闕成平

實(shí)行民族區(qū)域自治制度的主要目的，是為了適應(yīng)民族自治地方的特殊情況和現(xiàn)實(shí)需要，“使自治機(jī)關(guān)有大于一般地方的自主權(quán)。”［1］自治區(qū)自治立法狀況從立法的角度反映了自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度。因此，研究自治區(qū)自治立法現(xiàn)狀無(wú)論是在法理層面還是在實(shí)踐層面，都具有十分重要的意義。

一、自治區(qū)自治立法的現(xiàn)狀

自1947年內(nèi)蒙古自治區(qū)成立以來(lái)，民族區(qū)域自治制度在我國(guó)已經(jīng)實(shí)行了近七十年，全國(guó)先后成立了五個(gè)自治區(qū)、三十個(gè)自治州和一百二十個(gè)自治縣，共一百五十五個(gè)民族自治地方。［2］近七十年來(lái)，民族自治地方制定了一定數(shù)量的自治法規(guī)。但是，有關(guān)民族自治地方自治立法的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一，“目前已公布的文件、報(bào)刊和相關(guān)的法律法規(guī)匯編中，尚無(wú)完整、確切與權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)字?！保?］因此，為了客觀地反映自治區(qū)立法以及自治立法的狀況，筆者根據(jù)中國(guó)法律法規(guī)信息系統(tǒng)對(duì)五個(gè)自治區(qū)的立法情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，并制成表1 和表2。

表1 自治區(qū)人大及其常委會(huì)立法統(tǒng)計(jì)表(含由其批準(zhǔn)的地方立法、自治立法)

表2 自治區(qū)人大立法情況①(1)表1 和表2 的數(shù)據(jù)均來(lái)自中國(guó)法律法規(guī)信息系統(tǒng)，網(wǎng)址為http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs。(2)檢索選項(xiàng):頒布日期:1949年10 月1 日-2014年11 月8 日;實(shí)施日期:1949年10 月1 日-2014年11 月8 日;時(shí)效性:有效;頒布單位:自治區(qū)人大及其常委會(huì)。(3)法規(guī)性質(zhì)的判斷標(biāo)準(zhǔn):根據(jù)《立法法》第63 條和66 條的規(guī)定，由自治區(qū)人大及其常委會(huì)通過(guò)生效(實(shí)施)的，認(rèn)定為地方性法規(guī);由自治區(qū)人大制定、報(bào)經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)生效(實(shí)施)的，認(rèn)定為自治條例和單行條例，自治條例和單行條例的區(qū)分根據(jù)名稱(chēng)確定。(4)關(guān)于變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定，《憲法》《立法法》均未明確規(guī)定其為獨(dú)立的立法形式，其他法律的規(guī)定在立法名稱(chēng)、立法主體、立法程序方面也存在較大差別，故不單獨(dú)統(tǒng)計(jì)，相關(guān)規(guī)定按(3)進(jìn)行歸類(lèi)。

從表1 來(lái)看，在五個(gè)自治區(qū)中，除西藏所制定的地方法規(guī)略少外，其他四個(gè)自治區(qū)制定的地方法規(guī)均在250-400 件，數(shù)量不算太少。但是，至今沒(méi)有制定一件自治法規(guī)，從某種意義上說(shuō)，自治區(qū)在立法方面與省、直轄市沒(méi)有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，沒(méi)有體現(xiàn)出“使自治機(jī)關(guān)有大于一般地方的自主權(quán)”;從這些地方法規(guī)的立法主體來(lái)看，基本上均由人大常委會(huì)制定，人大制定的極少，所占比例僅1.19%。

從表2 來(lái)看，除自治區(qū)人大及其常委會(huì)的立法程序、議事規(guī)則均由人大制定外，五個(gè)自治區(qū)人大的立法權(quán)限(事權(quán))沒(méi)有一致性，即自治區(qū)人大的立法范圍沒(méi)有確定性;至于自治區(qū)人大常委會(huì)，除了沒(méi)有制定立法程序和議事規(guī)則外，可以制定任何地方性法規(guī)(在現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)中，98%以上由其制定)。

由此可見(jiàn)，我國(guó)自治區(qū)的自治立法權(quán)主要通過(guò)在地方性法規(guī)中對(duì)法律的規(guī)定做出變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定而實(shí)現(xiàn)，多數(shù)地方性法規(guī)僅僅規(guī)定法律執(zhí)行的特殊措施。自治區(qū)立法機(jī)關(guān)并沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)的自治法規(guī)，只發(fā)布了涉及地方自治的個(gè)別決定。

二、自治區(qū)自治立法缺失之原因

自治立法是憲法賦予自治區(qū)的重要自治權(quán)，它對(duì)于自治地方經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展具有重大影響。如此重要的自治權(quán)，自治區(qū)為什么沒(méi)有通過(guò)自治立法來(lái)實(shí)現(xiàn)?究其原因，主要是立法權(quán)限、立法主體和立法程序的法律規(guī)定存在缺陷。

(一)自治區(qū)自治立法權(quán)限不明

關(guān)于立法權(quán)限的概念，學(xué)術(shù)界的研究不多，表述上也大同小異，較多采用的是:“包括一個(gè)國(guó)家中現(xiàn)行全部有關(guān)需要由立法加以調(diào)整和控制的事項(xiàng)的權(quán)力范圍。”［4］271就這一定義而言，立法權(quán)限實(shí)際主要涉及兩個(gè)范圍:一是立法事項(xiàng)范圍，二是立法主體的立法權(quán)范圍。前者是立法權(quán)發(fā)揮作用的對(duì)象范圍，相對(duì)立法主體而言，可稱(chēng)為立法客體的范圍;后者是指立法主體立法權(quán)的大小，由于立法權(quán)的抽象性，在理解立法權(quán)的范圍時(shí)，須結(jié)合所立之法的強(qiáng)制程度、效力范圍才能準(zhǔn)確把握?？梢?jiàn)，只有立法權(quán)限明確，立法才能順利進(jìn)行。

正是基于上述法理，不僅我國(guó)《憲法》第62、67、89 條明確列舉了全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的立法權(quán)限，《立法法》第7、8、9、56 條更進(jìn)一步將中央立法權(quán)限具體化。然而，有關(guān)民族自治地方的自治立法權(quán)限，無(wú)論是《憲法》還是《民族區(qū)域自治法》 《立法法》的規(guī)定，都過(guò)于籠統(tǒng)、概括，既不明確，更說(shuō)不上具體。如《憲法》第116 條規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例?！薄稇椃ā返倪@一規(guī)定既沒(méi)有明確自治區(qū)自治立法的具體事項(xiàng)，也沒(méi)有明確自治區(qū)自治立法的權(quán)力限度?！读⒎ǚā贰睹褡鍏^(qū)域自治法》作為專(zhuān)門(mén)規(guī)定立法、民族區(qū)域自治的基本法律，本應(yīng)對(duì)《憲法》的原則規(guī)定進(jìn)行明晰，遺憾的是這兩部法律分別在第66、19 條的相關(guān)規(guī)定中基本上照搬《憲法》條文，使自治區(qū)自治立法權(quán)限更加模糊。

1.中央立法與自治區(qū)自治立法在立法事項(xiàng)上沒(méi)有明確劃分。我國(guó)實(shí)行單一制，自治區(qū)的自治立法權(quán)作為一種特殊的地方立法權(quán)源于中央授權(quán)，是對(duì)中央與自治區(qū)自治立法分權(quán)的承認(rèn)?！耙粐?guó)的中央和地方不存在立法分權(quán)問(wèn)題，就不可能有地方立法權(quán)問(wèn)題?！保?］213根據(jù)法律的規(guī)定，自治區(qū)的立法事項(xiàng)主要表現(xiàn)為自治區(qū)根據(jù)本民族本區(qū)域的特點(diǎn)制定法規(guī)或者變通法律。以《立法法》第66條規(guī)定為例，雖然其第一款規(guī)定民族自治地方的人大可以制定自治條例和單行條例，但卻沒(méi)有明確自治條例和單行條例的立法事項(xiàng)范圍，實(shí)質(zhì)是沒(méi)有明確自治權(quán)的范圍，導(dǎo)致個(gè)別自治地方在制定自治條例和單行條例時(shí)不適當(dāng)?shù)貙?zhēng)取權(quán)力作為基本導(dǎo)向，“以廣西壯族自治區(qū)為代表的各大自治區(qū)之所以費(fèi)盡心力制定十幾稿的自治條例草案，其目的歸結(jié)為一點(diǎn)，那就是爭(zhēng)取權(quán)力。”［6］同樣，基于利益考慮，握有決定經(jīng)濟(jì)利益分配權(quán)的國(guó)務(wù)院職能部門(mén)也不愿放權(quán)、讓利，對(duì)自治區(qū)要求實(shí)施的一些特殊政策也很難同意。在中央與自治區(qū)自治立法的這場(chǎng)博弈中，雙方均沒(méi)有將立法事項(xiàng)的明確界分作為其主要目標(biāo)，使五個(gè)自治區(qū)至今未能制定出一部自治法規(guī)。

2.自治區(qū)自治立法事項(xiàng)與一般地方立法事項(xiàng)混同。根據(jù)《憲法》第115 條規(guī)定，自治區(qū)人民代表大會(huì)具有雙重法律地位:一是地方立法機(jī)關(guān)，相當(dāng)于省、直轄市級(jí)人民代表大會(huì);二是民族自治地方立法機(jī)關(guān)。因此，其立法權(quán)也具雙重性:自治立法權(quán)與一般地方立法權(quán)。但是，無(wú)論是《憲法》，還是《立法法》和《民族區(qū)域自治法》都沒(méi)有對(duì)自治立法和一般地方立法的事項(xiàng)進(jìn)行劃分，即哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定自治條例和單行條例、哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)并不清楚。這種事項(xiàng)上的不確定性在自治立法主體單一、程序復(fù)雜，難于通過(guò)，而一般地方立法具有主體多、程序簡(jiǎn)便、易于通過(guò)等優(yōu)勢(shì)，自治區(qū)無(wú)疑會(huì)優(yōu)先選擇一般地方立法，最終形成“地方立法、單行法已基本上可以解決問(wèn)題，并且自治區(qū)均覺(jué)得沒(méi)有必要制定自治條例”［7］的局面。

3.自治區(qū)之間的自治立法權(quán)限是否一致沒(méi)有明確的法律規(guī)定。香港、澳門(mén)同為我國(guó)的特別行政區(qū)，其“高度自治權(quán)”并不完全一致，分別由兩部基本法所確立，由于規(guī)定明確而具體，從未因權(quán)限不同而爭(zhēng)議。但是，關(guān)于五個(gè)自治區(qū)各自的自治立法權(quán)限卻沒(méi)有任何法律的明確規(guī)定。根據(jù)法理，各自治區(qū)的自治立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)大致相同，但也應(yīng)當(dāng)考慮不同自治區(qū)的情況而有程度上的差異。因此，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定自治區(qū)自治立法權(quán)限的基本原則以及事權(quán)范圍，對(duì)于各自治區(qū)的特殊情況也應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律做出原則性規(guī)定，而不能隨意變更。但是我國(guó)《立法法》和《民族區(qū)域自治法》均沒(méi)有對(duì)此做出明確規(guī)定，因此，中央政府不敢輕易批準(zhǔn)某個(gè)自治區(qū)的自治法規(guī)，畢竟如何協(xié)調(diào)、兼顧各自治區(qū)的自治權(quán)并非一項(xiàng)輕松的工作，畢竟“民族、宗教無(wú)小事”［8］160。由于沒(méi)有明確劃分各自治區(qū)的自治立法權(quán)限，各自治區(qū)都不愿意或不希望先制定自治法規(guī)，而是相互觀望。［7］

(二)自治區(qū)自治立法主體難以履行自治立法的職責(zé)

“如果說(shuō)立法技術(shù)是立法之巧慧，立法主體便是這巧慧轉(zhuǎn)化為成果的工匠。”［9］93可見(jiàn)，合適的和恰當(dāng)?shù)牧⒎ㄖ黧w是立法的關(guān)鍵。那么，什么樣的立法主體才是合適的和恰當(dāng)?shù)?要解決這一問(wèn)題，首先得搞清楚立法主體的內(nèi)涵:“按照法治說(shuō)，立法主體是依法有權(quán)進(jìn)行或參與法的制定、認(rèn)可和變動(dòng)活動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)的總稱(chēng)。法治說(shuō)強(qiáng)調(diào)，依法具有立法權(quán)和依法作為立法主體存在和動(dòng)作，是主體必備的條件，不具備這一條件的社會(huì)組織和個(gè)人不是也不應(yīng)是立法主體?！保?］164據(jù)此，我們認(rèn)為合適的和恰當(dāng)?shù)牧⒎ㄖ黧w應(yīng)符合兩個(gè)條件:一是有權(quán)立法，指立法主體具有法律確認(rèn)的立法資格;二是有能力立法，指立法主體自身具備了立法的各種條件。根據(jù)憲法及憲法性法律的規(guī)定，只有自治區(qū)人民代表大會(huì)才是自治區(qū)自治立法的合格主體，并且是唯一主體。但是，自治區(qū)人民代表大會(huì)并不符合上述兩個(gè)要求，難以勝任自治立法職責(zé)。

1.自治區(qū)人民代表大會(huì)不能自主界定立法自治權(quán)的范圍。“立法權(quán)是指享有權(quán)力來(lái)指導(dǎo)如何運(yùn)用國(guó)家的力量以保障這個(gè)社會(huì)及其成員的權(quán)力。”［10］89按照這一思路，為了維護(hù)自治區(qū)及區(qū)內(nèi)成員的利益，自治區(qū)人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)有權(quán)通過(guò)制定自治法規(guī)來(lái)確定各種法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)。而自治立法作為原則上僅適用于民族自治地方的、以確定自治權(quán)和變通法律為主要內(nèi)容的特殊的地方性法規(guī)，也只宜由當(dāng)?shù)氐娜嗣翊泶髸?huì)制定。憲法及法律的規(guī)定符合這一邏輯要求。但是，就實(shí)踐而言，自治區(qū)近七十年的立法實(shí)踐證明，自治區(qū)人大未能實(shí)現(xiàn)這一使命;就法理而言，自治區(qū)人大也很難完成這一職責(zé)。限于篇幅，我們僅對(duì)自治條例進(jìn)行分析。

自治條例是“依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)制定并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的，調(diào)整本地方內(nèi)的民族關(guān)系以及本地方與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系的綜合性自治法規(guī)。”［11］61據(jù)此，我們認(rèn)為自治區(qū)自治條例的根本目的是協(xié)調(diào)民族利益，而民族關(guān)系十分復(fù)雜，不僅涉及中央與地方及自治地方之間的關(guān)系，還涉及自治地方內(nèi)部不同民族之間的各種關(guān)系以及自治地方與非自治地方之間的關(guān)系。自治條例的制定過(guò)程實(shí)際上是在協(xié)調(diào)上述關(guān)系各方的利益。但是，“自治條例中通常規(guī)定了自治地方的特殊利益，但這種特殊性是在總體的利益平衡中產(chǎn)生的，是整個(gè)社會(huì)利益的有機(jī)組成部分，同時(shí)還在于合理地協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，使不同的主體在現(xiàn)實(shí)的利益格局中能夠?qū)ふ易约旱奈恢?。”?2］即自治立法主體在這一過(guò)程中具有雙重職責(zé)，要扮演雙重角色:一為協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系的第三方，一般應(yīng)具有較高的權(quán)威和權(quán)力，宜由上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)擔(dān)任;一為自治地方利益的維護(hù)者。在單一制的國(guó)家體制下，自治區(qū)盡管存在一定的特殊性，但仍然是中央領(lǐng)導(dǎo)下的地方，不可能具有協(xié)調(diào)中央與地方自治機(jī)關(guān)的權(quán)力，即便是自治地方之間的關(guān)系、自治地方與一般地方之間的關(guān)系，也不是自治區(qū)人民代表大會(huì)的權(quán)力所能協(xié)調(diào)的，更不用說(shuō)“確定享有利益與履行義務(wù)的界限，以維護(hù)利益的整體性”［12］了。甚至自治區(qū)內(nèi)部不同民族之間的關(guān)系，自治區(qū)人民代表大會(huì)也很難協(xié)調(diào)好，因?yàn)楦髅褡迨瞧降鹊?，沒(méi)有至上的權(quán)力。如果不顧實(shí)際，強(qiáng)行制定自治條例，確定不同利益主體的權(quán)利和義務(wù)，那自治條例“在實(shí)踐中執(zhí)行起來(lái)也是阻力重重”［13］。

2.自治區(qū)人民代表大會(huì)制定的自治法規(guī)質(zhì)量偏低。自治區(qū)自治立法所要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面，既有橫向的也有縱向的，不僅要協(xié)調(diào)好內(nèi)部關(guān)系還要兼顧各種外部關(guān)系。這種特殊復(fù)雜性決定了立法主體必須具有較高的立法素質(zhì)和立法技巧，并且需要花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，才能制定出高質(zhì)量的自治立法。然而，民族自治地方大多位于政治、經(jīng)濟(jì)、文化比較落后的西部地區(qū)，缺乏專(zhuān)門(mén)的立法人才。自治區(qū)人大“會(huì)期短，議程多”，審議自治立法的時(shí)間沒(méi)有保障。與全國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)每年只召開(kāi)一次一樣，自治區(qū)人民代表大會(huì)每年也只召開(kāi)一次，且會(huì)期很短，要審議的議題卻很多，“沒(méi)有充分的時(shí)間詳細(xì)審議自治法規(guī)案或其修改案。”［14］27因此，自治區(qū)人大連相對(duì)簡(jiǎn)易的一般地方立法也很少進(jìn)行，更不用說(shuō)去挑戰(zhàn)難度極大的自治立法了。我國(guó)地方立法質(zhì)量普遍不高，“據(jù)地方從事地方立法工作的有關(guān)人士測(cè)估，地方立法重復(fù)中央立法、‘小法’重復(fù)‘大法’、‘后法’重復(fù)‘前法’的，約占地方立法的70-90%，如果包括地方先于中央立法的部分，重復(fù)立法的比例還要高”［15］。這種現(xiàn)象在自治立法中更為嚴(yán)重:自治條例草案“與民族區(qū)域自治法內(nèi)容雷同現(xiàn)象較明顯”［15］;“很多自治條例草案都是為了盲目追求‘大而全’或‘小而全’;立法過(guò)于原則，缺乏可操作性;技術(shù)落后，缺乏規(guī)范性;脫離地方實(shí)際，針對(duì)性不強(qiáng);沒(méi)有鮮明的地方特色，照抄照搬法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及政策性文件，不能體現(xiàn)‘當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)’，給人以‘為立法而立法’的印象”［16］。至于自治區(qū)自治立法草案的質(zhì)量問(wèn)題，有人以《廣西壯族自治區(qū)自治條例(草案)》為例具體總結(jié)為四個(gè)方面:立法語(yǔ)言泛政治化，缺乏法言法語(yǔ);照搬照抄上位法;部分內(nèi)容有違憲嫌疑;立法思想滯后。［6］

(三)自治法規(guī)報(bào)批制的程序阻礙

根據(jù)《憲法》第116 條、《民族區(qū)域自治》第19 條、《立法法》第66 條的規(guī)定，自治區(qū)自治法規(guī)“報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效”。學(xué)術(shù)界將其簡(jiǎn)稱(chēng)為“報(bào)批制”，認(rèn)為這是自治區(qū)自治立法難以通過(guò)的主要原因，對(duì)其進(jìn)行了深刻的批判。結(jié)合學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)，我們認(rèn)為“報(bào)批制”在程序上阻礙自治法規(guī)的制定。

1.不利于國(guó)家賦予民族自治地方較多自主權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。民族區(qū)域自治制度作為根據(jù)我國(guó)的民族狀況而實(shí)施的一項(xiàng)基本政治制度，其目的是為了“使自治機(jī)關(guān)有大于一般地方的自主權(quán)”。然而，“報(bào)批制”卻使自治區(qū)的自治立法權(quán)變成了“半自治立法權(quán)”:“事前須將草案征詢(xún)國(guó)務(wù)院職能部門(mén)意見(jiàn)并獲同意，事后須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審批后方才生效”［17］。相對(duì)于一般地方立法的備案程序而言，“報(bào)批制”無(wú)疑嚴(yán)重影響了自治區(qū)自治立法的自主性。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者根據(jù)現(xiàn)行法律關(guān)于民族自治地方的自治立法權(quán)和一般地方立法權(quán)的規(guī)定，對(duì)二者進(jìn)行全面比較后，提出兩點(diǎn)質(zhì)疑:一是不能籠統(tǒng)地講民族區(qū)域自治地方自治立法的自主性比一般地方立法大，應(yīng)當(dāng)具體情況具體分析;二是由于法律沒(méi)有明確自治條例、單行條例與地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的效力等級(jí)，不能必然得出民族區(qū)域自治地方的立法權(quán)限比一般地方要大的結(jié)論。［18］而自治區(qū)自治立法的缺失則使自治區(qū)與省、直轄市在立法方面并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，所謂較大的“自主權(quán)”只是一種理想的愿景。

2.損害了自治區(qū)自治立法權(quán)的完整性。一般來(lái)說(shuō)，完整的立法權(quán)應(yīng)當(dāng)包括起草權(quán)、審議權(quán)、表決生效權(quán)、頒布權(quán)等權(quán)能，“‘制定’包含了通過(guò)和生效的要素，排除外來(lái)的‘批準(zhǔn)權(quán)’”［17］。根據(jù)我國(guó)憲法、法律、行政法規(guī)的規(guī)定，除較大市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)需“批準(zhǔn)后施行”外，所有立法，包括中央立法和一般地方立法，均不存在“批準(zhǔn)生效”之說(shuō)。雖然較大市人大及其常委會(huì)的地方立法需“批準(zhǔn)后施行”，但“施行”與“生效”顯然是有差別的，因?yàn)椤芭鷾?zhǔn)后施行”不能排除獲得批準(zhǔn)前已經(jīng)生效的可能性，畢竟法律只有生效后才存在施行問(wèn)題。這充分說(shuō)明完整的立法權(quán)一般不包括“批準(zhǔn)權(quán)”?？梢?jiàn)，規(guī)定自治區(qū)自治法規(guī)須報(bào)經(jīng)“批準(zhǔn)后生效”，將“表決生效權(quán)”剝離出來(lái)的做法損害了自治區(qū)自治立法權(quán)的完整性。因此，有學(xué)者指出:“自治機(jī)關(guān)并不享有獨(dú)立的立法權(quán)?！弊灾瘟⒎?quán)“是一種‘半立法權(quán)’和‘草案起草權(quán)’?！薄笆棺灾螚l例的立法活動(dòng)演變成了‘中央與地方共同立法，且關(guān)鍵權(quán)在中央’的格局?！保?］這是有一定道理的。

3.損害自治區(qū)自治立法的自主性。根據(jù)憲法及憲法性法律的規(guī)定，自治區(qū)自治立法的自主性主要表現(xiàn)為:自治立法應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)?shù)孛褡宓膶?shí)際情況和需要。這是自主性的應(yīng)有之義。而“報(bào)批制”卻將自治區(qū)自治立法生效的決定權(quán)交由全國(guó)人大常委會(huì)行使。全國(guó)人大常委會(huì)作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其本身并不了解“當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”，難以行使批準(zhǔn)權(quán)。為了調(diào)查自治區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，“在自治區(qū)起草自治條例的過(guò)程中，全國(guó)人大民族委員會(huì)一般都參與自治區(qū)自治條例起草的某些重要階段的工作”［19］。且不論這種參與工作是否符合“批準(zhǔn)權(quán)”的性質(zhì)，單憑參與某些重要階段的工作，就能準(zhǔn)確、全面把握自治區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)了?在參與工作中，全國(guó)人大常委會(huì)的意志能不滲透到自治立法草案中去，自治區(qū)制定自治立法的自主權(quán)能不受到影響?更為嚴(yán)重的是，全國(guó)人大常委會(huì)為了分散行使“批準(zhǔn)權(quán)”的風(fēng)險(xiǎn)，一般都會(huì)將提請(qǐng)批準(zhǔn)的自治立法草案交由國(guó)務(wù)院職能部門(mén)進(jìn)行預(yù)先審查，“導(dǎo)致自治區(qū)自治條例的命運(yùn)往往掌握在國(guó)務(wù)院職能部門(mén)的手中”［6］。為求得通過(guò)，自治法規(guī)就不得不更多地犧牲自己的特點(diǎn)和自主性，造成“越是切實(shí)依照當(dāng)?shù)孛褡逭巍⒔?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)制定并按照法律授權(quán)對(duì)不符合上述特點(diǎn)的某些法律具體規(guī)定做出了變通的自治條例，就越難以獲得中央立法機(jī)關(guān)的通過(guò)”［17］的現(xiàn)象，而沒(méi)有民族特色、不反映當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，片面追求與上級(jí)法律、法規(guī)保持絕對(duì)一致的自治立法則獲得批準(zhǔn)的可能性較大。這就是為什么已通過(guò)的一些自治州、自治縣條例普遍存在照搬照抄法律、法規(guī)，較少反映地方特點(diǎn)和民族特點(diǎn)的原因。

4.批準(zhǔn)權(quán)導(dǎo)致自治立法性質(zhì)混亂。批準(zhǔn)權(quán)的設(shè)立不僅損害了自治立法權(quán)的完整性，也造成了自治立法的立法主體不明確，而“批準(zhǔn)權(quán)”本身包含了“不批準(zhǔn)權(quán)”，一旦全國(guó)人大常委會(huì)行使“不批準(zhǔn)權(quán)”，將導(dǎo)致對(duì)自治立法權(quán)的完全否定。由于法律沒(méi)有明確自治立法的批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，不僅給全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)權(quán)的行使帶來(lái)困難，在存在爭(zhēng)議時(shí)更多選擇維持現(xiàn)狀的傳統(tǒng)定勢(shì)下，無(wú)疑會(huì)優(yōu)先行使不批準(zhǔn)權(quán)。另一方面，批準(zhǔn)權(quán)的設(shè)立也導(dǎo)致自治區(qū)自治立法的性質(zhì)和位階混亂，自治立法究竟屬于“國(guó)家法律”還是特殊的“地方性法規(guī)”?很多人認(rèn)為自治區(qū)的自治立法是由全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的，具有國(guó)家法律的性質(zhì)，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)，包括國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部委在內(nèi)，都必須遵守，國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)也不得同它相抵觸”［19］。但更多的人基于法的效力等級(jí)應(yīng)與發(fā)布者地位相當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)，認(rèn)為自治區(qū)自治法規(guī)雖然需經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，但發(fā)布者是自治區(qū)人大常委會(huì)，當(dāng)然屬于地方性法規(guī)。［17］

三、實(shí)現(xiàn)自治區(qū)自治立法的路徑

自治區(qū)自治立法是自治區(qū)實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治制度的基礎(chǔ)工程，沒(méi)有一定的自治立法作保障，所謂的民族區(qū)域自治只能停留在政策層面，自治區(qū)的一些特殊利益只能通過(guò)“輸血式”的“恩賜”進(jìn)行保護(hù)，而得不到“造血式”的制度保障。這種模式是不能持久的，只能暫時(shí)緩解民族自治地方的困境，而不可能促進(jìn)民族自治地方政治、經(jīng)濟(jì)和文化的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。這也許是西部大開(kāi)發(fā)實(shí)施十多年來(lái)，西部未能像改革開(kāi)放初期東部沿海地區(qū)那樣快速發(fā)展的重要原因之一。自治區(qū)要真正實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮發(fā)展，必須改革和完善自治立法體制。

(一)明確自治區(qū)自治立法權(quán)限

自治區(qū)自治立法權(quán)限不明是自治區(qū)自治立法缺失的根本原因，嚴(yán)重?fù)p害了自治區(qū)自治立法的積極性。要改變這一現(xiàn)象，就必須明確自治區(qū)的自治立法權(quán)限，做到“定分止?fàn)帯保棺灾瘟⒎ú粌H成為自治區(qū)實(shí)際行使的權(quán)力，更成為自治地方國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。

1.明確劃分中央與自治區(qū)的自治立法權(quán)限。自治區(qū)的自治立法權(quán)集中體現(xiàn)在《民族區(qū)域自治法》中，該法第三章用27 個(gè)條文規(guī)定了自治權(quán)(自治立法權(quán)屬于自治權(quán)的范疇)的內(nèi)容，約占全部74 個(gè)條文的三分之一。自治權(quán)的內(nèi)容十分廣泛，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面。但是，中央與民族自治地方自治權(quán)的界限卻沒(méi)有任何法律規(guī)定，尤其是自治區(qū)自治立法需要全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，造成自治區(qū)自治立法權(quán)限事實(shí)上難以行使。因此，需要通過(guò)法律明確中央和自治區(qū)自治立法權(quán)的界限，使自治區(qū)自治立法的目標(biāo)和范圍明確。

2.自治區(qū)的自治立法權(quán)應(yīng)與一般地方立法權(quán)合并。憲法和法律之所以賦予民族自治地方雙重立法權(quán)，顯然具有“優(yōu)惠”的性質(zhì)，目的是“使自治機(jī)關(guān)有大于一般地方的自主權(quán)”。要實(shí)現(xiàn)這一目的，就必須明確劃分一般地方立法權(quán)和自治立法權(quán)的界限，即確定各自的權(quán)限范圍。但是，就《民族區(qū)域自治法》第三章所規(guī)定的自治權(quán)所涉及的事項(xiàng)來(lái)看，總體上與一般地方并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，都是對(duì)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、金融和科教、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)進(jìn)行管理。事實(shí)上，民族自治地方的任何事項(xiàng)都很難嚴(yán)格進(jìn)行一般事項(xiàng)和自治事項(xiàng)的區(qū)分，任何事項(xiàng)都不可能絕對(duì)地屬于一般事項(xiàng)或自治事項(xiàng)。因此，無(wú)論是就事理之性質(zhì)，還是就法律的實(shí)際規(guī)定，均難以明確一般地方立法權(quán)與自治立法權(quán)各自的范圍。這不僅給自治區(qū)立法造成不便，也使擁有雙重立法權(quán)的自治區(qū)有可能以一般地方立法替代自治立法。這也許是目前只有自治州和自治縣進(jìn)行了自治立法，而沒(méi)有自治區(qū)自治立法的主要原因，因?yàn)樽灾沃?、自治縣沒(méi)有一般地方立法權(quán)，他們別無(wú)選擇，只能挑戰(zhàn)需經(jīng)上級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的自治立法。如何解決自治區(qū)自治立法的困境，始終是民族法學(xué)界的一塊心病。我們認(rèn)為，將這兩種立法權(quán)予以合并可能是唯一的選擇。這也是真正實(shí)現(xiàn)民族平等的需要，因?yàn)樽灾螀^(qū)、自治州、自治縣不平等的立法權(quán)意味著民族不平等:按照民族平等的要求，自治區(qū)、自治州、自治縣只存在人口多少、區(qū)域大小的差別，不應(yīng)存在自治權(quán)和立法權(quán)上的差別。

3.明確劃分自治區(qū)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限。五個(gè)自治區(qū)人大立法平均僅占自治區(qū)地方立法的1.19%，此種現(xiàn)象主要是由自治區(qū)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限不明確造成的。由于人大會(huì)期短，需要審議和決定的事項(xiàng)多，沒(méi)有足夠的時(shí)間審議立法案，在人大常委會(huì)同樣有權(quán)立法且程序相對(duì)簡(jiǎn)易的情況下，必然造成由人大常委會(huì)包辦地方立法的現(xiàn)象。這一方面損害了自治區(qū)立法的民主性，另一方面也使自治區(qū)人大基本上不從事立法活動(dòng)，更無(wú)從進(jìn)行自治立法活動(dòng)。因此，啟動(dòng)自治區(qū)自治立法，首先必須明確人大及其常委會(huì)各自的立法權(quán)限，使二者各司其職。

(二)擴(kuò)大自治區(qū)自治立法主體

根據(jù)憲法及憲法性法律的規(guī)定，自治區(qū)自治立法主體是唯一的，僅限于自治區(qū)人大。但是，由于各方面的原因，自治區(qū)人大未能有效行使自治立法權(quán)，既沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“使自治機(jī)關(guān)有大于一般地方的自主權(quán)”，也造成現(xiàn)行法律在關(guān)于自治區(qū)自治立法主體規(guī)定上的沖突，更不符合自治區(qū)自治立法的實(shí)際狀況。

首先，現(xiàn)行法律規(guī)定的自治區(qū)自治立法主體，既有自治區(qū)人大也有自治區(qū)人大常委會(huì)，還有“自治機(jī)關(guān)”。如《收養(yǎng)法》第32 條規(guī)定為“民族自治地方的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)”?！渡址ā返?8 條規(guī)定為“自治機(jī)關(guān)”。就“自治機(jī)關(guān)”這一概念而言，自治區(qū)人民政府也是自治立法主體。

其次，一些自治區(qū)人大常委會(huì)制定的一些地方立法明顯具有自治屬性。關(guān)于自治區(qū)自治立法的自治屬性(或者說(shuō)根本特征)是什么，無(wú)論是憲法還是法律均沒(méi)有規(guī)定，就憲法和法律關(guān)于自治的內(nèi)容來(lái)看，應(yīng)當(dāng)是對(duì)法律法規(guī)的變通。第一，我國(guó)是單一制國(guó)家，民族自治地方?jīng)]有任何獨(dú)立國(guó)家和半獨(dú)立國(guó)家的性質(zhì)，必須接受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行國(guó)家的法律和政策。但由于民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化具有一定的特殊性，不能完全執(zhí)行國(guó)家的法律和政策，需要進(jìn)行適當(dāng)變通。第二，民族自治地方自治機(jī)關(guān)的二重法律地位決定了其自治屬性在立法方面主要表現(xiàn)為對(duì)法律和法規(guī)的變通。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，單就形式看，無(wú)論是作為普通地方國(guó)家機(jī)關(guān)還是自治機(jī)關(guān)，所管理的事項(xiàng)都是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生和體育等事業(yè)，這些事項(xiàng)本身不存在自治和非自治問(wèn)題，只存在由于法律和法規(guī)的規(guī)定不完全適合當(dāng)?shù)孛褡逄攸c(diǎn)、需要進(jìn)行適當(dāng)變通的情形。第三，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，民族自治地方自治立法的內(nèi)容，也主要是對(duì)法律和法規(guī)進(jìn)行變通。前文提到的《收養(yǎng)法》《森林法》《婚姻法》的相關(guān)規(guī)定均是授權(quán)對(duì)不符合民族自治地方實(shí)際的規(guī)定進(jìn)行變通。這一點(diǎn)同樣得到了《立法法》第66 條第二款的確認(rèn)，自治條例和單行條例可以“對(duì)法律和行政法規(guī)做出變通規(guī)定”。所以，我們認(rèn)為自治區(qū)自治立法的自治屬性主要表現(xiàn)為對(duì)法律和法規(guī)的變通。據(jù)此，一些自治區(qū)人大常委會(huì)制定的一些地方立法明顯屬于自治立法，如《內(nèi)蒙古自治區(qū)第五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于變通自治區(qū)人大常務(wù)委員會(huì)會(huì)期的決定》《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法〉的變通規(guī)定》等。

因此，在綜合考慮法律關(guān)于自治區(qū)自治立法主體的規(guī)定及自治區(qū)立法實(shí)際的基礎(chǔ)上，并結(jié)合自治區(qū)人民代表大會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況，我們認(rèn)為應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大自治區(qū)自治立法主體的范圍。此外，自治立法畢竟是對(duì)法律、法規(guī)的變通，為維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一，立法主體也不宜太廣，故將自治區(qū)自治立法主體確定為自治區(qū)人大及其常委會(huì)較為合適，也符合立法實(shí)際。

(三)改革自治區(qū)自治立法的報(bào)批程序

由于民族自治立法有可能突破法律規(guī)定，故設(shè)立了“報(bào)批制”來(lái)維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。但是，中國(guó)實(shí)行的是中央集權(quán)下的行政分權(quán)體制，“報(bào)批制”成為阻滯自治區(qū)自治立法的重要原因。而現(xiàn)行法律關(guān)于自治區(qū)自治立法“報(bào)批程序”規(guī)定的不完全一致性，一方面使自治區(qū)自治立法機(jī)關(guān)難以準(zhǔn)確把握這一程序，另一方面由于自治區(qū)具有雙重立法權(quán)，可以對(duì)“報(bào)批制”進(jìn)行規(guī)避，最終造成“報(bào)批制”沒(méi)能實(shí)現(xiàn)其設(shè)立目的。

先看現(xiàn)行法律關(guān)于自治區(qū)自治立法“報(bào)批程序”的規(guī)定。經(jīng)筆者對(duì)相關(guān)法律的統(tǒng)計(jì)，大致有五種上報(bào)情形。其中最主要的情形是報(bào)“批準(zhǔn)后生效”，憲法、憲法性法律均如此規(guī)定;第二種情形是報(bào)“批準(zhǔn)”，如《民事訴訟法》第16 條規(guī)定:“自治區(qū)的規(guī)定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)?！钡谌N情形是報(bào)“備案”，如《收養(yǎng)法》第32 條、《繼承法》第35 條的規(guī)定均為報(bào)全國(guó)人大常委“備案”。第四種情形規(guī)定得較為籠統(tǒng)，是報(bào)“批準(zhǔn)施行”，如《森林法》第48 條規(guī)定:“民族自治地方不能全部適用本法規(guī)定的，自治機(jī)關(guān)可以根據(jù)本法的原則，結(jié)合民族自治地方的特點(diǎn)，制定變通或者補(bǔ)充規(guī)定，依照法定程序報(bào)省、自治區(qū)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)施行?！钡谖宸N情形比較模糊，是報(bào)“批準(zhǔn)或者備案”，如《民法通則》第151 條規(guī)定:“自治區(qū)人民代表大會(huì)制定的，依照法律規(guī)定報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)或者備案?！?/p>

再看一些自治區(qū)制定的地方性法規(guī)，如前文提到的《內(nèi)蒙古自治區(qū)第五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于變通自治區(qū)人大常務(wù)委員會(huì)會(huì)期的決定》《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法〉的變通規(guī)定》等，明顯具有自治屬性，但均未報(bào)經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。

基于上述法律的這些規(guī)定和自治區(qū)立法的實(shí)際，結(jié)合省級(jí)一般地方立法均為報(bào)“備案”的實(shí)際，考慮到自治區(qū)自治立法也屬于地方立法，著眼于“保證民族自治地方自治機(jī)關(guān)充分行使自治權(quán)”的需要，我們認(rèn)為改革自治區(qū)自治立法程序上的“報(bào)批制”不僅是必需的，而且宜直接統(tǒng)一規(guī)定為“備案”制。這不僅是統(tǒng)一地方立法程序的要求，也可有效化解自治區(qū)立法規(guī)避法律所引發(fā)的各種問(wèn)題，還可督促具有立法監(jiān)督職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)充分行使事后的監(jiān)督職能，尤其是改變現(xiàn)行“備而不查”的“報(bào)備案”制度。

［1］阿沛·阿旺晉美.關(guān)于《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法(草案)》的說(shuō)明［R/OL］.(2000-12-26)［2014-11-25］.http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_ 5 001512.htm.

［2］國(guó)務(wù)院.中國(guó)的民族區(qū)域自治白皮書(shū)［EB/OL］(2005-02-28)［2014-11-25］.http://www.seac.gov.cn/gjmw/zwgk/2005-02-28/1177034000717203.htm.

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