuān)靠地方政府財(cái)政是無(wú)法解決的。2009年3 月，為了確保地方政府配套資金的落實(shí)，中國(guó)人民銀行與中國(guó)銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。此后，各級(jí)地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)“井噴”現(xiàn)象。從我國(guó)審計(jì)署2011年6 月26 日發(fā)布的審計(jì)公告看，短短兩三年間，全國(guó)融資平臺(tái)由不足5000 家激增至10468 家，債務(wù)額度也由原來(lái)的4 萬(wàn)億增至10.7 萬(wàn)億;融資規(guī)模的迅速膨脹，致使地方政府債務(wù)規(guī)模急劇增加，債務(wù)負(fù)擔(dān)加重。根據(jù)最新的公開(kāi)資料，截至2014年1 月27 日，共30 個(gè)省級(jí)行政單位和3 個(gè)計(jì)劃單列市公布了地方政府性債務(wù)情況，各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總額接近10.5 萬(wàn)億元，若加上政府或有債務(wù)，債務(wù)總額將超過(guò)17.5 萬(wàn)億［2］?？梢?jiàn)，地方政府債務(wù)增加之快。

與此同時(shí)，2009年財(cái)政部開(kāi)始代理地方政府發(fā)行債券，當(dāng)年發(fā)行2000 億元債券，列入省級(jí)預(yù)算管理，這成為我國(guó)首次在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行地方政府債券。2011年10 月，財(cái)政部印發(fā)了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，上海、浙江、廣東、深圳四地獲準(zhǔn)開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，全年共發(fā)行地方債券229 億元。2013年國(guó)務(wù)院同意由財(cái)政部代理發(fā)行地方債增至3500 億元，用于彌補(bǔ)地方財(cái)政收支差額。2014年又增至試點(diǎn)地區(qū)到10 個(gè)，全年將發(fā)行債券1092 億元①2014年試點(diǎn)地區(qū)分別是江蘇、廣東、山東、浙江、深圳、青島、上海、北京、江西和寧夏。，以緩解地方政府財(cái)政壓力。

二、民族地區(qū)地方政府債務(wù)來(lái)源與現(xiàn)狀

客觀上說(shuō)，民族地區(qū)地方政府債務(wù)的產(chǎn)生來(lái)源與其財(cái)力的薄弱和不足直接相關(guān)。由于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，財(cái)政收入規(guī)模較小，即使加上中央政府的轉(zhuǎn)移支付資金，也很難滿足地方發(fā)展對(duì)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的需要。舉借地方政府債務(wù)，拓寬地方資金籌集渠道，對(duì)促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加地方公共產(chǎn)品供給，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐，以及推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和新農(nóng)村建設(shè)等方面均發(fā)揮著一定的積極作用。

從時(shí)間段分布來(lái)看，民族地區(qū)地方政府債務(wù)的發(fā)展與全國(guó)具有同步性。從財(cái)政資金收支缺口和債務(wù)負(fù)擔(dān)方面考察，應(yīng)該說(shuō)比全國(guó)大部分地區(qū)形勢(shì)要嚴(yán)重。綜合判斷分析集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)“吃飯財(cái)政”的影響

我們知道，由于地理、歷史等原因，民族地區(qū)多地處偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，財(cái)源稅源偏少，財(cái)力相對(duì)匱乏，屬于業(yè)內(nèi)所說(shuō)的“吃飯財(cái)政”，即主要靠中央或上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)應(yīng)對(duì)財(cái)政支出。同時(shí)，民族地區(qū)又大量承擔(dān)全國(guó)的公共事務(wù)(如保衛(wèi)邊防、維護(hù)地方民族和諧安定等)以及保護(hù)資源環(huán)境等公共工程(民族地區(qū)大部分屬于我國(guó)西部，是全國(guó)的水源地和環(huán)境屏障)，這無(wú)疑制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，使地區(qū)財(cái)政收入增加受到影響。從表1 分析，2012年民族地區(qū)預(yù)算收入只占全國(guó)地方總和的10.67%，預(yù)算支出占全國(guó)的17.16%，收支缺口達(dá)11871.44 元，占全國(guó)的25.75%。盡管有中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，但仍然不能彌補(bǔ)民族地區(qū)巨大的財(cái)政資金缺口①財(cái)政部網(wǎng)站顯示，2012年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付共為40233.64 億元。如果按民族地區(qū)缺口占比測(cè)算，為10360.16 億元，仍有一千多億的缺口。。目前，中央對(duì)民族地區(qū)有一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付兩種，一般性轉(zhuǎn)移支付針對(duì)全國(guó)，具體落實(shí)到民族地區(qū)的數(shù)額有一定限度，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則有具體用途指向，使用上又受到嚴(yán)格限制。

表1 2012年民族地區(qū)財(cái)政收支狀況表 單位:億元

(二)土地財(cái)政的影響

基于我國(guó)《預(yù)算法》的約束②我國(guó)《預(yù)算法》第28 條規(guī)定:“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”;“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。和地方發(fā)展對(duì)資金的多方面的需求，形成了地方政府特色的“土地財(cái)政”現(xiàn)象，即在財(cái)力不足的情況下，地方政府通過(guò)各種手段使用土地資源獲得地方財(cái)政收入的政府運(yùn)行模式。一般來(lái)說(shuō)，地方政府通過(guò)土地獲得的收益包括直接出售土地的收益和通過(guò)土地開(kāi)發(fā)所拉動(dòng)的一系列產(chǎn)業(yè)所帶來(lái)的稅收增長(zhǎng)。受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力和政績(jī)考核機(jī)制的影響，地方政府官員更容易選擇“土地財(cái)政”的運(yùn)行模式，不斷把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)綁架在土地出讓和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)上，由此不但獲得了巨額的土地出讓金，而且在短期內(nèi)也拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幅度，獲得了相應(yīng)的政績(jī)提升。但是，土地財(cái)政注定是一種不可持續(xù)的財(cái)政運(yùn)行模式，短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)帶來(lái)了較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)多種弊端的存在，如推高房?jī)r(jià)、腐敗滋生、土地浪費(fèi)等，這不僅增加了地方政府多方面的治理難度和財(cái)政壓力，尤其是其直接帶來(lái)的債務(wù)總額高企和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大還容易引發(fā)社會(huì)多方關(guān)注和憂慮，給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響。

土地財(cái)政的一個(gè)重要指標(biāo)是直接出售土地的收入，即土地出讓金。對(duì)民族地區(qū)而言，由于總的數(shù)據(jù)獲得比較困難，只能從個(gè)別研究所用數(shù)據(jù)中窺見(jiàn)一斑。從審計(jì)署公開(kāi)數(shù)據(jù)看，截至2012年底，11 個(gè)省級(jí)、316 個(gè)市級(jí)、1396 個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額約3.49 萬(wàn)億元，占省、市、縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37.23%。［3］中國(guó)人民銀行烏魯木齊中心支行課題組(2014)指出，2003 至2011年間新疆土地出讓收入總量呈倍增態(tài)勢(shì)，2011年達(dá)到216.93 億元，占地方財(cái)政收入的比重為13.18%，但這一指標(biāo)低于全國(guó)同期水平。來(lái)自招商銀行的有關(guān)研究顯示，在2014年試點(diǎn)發(fā)債的十省區(qū)中，屬于民族地區(qū)的寧夏2012年的土地出讓金是151 億元，占地方財(cái)政收入的15.3%。［4］從這些數(shù)據(jù)推測(cè)，近年民族地區(qū)土地出讓金收入總額應(yīng)該增加較快，但一般占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的比重在百分之十幾，低于全國(guó)大部分地區(qū)。

(三)地方政府融資平臺(tái)的大量出現(xiàn)

地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。2008年后，在全國(guó)各地方政府融資平臺(tái)“爆發(fā)式”增長(zhǎng)的形勢(shì)下，民族地區(qū)也是不甘落后，省(區(qū))、州(市)、縣級(jí)融資平臺(tái)數(shù)量很快呈幾何狀增加。地方政府融資平臺(tái)作為舉債的主體，使地方債務(wù)規(guī)模亦如滾雪球般越滾越大，并迅速脫離了融資平臺(tái)自身以及為其提供隱性擔(dān)保的地方財(cái)政的還款實(shí)力，導(dǎo)致政府承擔(dān)的直接債務(wù)和或有債務(wù)大量增加，這被認(rèn)為是近年來(lái)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加的首要原因。

從現(xiàn)有的一些研究資料中可以發(fā)現(xiàn)民族地區(qū)地方政府融資平臺(tái)基本情況。據(jù)2010年內(nèi)蒙古預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)報(bào)告顯示，全區(qū)共有融資平臺(tái)公司135 家，其中127 家負(fù)有政府性債務(wù)達(dá)830 億元;在負(fù)有政府性債務(wù)的127 家公司中，有32 家注冊(cè)資本金不到位或抽逃資本等達(dá)54 億元，有40 家虧損、47 家利潤(rùn)為零;［5］在縣級(jí)政府的融資平臺(tái)方面，上述審計(jì)報(bào)告以調(diào)查樣本點(diǎn)巴彥淖爾市× ×旗(縣、區(qū))為例，政府有融資平臺(tái)公司3 家，截至2010年末，融資平臺(tái)公司債務(wù)總余額為59465.42 萬(wàn)元，占政府性債務(wù)總額高達(dá)30.99%。另外，據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行青海省分行課題組的研究顯示，截至2012年10 月，青海省共有政府融資平臺(tái)73 家，其中與農(nóng)發(fā)行建立信貸關(guān)系的有47 家，貸款余額為93.62 億元;在47 家中，省級(jí)融資平臺(tái)3 家，貸款余額為30.35 億元，占農(nóng)發(fā)行全部政府融資平臺(tái)貸款的32.42%;地(市)級(jí)融資平臺(tái)10 家，貸款余額為29.66 億元，占全部政府融資平臺(tái)貸款的31.68%;縣級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)投融資公司類(lèi)平臺(tái)34 家，貸款余額33.61 億元，占全部平臺(tái)貸款的35.90%。［6］另有資料顯示。截至2013年6 月廣西壯族自治區(qū)一級(jí)融資平臺(tái)公司負(fù)債總額高達(dá)2915.4 億元，較上年增加669.5 億元，增長(zhǎng)29.8%;資產(chǎn)負(fù)債率65.9%，較上年提高1.8 個(gè)百分點(diǎn)。［7］

民族地區(qū)地方政府融資平臺(tái)所產(chǎn)生的大量債務(wù)，不僅加大了當(dāng)?shù)氐呢?cái)政成本和財(cái)政負(fù)擔(dān)，更使債務(wù)管理難度增加、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，并嚴(yán)重威脅到其未來(lái)財(cái)政運(yùn)行的穩(wěn)定性與持續(xù)性。尤其是區(qū)、縣級(jí)融資平臺(tái)產(chǎn)生的債務(wù)量大，相比當(dāng)?shù)刎?cái)力狀況，未來(lái)償債成本和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該更高。

(四)自然災(zāi)害和其他突發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事件

在我國(guó)，以化石能源消耗為主的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，使得大氣、水體和土壤不斷被污染和破壞，也使原本脆弱的民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境日益不堪重負(fù)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，當(dāng)?shù)厝罕婇L(zhǎng)期生活困難，超載過(guò)牧、陡坡墾殖、亂砍濫伐、亂捕濫獵等現(xiàn)象嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境壓力不斷被加碼，致使災(zāi)害頻發(fā)，損失加重。以2010年為例，民族地區(qū)自然災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害和地震災(zāi)害的損失總計(jì)達(dá)1392.7億元，占全國(guó)的比例為24.7%;而環(huán)境治理污染總投資僅669.4 億元，只占全國(guó)的10.6%。［8］另外，為維護(hù)我國(guó)邊疆安全和地區(qū)和諧社會(huì)建設(shè)需要，應(yīng)對(duì)突發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事件也需要加大備付資金和資金支付，而這些都要求財(cái)政預(yù)算資金的保障。

三、民族地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況評(píng)估

(一)理論研究層面

自從大量有關(guān)我國(guó)地方政府債務(wù)的研究成果出現(xiàn)后，有關(guān)民族地區(qū)地方政府債務(wù)問(wèn)題也逐漸引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注。白宇飛(2012)通過(guò)研究提出，我國(guó)民族地區(qū)地方債務(wù)的主體構(gòu)成部分是通過(guò)地方融資平臺(tái)獲得的銀行貸款，主要集中在州(市)、縣兩級(jí);并引用銀監(jiān)會(huì)和實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，得出在一些民族地區(qū)州(市)、縣級(jí)政府，政府性債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力之比超過(guò)100%、政府性債務(wù)余額占地區(qū)生產(chǎn)總值比重超過(guò)10%的并非個(gè)案。［9］李塔娜(2013)通過(guò)對(duì)內(nèi)蒙古地方政府債務(wù)研究后指出，在2010年全區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為64.3%，加上負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率升至89.02%，全區(qū)總債務(wù)率達(dá)92.4%，高于當(dāng)年全國(guó)83.44%的整體水平;全區(qū)的償債率為12.9%，已接近20%的警戒線。［5］王元京等(2013)的研究成果表明，西藏、青海、甘肅、寧夏、新疆等西部地區(qū)的財(cái)政收支風(fēng)險(xiǎn)十分嚴(yán)峻，地方“入不敷出”缺口不斷放大;2009年八個(gè)民族省區(qū)的赤字率均在百分之十以上，其中較少的是內(nèi)蒙古和廣西，分別為11.5%和12.9%，最大的是西藏為99.7%，其他分別是貴州24.43%、云南20.33%、青海36.9%、寧夏24.7% 和新疆22.4%，均明顯高于我國(guó)其他省區(qū);在地方債務(wù)評(píng)價(jià)方面，除廣西之外的7 個(gè)民族地區(qū)都在紅燈區(qū)，出現(xiàn)較高的債務(wù)負(fù)擔(dān)率。［10］所有這些研究成果都表明，民族地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)程度比較嚴(yán)重。

(二)數(shù)據(jù)實(shí)證層面①本數(shù)據(jù)實(shí)證層面部分，數(shù)據(jù)如果沒(méi)有特殊說(shuō)明，均來(lái)自國(guó)家審計(jì)署公布的《2013年第32 號(hào)公告:全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》。

1.債務(wù)總體狀況

根據(jù)審計(jì)署公布的《2013年第32 號(hào)公告:全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6 月末，地方政府性債務(wù)總計(jì)17.9 萬(wàn)億元，其中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.9 萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.7 萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.3 萬(wàn)億元。具體民族地區(qū)情況(見(jiàn)表2):債務(wù)總額共計(jì)25743 億元，其中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總額高達(dá)16799 億元(只此一項(xiàng)就已經(jīng)大大超過(guò)整個(gè)民族地區(qū)同期的財(cái)政收入將近一萬(wàn)億元)，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)總額為4661 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為4283 億;債務(wù)總額盡管占全國(guó)比重不大(為14.38%)，但相比民族地區(qū)的財(cái)政收支狀況和各方面的發(fā)展需要來(lái)說(shuō)，可以判斷債務(wù)負(fù)擔(dān)比較沉重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較大。目前，民族地區(qū)地方政府總債務(wù)率基本在50%以上，最高的是貴州，達(dá)到92.01%;如果考慮或有債務(wù)發(fā)生的可能性，一旦控制不力，則直接導(dǎo)致債務(wù)率繼續(xù)攀升。

表2 2013年6 月民族地區(qū)地方債務(wù)情況表 單位:億元

2.政府債務(wù)層級(jí)情況

審計(jì)報(bào)告顯示，從全國(guó)的政府層級(jí)看，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為17780.84 億元、48434.61 億元、39573.60 億元和3070.12 億元;市縣債務(wù)占比超過(guò)80%。就全部債務(wù)而言，省級(jí)債務(wù)的份額與縣級(jí)債務(wù)相當(dāng)，且大多是或有債務(wù)，市級(jí)債務(wù)的規(guī)模最大。省、市、縣三級(jí)債務(wù)合為17.5 萬(wàn)億元，較2010年底增長(zhǎng)了63.5%。其中縣級(jí)政府性債務(wù)增長(zhǎng)最快，增幅達(dá)77.3%，年化復(fù)合增長(zhǎng)率為25.8%。

由于較新數(shù)據(jù)獲取方面的困難，本文依據(jù)《2007年全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》中的財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行分析(如表3)。表3 數(shù)據(jù)中看出，民族地區(qū)政府債務(wù)層級(jí)分布與全國(guó)具有一致性，層級(jí)最低的縣級(jí)政府占債務(wù)的比例最大 (西藏、青海除外)，最大的云南為62.67%，超過(guò)全國(guó)水平11.51%;市/區(qū)級(jí)債務(wù)大多在20%左右，均低于全國(guó)水平，其中最低的為貴州11.53%;省/區(qū)/直轄市級(jí)債務(wù)均高于全國(guó)水平(內(nèi)蒙古除外)?？梢?jiàn)，民族地區(qū)債務(wù)層級(jí)集中在省/區(qū)/直轄市和縣兩級(jí)，債務(wù)水平占比總和基本在80%左右。

表3 民族地區(qū)政府債務(wù)層級(jí)狀況表

3.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況

對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估首先要考察其信用風(fēng)險(xiǎn)，這是體現(xiàn)債務(wù)主體是否有償付能力的重要指標(biāo)。李寧(2014)通過(guò)把一些債務(wù)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)性量化，制定了我國(guó)各地區(qū)信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)結(jié)果。［3］針對(duì)民族地區(qū)而言(見(jiàn)表4)，其債務(wù)承受力明顯低于債務(wù)壓力，即盡管債務(wù)數(shù)額不是很大，但其收入來(lái)源和規(guī)模較小，自然承受債務(wù)的能力也較弱。從上述表2 數(shù)據(jù)考察，政府的或有債務(wù)(負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)之和)較大，而這部分債務(wù)出現(xiàn)違約的事件相比直接債務(wù)更大，出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)的可能性也越大。上述表3 則顯示民族地區(qū)縣級(jí)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，在其財(cái)政狀況普遍困難和能夠調(diào)動(dòng)資源有限的情況下，其償付能力可想而知，信用違約風(fēng)險(xiǎn)概率應(yīng)該更高。

表4 民族地區(qū)信用風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)價(jià)表

注:西藏?cái)?shù)據(jù)暫缺。

另外需要注意的是，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅僅體現(xiàn)在數(shù)據(jù)實(shí)證和評(píng)估測(cè)量等定量方面，還往往體現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)等難以預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)的定性方面。同時(shí)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)往往具有放大效應(yīng)，有可能短期內(nèi)迅速波及蔓延，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治各個(gè)方面，這一點(diǎn)可以從世界各國(guó)歷次債務(wù)危機(jī)和金融危機(jī)中得到驗(yàn)證。

從長(zhǎng)期來(lái)看，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅直接關(guān)系到我國(guó)的金融財(cái)政穩(wěn)定，更關(guān)乎整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行。一旦民族地區(qū)地方政府債務(wù)出現(xiàn)違約，鑒于其自身偏弱的財(cái)政狀況，有可能直接對(duì)當(dāng)?shù)匦纬刹恍〉臎_擊，最終不得不靠國(guó)家財(cái)政資金來(lái)救助。同時(shí)，廣大民族地區(qū)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極其重要，其長(zhǎng)治久安不僅有利于民族地區(qū)的發(fā)展壯大，而且對(duì)我國(guó)邊疆安全、生態(tài)環(huán)境安全和社會(huì)政治生活的穩(wěn)定發(fā)揮著極大作用。有鑒于此，中央政府歷來(lái)非常重視民族地區(qū)的發(fā)展、穩(wěn)定與安全。多年來(lái)，對(duì)其財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先安排并不斷增加，同時(shí)，鼓勵(lì)并要求其他地區(qū)對(duì)民族地區(qū)的橫向支持，“援疆”“援藏”“對(duì)口支援”等項(xiàng)措施不斷加大落實(shí)，同時(shí)，在“西部大開(kāi)發(fā)”“興邊富民”等發(fā)展戰(zhàn)略的推動(dòng)下，優(yōu)先安排國(guó)家基礎(chǔ)項(xiàng)目的投入和引進(jìn)，力求從根本上解決民族地區(qū)落后局面，為全面改善并提升其財(cái)政狀況打下了良好的基礎(chǔ)。

四、總結(jié)與建議

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，民族地區(qū)地方債務(wù)問(wèn)題由來(lái)已久，其來(lái)源與發(fā)展既有全國(guó)普遍性固有因素，也有民族地區(qū)特有因素，其債務(wù)壓力較大，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更應(yīng)受到重視?，F(xiàn)階段，在民族地區(qū)地方債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)加大的背景下，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作:

第一，注重發(fā)展理念和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。注意資源環(huán)境的保護(hù)，盡量減少環(huán)境的破壞和突發(fā)性自然災(zāi)害的發(fā)生，不斷優(yōu)化和減少臨時(shí)性和突發(fā)性財(cái)政支出。同時(shí)，在結(jié)構(gòu)性減稅和財(cái)稅體制改革的政策指導(dǎo)下，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大民族地方特色經(jīng)濟(jì)，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，為地區(qū)財(cái)政收入的可持續(xù)發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。

第二，摸清各級(jí)政府的債務(wù)存量和結(jié)構(gòu)，制定動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。目前，首要任務(wù)是全面理清債務(wù)存量和結(jié)構(gòu)狀況。由民族地區(qū)省(區(qū))財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，調(diào)查并匯總本地區(qū)各級(jí)地方債務(wù)，要嚴(yán)格對(duì)照債務(wù)借款合同、還款單據(jù)、會(huì)計(jì)憑證等原始基礎(chǔ)資料，逐筆填列相關(guān)債務(wù)明細(xì)數(shù)據(jù)，切實(shí)掌握地方債務(wù)真實(shí)狀況。在此基礎(chǔ)上，建立債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)系統(tǒng)，及時(shí)更新和填報(bào)新的債務(wù)信息，為政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制提供基礎(chǔ)重要數(shù)據(jù)支撐。

第三，抓緊清理、整頓和限制地方融資平臺(tái)，尤其是縣級(jí)融資平臺(tái)。目前，我國(guó)《預(yù)算法》正在修改階段，下一步有可能允許地方政府經(jīng)過(guò)授權(quán)可以舉借一定額度的債務(wù)，列明用途，納入本級(jí)政府預(yù)算。在這種形勢(shì)要求下，民族地區(qū)地方政府應(yīng)抓緊清理、整頓和限制地方融資平臺(tái)，尤其是縣級(jí)融資平臺(tái)。按照產(chǎn)權(quán)屬性和公司治理要求，明確地方政府和平臺(tái)間的權(quán)責(zé)利益關(guān)系，實(shí)行政企分開(kāi)。有必要的情況下，政府只以出資人身份占有股份，承擔(dān)有限責(zé)任、有限風(fēng)險(xiǎn);按照市場(chǎng)運(yùn)作方式，出售、轉(zhuǎn)讓一些非公益性融資平臺(tái)，只保留針對(duì)特定公益性項(xiàng)目融資平臺(tái)，一旦該項(xiàng)目完成即撤銷(xiāo)平臺(tái)。嚴(yán)格限制融資平臺(tái)數(shù)量，提升資金使用效率，逐漸降低和消化融資平臺(tái)所產(chǎn)生的地方政府債務(wù)。

第四，加強(qiáng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和監(jiān)管。首先，按照“誰(shuí)舉債、誰(shuí)償還”的原則，不斷消化和降低現(xiàn)有存量債務(wù)。按照現(xiàn)有債務(wù)類(lèi)別、結(jié)構(gòu)和期限，區(qū)分借債主體，分別制定不同對(duì)策，有針對(duì)性進(jìn)行消化和處置。其次，嚴(yán)格限制債務(wù)規(guī)模。債務(wù)規(guī)模要與本級(jí)財(cái)政的承受能力、償還能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要相適應(yīng)，對(duì)各級(jí)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，保障必要的融資流量，把債務(wù)規(guī)模和還債時(shí)序控制在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)以及財(cái)政可承受范圍內(nèi)。再次，構(gòu)建科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。在這方面，各地方政府可以參照國(guó)外和國(guó)內(nèi)的一些預(yù)警指標(biāo)體系，構(gòu)建自己相對(duì)完善的預(yù)警系統(tǒng)。但需要提醒的是，除了定期對(duì)地方債務(wù)指標(biāo)進(jìn)行量化和預(yù)估之外，還應(yīng)高度重視一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的突發(fā)因素，增加對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的非量化推斷指標(biāo)，以求盡量客觀、完整、準(zhǔn)確評(píng)價(jià)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，全面提高債務(wù)管理水平。

第五，建立各級(jí)地方債務(wù)公開(kāi)制度。國(guó)家審計(jì)署定期公布對(duì)地方債務(wù)的審計(jì)結(jié)果，不僅亮出了地方債務(wù)的“家底”，而且引起了地方政府和社會(huì)大眾的廣泛關(guān)注。以此為契機(jī)，民族地區(qū)地方政府要率先建立起各級(jí)地方債務(wù)公開(kāi)制度，定期向社會(huì)發(fā)布地方政府債務(wù)的有關(guān)數(shù)據(jù)和債務(wù)融資項(xiàng)目建設(shè)情況，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督;按照債務(wù)審計(jì)的基本分類(lèi)，將政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，納入預(yù)算管理;將政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的或有債務(wù)，納入公眾監(jiān)控范圍，體現(xiàn)政府的信息公開(kāi)制度，讓公眾對(duì)政府的資產(chǎn)負(fù)債情況全面了解。

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