趙銳　李毅磊

內容摘要：檢察建議作為檢察機關依法履行法律監(jiān)督職權的手段，已然成為一種普遍適用的監(jiān)督方式。但與此同時，根據調研發(fā)現檢察建議也存在目標不明確、監(jiān)督效果不理想、制作不規(guī)范、執(zhí)行不到位等現實問題。為發(fā)揮檢察建議的最大效能，應從明確檢察建議法律地位入手，進一步規(guī)范檢察建議的制作、發(fā)出、專人回訪、備案及考核等制度。

關鍵詞：檢察建議 實證 分析 完善

檢察建議作為檢察機關常用的監(jiān)督方式，一方面由于檢察建議的監(jiān)督形式相對于其他的監(jiān)督方式較為靈活，易于啟動，被監(jiān)督對象也易于接受；另一方面，自 2009年的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）出臺之后，對檢察建議工作的具體操作進行了一定的規(guī)范，改善了檢察建議的適用環(huán)境，有利于檢察機關和檢察人員提高適用檢察建議的能力。根據《規(guī)定》的相關精神，重慶市檢察機關結合本地區(qū)司法實踐出臺了《重慶市檢察院關于規(guī)范檢察建議工作的暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》施行以來，筆者對重慶市檢察系統(tǒng)發(fā)出檢察建議的情況進行實證研究，總結檢察建議工作開展的積極做法，發(fā)現和分析其中存在的問題，以期提出完善的對策與建議。

一、檢察建議的總體概況

《規(guī)定》和《辦法》實施以來，筆者收集了2013年-2014年兩年期間重慶市各級檢察機關發(fā)出的182份檢察建議進行了抽樣分析?；厩闆r如下：

首先，檢察建議發(fā)出對象方面。根據《規(guī)定》的相關內容，檢察建議適用對象主要有三種：一是在辦理刑事案件中，向發(fā)案單位或其主管部門提出關于建章立制、工作改進、堵塞漏洞的檢察建議；二是在預防職務犯罪過程中，向有關機關發(fā)出的管理、完善制度的檢察建議；三是在辦理職務犯罪案件中，對尚未構成犯罪的違法人員，向其所在單位或部門提出給予相關處分的檢察建議。筆者調查發(fā)現，檢察建議發(fā)出的對象一般是負有監(jiān)督管理職責的行政機關，在收集的檢察建議中向國家機關發(fā)出的有172份，占比高達94.5%。具體而言，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦發(fā)出40份，占比22.0%；向食品藥品監(jiān)督管理部門發(fā)出19份，占比10.4%；向林業(yè)部門發(fā)出18份，占比10.0%；向衛(wèi)生行政主管部門發(fā)出14份，占比7.6%；向公安機關發(fā)出8份，占比4.3%；向企事業(yè)單位發(fā)出10份，占比5.5%；向其他行政機關發(fā)出73份，占比40.1%。（詳見圖一）

其次，檢察建議所針對的問題類型。根據《規(guī)定》和《辦法》的相關規(guī)定，檢察建議所針對的問題主要有：一是預防違法犯罪管理不完善，存在犯罪隱患的；二是行業(yè)主管部門監(jiān)督管理制度不合理，需要加強和改進的；三是民間糾紛問題嚴重可能導致惡性案件或群體性事件，需要加強疏導的；四是在辦理案件過程中發(fā)現違法行為或值得表彰的行為，應給予懲戒或獎勵的；五是刑罰執(zhí)行存在不規(guī)范問題，需要完善的；六是涉及其他社會管理問題，有必要進行改進的。而筆者調查發(fā)現，在所收集的檢察建議中，前兩項（預防犯罪和行業(yè)主管監(jiān)管不力）有112份之多，占總數的61.5%。具體如下：行業(yè)主管監(jiān)管不力有66份，占比36.2%；預防違法犯罪的有46件，占比25.2%，且基本為預防職務犯罪；發(fā)現違法行為的有31份，占比17.0%，其中全部為發(fā)現違法行為尚無發(fā)現值得表彰的行為；涉及其他社會管理問題的有30份，占比16.5%，其中以學校管理不嚴和銀行監(jiān)管存在漏洞居多；刑罰執(zhí)行問題的有9份，占比5.0%，其中關于社區(qū)矯正問題比較突出。（詳見圖二）

再次，回復情況及整改效果分析。按照《規(guī)定》和《辦法》的要求，檢察機關在發(fā)出檢察建議后，應當及時了解和掌握被建議單位的采納落實情況，甚至在必要時還規(guī)定了回訪制度?？梢?，檢察建議工作要落到實處，關鍵在于被建議單位的回復及整改情況。據筆者統(tǒng)計，在收集的所有檢察建議中，收到回復的有142份，占總數的78.0%；被建議單位未回復的有35份，占總數的19.2%；回復情況不明或者未找到回復文件的有5份，占總數的2.7%。而在收到回復的檢察建議中，嚴格按照要求制定回復時間并按期收到回復的有65份，占總數的35.7%，占回復數的45.8%；超期回復的34份，占總數的19.2%，占回復數的24.6%；未規(guī)定回復期限的有43份，占總數的23.6%，占回復數的30.2%。從整改效果來看，提出問題典型、針對性強、效果好，且被建議單位采納并按照建議內容進行完善和整改的僅有19份，占總數的10.4%。

二、檢察建議工作取得的成效

筆者通過調研，發(fā)現檢察建議被采納率盡管不高，但檢察建議一經采納和接受，還是取得了良好的法律和社會效果。

一是促進了行業(yè)監(jiān)管規(guī)范。例如檢察機關向重慶市物價局提出其對住房銷售價格監(jiān)管不嚴，頒布的規(guī)范性文件與市政府文件沖突的問題。重慶市物價局在收到檢察建議后，采取了相應整改措施：已經向市政府法制辦反映，擬將市府文件列入修改計劃。

二是及時堵住了社會管理漏洞。如檢察機關就部分幼兒園食堂沒有餐飲許可證的情況、中小學校車安全管理不夠、個別醫(yī)療單位使用過期醫(yī)療器械等輿論關注度高、群眾普遍關系的民生問題，向市教委、食藥監(jiān)局等主管部門提出建議，相關單位及時進行了整改，對發(fā)生重大安全事故起到了良好的預防作用。

三是有效預防了職務犯罪。例如檢察機關在辦理職務犯罪案件中，就交委系統(tǒng)財務干部貪污問題向市交委和發(fā)案單位提出建議，不僅督促了發(fā)案單位整改財務管理，而且市交委出臺了整改公路養(yǎng)護費撥付程序。

四是解決民間糾紛，緩和社會矛盾。如檢察機關針對某小區(qū)業(yè)主反映商品房不符合質量標準向所在地房管局建議，建議房管局及時做好業(yè)主和開發(fā)商的溝通工作，防止了矛盾激化。如針對某區(qū)職工反映工傷申請難問題，檢察機關發(fā)出建議后，某區(qū)勞動和社會保障局經調查發(fā)現很多職工對工傷法律法規(guī)理解不夠，擬加大法律宣傳和培訓力度，引導職工依法維權。

五是嚴肅追究了相關人員的法律責任。例如，檢察機關向重慶市某縣司法局就該縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會違法調解發(fā)出建議后，司法行政機關對涉案人員作出免職處理。又如，檢察機關就房屋城建商行賄問題向某區(qū)工商行政部門發(fā)出建議，工商部門除對涉案人員進行行政處罰外，還通過落實加強監(jiān)管等一系列措施防治商業(yè)賄賂。再如，檢察機關就重慶市某區(qū)某學校食堂使用沒有生產日期的添加劑，向重慶市某區(qū)食品藥品監(jiān)管局發(fā)出檢察建議，該局對相關責任人員罰款2000元，并責令學校限期整改。

三、檢察建議工作中存在的典型問題及對策

從我們收集的檢察建議實例不難看出，檢察建議是人民檢察院履行法律監(jiān)督權的自然延伸，換言之，檢察建議就是人民檢察院履行法律監(jiān)督職責和參與社會治安綜合治理的一種形式。[2]然而在實際工作當中，由于受“為考核而建議”的思想誤區(qū)、執(zhí)法理念和水平較低等因素的禁錮，檢察建議存在以下典型問題：

其一是檢察建議的目標導向存在誤區(qū)。目前，檢察建議工作中存在以考核為指揮棒的現實，導致一些不正常現象發(fā)生。一是同一建議發(fā)多個部門，只重建議數量，不重建議質量。例如，在樣本中，有6份同一個院發(fā)出的檢察建議屬于同一問題向不同對象發(fā)出檢察建議，內容雷同，缺乏差異化，有為了片面追求考核加分的湊數嫌疑；二是向同一部門在同一時間發(fā)若干建議，為考核加分人為將建議內容切割。例如，某基層院在同一天向同一部門發(fā)出5份檢察建議，每個建議僅涉及一個問題，而該對象也是在同一天針對各個建議回復多份。其實，在這樣的情況下檢察機關只需要完成一份建議包含幾個問題即可，人為拆分檢察建議內容，反而不利于維護檢察建議的莊嚴性；三是建議無實質內容，回復無具體整改措施。某些檢察院在發(fā)出檢察建議時，已經和被建議單位達成“高度默契”，建議多側重于加強普法教育等空洞內容，而被建議單位的回復也僅僅是深化職工法制宣傳等措施，缺乏具體、可行的整改方案，造成發(fā)出建議只重回復數量，不重回復效果。

其二是檢察建議的監(jiān)督效果流于形式，發(fā)出程序和內容極其不規(guī)范。如某院發(fā)出檢察建議后，被建議單位書面回復時間居然在檢察建議書面發(fā)出的時間前面。再如發(fā)出的建議內容一樣，被建議單位回復簡單，內容相似，有“自發(fā)自回”的嫌疑。又如發(fā)出對象為供電公司，而負有監(jiān)管責任主體應當為“經濟綜合管理部門”，屬于發(fā)出對象錯誤。

其三是備案制度執(zhí)行不力，檢察建議缺乏內部監(jiān)督制約力度。首先是院內備案執(zhí)行不到位，業(yè)務部門沒有將發(fā)出檢察建議給本院研究室備案，導致本院無法進行檢察建議質量進行把握；其次是上級檢察院難以及時掌握下級檢察院檢察建議的發(fā)出情況。以重慶市某分院為例，從2013年-2014年，該分院的研究室從未收到1份來自基層院的備案。而根據后來的集中上報統(tǒng)計，從2013年-2014年之間，該分院轄區(qū)的基層院一共發(fā)出了40余份檢察建議；最后是內部監(jiān)督和指導缺位，各個業(yè)務部門分別統(tǒng)計造成檢察建議數據統(tǒng)計不準確和管理混亂。

針對以上具體問題，筆者建議：一是建立科學規(guī)范的檢察建議考核機制，從側重數量考核轉為側重質量考核等。從提高檢察建議的質量角度來看，完善的檢察建議考核機制是保證工作質量的不竭動力。一方面，不能僅以被建議單位回復數量來制定考核指標，而應當將檢察建議本身的說理性、建議內容的可行性、被建議單位整改落實情況納入綜合考評范圍，必要時還可以參考社會輿論對某項公共事務是否發(fā)生改觀的整體評價；另一方面，將檢察建議工作納入個人執(zhí)法檔案，對于司法工作人員發(fā)出社會效果好的檢察建議，應當作為規(guī)范化司法行為記入執(zhí)法檔案，為其晉升、選任提供參考依據，促使辦案人員提升制作檢察建議質量和水平的積極性。

二是確立檢察建議的權威性，規(guī)定超期回復和不回復的懲罰性后果。有學者認為，檢察建議因其為柔性的法律監(jiān)督方式本質屬性，是導致檢察建議適用效果不盡如人意的根本性原因。因此建議通過立法樹立其必要的法律地位，從而彰顯檢察建議的剛性拘束力。而筆者認為，雖然檢察建議是以人民檢察院的名義發(fā)出的，但其與公權力運用的剛性監(jiān)督有著本質區(qū)別，在《人民檢察院組織法》明確規(guī)定的情況下，不需要其他訴訟法再次明確甚至賦予其有拘束力的監(jiān)督權。當然，檢察建議作為檢察機關的外部監(jiān)督行為，并不意味著可以任意違反而無懲罰措施。為維護檢察建議的權威性，一方面要爭取人大常委會及被建議單位上級主管部門支持，建立檢察建議抄報通報制度，對于無正當理由拒絕回復或者整改的被建議單位，要及時向其所在地人大常委會進行通報，從而發(fā)揮建議最大效果。另一方面是要建立個別約談制度，對于個別影響較大的問題，檢察機關可以通過約談被建議單位相關領導的方式，充分說明建議的理由，推動整改措施的落實。

三是規(guī)范制作、發(fā)放及回訪程序，完善檢察建議從內部監(jiān)督到效果反饋一系列流程。從檢察建議的制作程序來說，要按照《規(guī)定》的適用范圍和制作規(guī)范來進行文書制作，特別是要加強檢察建議的說理性，全面提高檢察建議的制作水平。從檢察建議的發(fā)出程序來說，要杜絕一份檢察建議多個部門接收的“多頭發(fā)放”、與被建議單位達成“默契”的“形式發(fā)放”等現象發(fā)生，防止檢察建議濫發(fā)濫用。從回訪程序來說，在檢察建議發(fā)出后，檢察機關要派專人主動加強與被建議單位的聯(lián)系，及時了解檢察建議的落實情況和整改程度，對于被建議單位提出不能整改或者難以落實的情況提供必要的幫助，充分發(fā)揮檢察建議的實際效能。

注釋：

[1]參見朱有志、楊盛海：《論檢察建議的社會管理價值》，載《求索》2013年第2期。

[2]參見萬毅、李小東：《權力的邊界：檢察建議的實證分析》，載《東方法學》2008年第1期。