周漢民

導讀：鑒于已經(jīng)發(fā)生的各類公共安全事件，城市公共安全的責任重大。如何應對時代的新變化、社會的新形態(tài)，做好特大型城市的安全管理和服務工作，則是上海后世博時代急需著力“破題”的管理核心。很大程度上，在城市基礎設施設計和建設中必須充分考慮未來的極限需求，著力提高物理空間的設計容量，重點區(qū)域和地段的市政設施建設應采用開放式的、可變化的空間布局。

關鍵詞：特大型城市；公共安全；分級預警；法治建設

特大型城市的綜合管理關系千家萬戶，隨著上海人口規(guī)模持續(xù)擴大，對城市公共安全帶來巨大挑戰(zhàn)。城市公共安全責任重大，去年外灘踩踏事件及新近國外恐襲事件更是警醒我們要痛定思痛。如何應對時代的新變化、社會的新形態(tài)，做好特大型城市的安全管理和服務工作，上海需要著力“破題”。

一、系統(tǒng)化視角下的特大型城市安全管理機制

（一）結(jié)合智慧城市建設，以信息技術推進公共安全即時預警

上海正在加快建設智慧城市，高性能計算、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)等技術水平均處于全國前列，全國網(wǎng)速排行第一。此外，從當前大規(guī)模人流聚集時的特點看，手機攜帶率接近100%。因此，在重大節(jié)慶活動、大型會展場所、大規(guī)模文體與旅游活動等人流密集區(qū)域，應結(jié)合視頻監(jiān)控、通訊設備基站服務人群分析、基于地理位置的大數(shù)據(jù)挖掘等技術實時監(jiān)測人群集聚程度，根據(jù)人群集聚的階段特征，設置對應的危險等級，用電子信息屏顯示、手機即時推送、音響設備提醒等相結(jié)合的方式，對特定范圍內(nèi)的公眾及早提醒、實時顯示特定區(qū)域擁堵情況，即人群集聚區(qū)域的每個子區(qū)域內(nèi)，都標注擁堵與危險等級。

（二）結(jié)合數(shù)據(jù)挖掘分析，以科學模型實現(xiàn)人流分級預警管控

建立重大節(jié)假日人流歷史數(shù)據(jù)庫，提前綜合各種因素進行預判分析，確立各種管理方案的基礎數(shù)據(jù)。啟動公共安全預警等級專項研究，重點是利用現(xiàn)代信息技術回顧、分析相關事件，尤其是運用大數(shù)據(jù)技術對事件本身、周邊環(huán)境及其他各項因素進行研究分析與充分挖掘，找出其中具有共性特征的規(guī)律性因素，運用現(xiàn)代研究手段建立客觀的災難性事件誘發(fā)機制與誘發(fā)模型，并據(jù)此科學確定各項因素的風險指數(shù)、公共安全檢查的優(yōu)先級和重點，從而有針對性地加強安全排查，并快速、科學地確定預警等級。同時，應對流動人員短時間聚集在某一區(qū)域，對人流密度進行量化分級，并在分級基礎上進行相應操作。

（三）結(jié)合管理機制創(chuàng)新，以部門聯(lián)動提高綜合管理能力

建立整合所有部門、市區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動的公共信息服務平臺，結(jié)合當前政府職能轉(zhuǎn)變和信息化技術手段，整合各個政府部門及下屬機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、事業(yè)機構(gòu)的資源，并與相關的社會資源結(jié)合，把自身對公共安全的管理與服務功能充分整合、資源充分共享，集行業(yè)監(jiān)管、宣傳引導、統(tǒng)計分析、安全評估、事項咨詢、人才服務、其他專業(yè)服務等于一體，涵蓋事前、事中、事后的各管理環(huán)節(jié)有效連接，提升綜合管理和服務的水平。

（四）結(jié)合服務型政府建設，堅持以人為本防治懶政思維

隨著對政府工作問責的增加，要防止出現(xiàn)“多做多錯”的被動消極、得過且過的處事方式，防止形成放任自流的“懶政思維”。上海外灘踩踏事件的發(fā)生，和安保措施級別過低、力量配置不足有直接聯(lián)系。應盡快梳理相關節(jié)假日安保措施的相關預案，形成節(jié)日安保措施和安保力量配置標準的地方性法規(guī)，避免人為地降低節(jié)日安保標準，確保安保力量的足額配置；應梳理城市管理中的封閉式管理瓶頸，城市人流集中區(qū)域的道路建筑設計必須體現(xiàn)開放性原則，以最大限度提升空間容量。

（五）結(jié)合公共安全預警等級，以常態(tài)化機制強化公眾安全意識

把城市公共安全教育納入政府日常管理考核之中，通過公益廣告（比如防踐踏擁擠類的、地鐵逃生類的、火災逃生類的等）、定期講座、演練等，提高民眾安全意識，強化日常安全教育。上海世博會期間，建立了一個較完備的應急醫(yī)療體系，不僅進行急救技能的培訓，還包括現(xiàn)代急診醫(yī)學理念、災害醫(yī)學理念、急診醫(yī)療體系理念的培訓。要借鑒世博會經(jīng)驗，形成應對大客流事件的定期培訓機制，特別是在學生安全課程里配備相應的應急課程和安全教育。

二、法制化視野下的特大型城市安全保障體系

（一）人防和技防的協(xié)同性與匹配性

上海去年外灘踩踏事件的發(fā)生，說明我們現(xiàn)有城市安全保障體系的可靠性和法制化還存在問題?，F(xiàn)有城市管理體制實行的是分工負責制，但各個層級之間缺乏互動和有機銜接，表現(xiàn)為什么情況下由街道負責、什么情況下由區(qū)級負責、什么情況下由市級負責，缺乏指標引導體系和法定升級依據(jù)。“人防”和“技防”的協(xié)同性和匹配性存在缺陷。面對特定時段、特定區(qū)域出現(xiàn)的特殊情況，缺乏相匹配的安全保障力量和技術手段，而過于謹慎和嚴格的行政管理，又壓抑了全社會參與節(jié)慶活動的主動性和積極性，導致生活娛樂資源的極度短缺和稀有，加大了人流聚集的不確定性和不均衡性。此外，我國現(xiàn)有義務教育體系中缺乏系統(tǒng)的風險防范和急救知識技能的教育培訓課程，導致群體性的風險意識和救助能力的缺乏。

（二）監(jiān)控和估測的可控性與均衡性

鑒于已經(jīng)發(fā)生的公共安全事件，城市基礎設施設計和建設中必須充分考慮未來的極限需求，著力提高物理空間的設計容量，重點區(qū)域和地段的市政設施建設應采用開放式、可變化的空間布局。根據(jù)現(xiàn)有“兩級政府，三級管理”體系，設立多級安保戒備等級。當單位區(qū)域客流總量和密集度達到設定的指標時，由值守者和監(jiān)控儀器共同發(fā)出安保級別升級報告，及時啟動相應的安保程序升級。節(jié)慶活動既是民眾心理、文化、生活的客觀需要，又是城市經(jīng)濟生活的重要內(nèi)容，應營造全社會積極參與節(jié)慶活動的良好氛圍，形成經(jīng)濟、文化、藝術、體育、娛樂等多元化活動載體，增加節(jié)慶客流的確定性、可控性、均衡性。因此，還要充分運用現(xiàn)代科技手段和技術，建立客流密集度指數(shù)和安保級別相對應的“技防”監(jiān)控體系，以及中心城區(qū)以街道為單位建立節(jié)假日人流估測報告制度，同時建立常態(tài)化防災防險培訓和演練制度。

三、戰(zhàn)略性視野下的特大型城市安全防范策略

（一）全面開展排查，責任認定，打造服務型政府

要以開展人口普查的力度來進行排查，避免走過場的形式主義。以2010年“世博會”經(jīng)驗為基礎（世博會發(fā)放市民大禮包的基礎就是實有人口排查，并在實踐中取得良好效果），以國際和國內(nèi)的規(guī)范為指導，科學排查，實事求是。排查之后，就要有責任認定，權(quán)責明確，才能真正建立服務型政府形象。責任認領，有助于分清責任邊界，也能看清楚盲點和空白在哪里，更有助于政府提高協(xié)調(diào)和服務能力。我們應該跨前一步而不是退縮。各級公務員應當有十分明確的崗位職責，而且要消除部門與部門、崗位與崗位、人與人之間的“三不管”現(xiàn)象。

（二）開展全民教育，修訂法規(guī)，實現(xiàn)管治常態(tài)化

要汲取外灘事件教訓，需要各級領導干部高度重視，以身作則，帶頭抓安全問題。學習是一個重要環(huán)節(jié)，特別是應急事件處置的常識，每個人都需要學一點急救、自救的“招數(shù)”，將安全意識深深烙在每個人的腦海中。此外，上海相關的地方立法還不夠，需要有緊迫感。公共場所人流量只是公共安全的一個方面，霧霾、水污染、土壤污染以及食品藥品問題、安全生產(chǎn)問題，都與老百姓生活息息相關，也都與城市公共安全緊密相連。針對這些問題，有的法規(guī)已經(jīng)不相適應，有的則無法可依，上海需要對現(xiàn)有法規(guī)進行梳理，要廢掉一批、修改一批，也要新設立一批，法治建設力度應大大加強，應當面面俱到，不留空白。僅以煙花爆竹為例，春節(jié)期間就應嚴禁燃放煙花爆竹，這是特大型城市安全防范的一大抓手。應積極借鑒國內(nèi)外城市公共安全管理法制與機制保障經(jīng)驗，制定相關規(guī)章制度和實施細則，實現(xiàn)特大城市公共安全常態(tài)管理法治化。

責任編輯：葉治安