孟鴻飛翁仲源孟锃鍇

（1浙江省諸暨市林業(yè)技術(shù)推廣總站 311800；2浙江銘軒建筑工程有限公司 浙江諸暨 311800）

諸暨市林地承包情況及其存在問題分析

孟鴻飛1翁仲源1孟锃鍇2

（1浙江省諸暨市林業(yè)技術(shù)推廣總站 311800；2浙江銘軒建筑工程有限公司 浙江諸暨 311800）

分析了諸暨市林地承包中流轉(zhuǎn)方式、承包面積、承包費用、支付方式、合同簽訂時間、承包年限、承包程序、承包合同期滿后處置方式等情況，并指出其存在的大戶承包積極性呈增長趨勢、但承包面積比例小，承包程序復雜、操作比較困難，承包合同中有各種瑕疵、難以強制糾正，政策導向與實際操作有矛盾之處等問題。

浙江諸暨；林地承包；合同規(guī)范

諸暨市位于浙江省中部，林業(yè)用地2091752畝，占全市土地總面積的63.3%，森林覆蓋率56.5%。1981年中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》后，諸暨市開展林業(yè)三定工作，即穩(wěn)定山林權(quán)屬、劃定社員自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責任制。1989年底統(tǒng)計林業(yè)用地中，自留山948823畝，責任山633334畝，國有及集體統(tǒng)管山509595畝，并核發(fā)了所有權(quán)證和自留山證，簽訂了承包合同[1]。2006 年12月，諸暨市出臺了《諸暨市林權(quán)登記管理規(guī)定（試行）》、《諸暨市森林、林木和林權(quán)流轉(zhuǎn)管理規(guī)定（試行）》、《諸暨市森林資源抵押管理規(guī)定（試行）》、《諸暨市森林資源收集管理規(guī)定（試行）》[2]，當?shù)亓謽I(yè)部門會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展了山林延包工作，通俗說法是將原來1981年到1989年確定的二證一合同的內(nèi)容重新登記確認，以頒發(fā)《中華人民共和國林權(quán)證》的形式發(fā)給國有集體農(nóng)戶，承包時間統(tǒng)一延長到2055年12月31日。

1 研究概況

1.1 研究范圍

諸暨市行政區(qū)域范圍內(nèi)的27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、3個國營林場。把全市劃分為3個區(qū)進行調(diào)查，Ⅰ區(qū)——東北小區(qū)，范圍為浣東街道、楓橋鎮(zhèn)、趙家鎮(zhèn)、東和鄉(xiāng)、店口鎮(zhèn)、阮市鎮(zhèn)、山下湖鎮(zhèn)、江藻鎮(zhèn)、街亭鎮(zhèn)；Ⅱ區(qū)----東南小區(qū)，范圍為暨陽街道、里浦鎮(zhèn)、東白湖鎮(zhèn)、璜山鎮(zhèn)、陳宅鎮(zhèn)、嶺北鎮(zhèn)、王家井鎮(zhèn)、牌頭鎮(zhèn)、安華鎮(zhèn)；Ⅲ區(qū)----西部小區(qū)，范圍為陶朱街道、大唐鎮(zhèn)、五泄鎮(zhèn)、馬劍鎮(zhèn)、草塔鎮(zhèn)、應店街鎮(zhèn)、次塢鎮(zhèn)、直埠鎮(zhèn)、同山鎮(zhèn)。3個國營林場分別劃入所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查統(tǒng)計[3]。

1.2 時間與方法

對1989年12月、2014年12月和2015 年7月-9月的林地承包，分別采取三種調(diào)研方式，即林業(yè)檔案資料收集，電話向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站收集，按各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站為單位以實地問卷調(diào)查的方式對諸暨市27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承包者就面積、簽訂日期、承包費用、承包款繳納方式、付款方式、承包年限、招投標和評估程序?qū)嵤?、到期后的處理方式等進行記錄。本文中的林地承包是指大戶承包。

1.3 數(shù)據(jù)處理

利用EXCEL（WPS2012）軟件對調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析。

2 結(jié)果與分析

2.1 1989年林地承包情況

至1989年底，諸暨市2091752畝林業(yè)用地中，自留山948823畝，責任山633334畝，國有及集體統(tǒng)管山509595畝[1]。

表1 諸暨市1989年林地承包情況匯總表

從表1可知，針對責任山和集體統(tǒng)管山，其責任制的主要形式有5種，對責任山以聯(lián)產(chǎn)到戶承包為主，對統(tǒng)管山或插花山采取專管、專業(yè)承包到時人到組等方式。筆者參加了1989 年12月的承包責任制形式的區(qū)分，但當時也是無法具體確定各承包形式的面積。

2.2 2014年林地承包情況

2014年12月，由林業(yè)局向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站電話調(diào)查，調(diào)查承包數(shù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公開招投標數(shù)量，結(jié)果如表2。

表2 諸暨市2014年林地承包情況匯總表

由表2可知，諸暨市27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)承包戶數(shù)為418家，其中經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公開招投標的有86家，沒有經(jīng)過公開招投標的有14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ個區(qū)的承包者數(shù)量和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公開抬投標數(shù)量及沒有抬投標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量皆為不同。

2.3 2015年林地承包情況

2015年7-9月，共調(diào)查27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收回617份調(diào)查表。發(fā)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)27個，涉及發(fā)包村130個，流轉(zhuǎn)面積42965.5畝，承包方數(shù)量617家，其中以單位名義承包30家，以個人名義即自然人承包587人。

表3 諸暨市2015年林地承包情況匯總分析表

表3顯示，調(diào)查Ⅰ區(qū)9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，涉及林地流轉(zhuǎn)的78個村，流轉(zhuǎn)林地面積 19661.2畝，承包方229個，其中以單位名義承包13個，以個人名義承包216個。調(diào)查Ⅱ區(qū)9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，涉及林地流轉(zhuǎn)的53個村，流轉(zhuǎn)林地面積17006.6畝，承包方207個，其中以單位名義承包5個，以個人名義承包202個。調(diào)查Ⅲ區(qū)9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，涉及林地流轉(zhuǎn)的59個村，流轉(zhuǎn)林地面積 6297.8畝，承包方181個，其中以單位名義承包12個，以個人名義承包169個。

2.4 2015年林地承包面積

按照5個檔次的標準劃定區(qū)間的數(shù)量和面積進行調(diào)查，結(jié)果如表4（表中前者是個數(shù)，后者是面積）。在42965.5畝承包經(jīng)營面積中，99畝以下307個,面積8573畝，占19.95%；100-199畝69個,面積9219.5畝，占21.46%；200-299畝27個,面積6208畝，占14.45%；300畝以上29個面積18965畝，占44.14%。

表4 諸暨市2015年林地承包面積匯總分析表

表4顯示，調(diào)查的Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ區(qū)，其數(shù)量與面積皆不相同，以99畝以下的承包者為最多，其次是承包100-199畝的。從面積上看，承包面積 300畝以上的為最多，其次是100-199畝的承包者。沒有寫明面積是指本次調(diào)查表格中或者是承包合同中沒有寫明面積，只有四至或土名的185個。

2.5 2015年林地承包費用

在617份承包合同中，承包費用以現(xiàn)金繳納、按比例分成、以工資抵扣和不明確等四種形式統(tǒng)計。支付承包款的方式按每年每畝500元的標準劃分。調(diào)查表明，承包款繳納每年每畝最少的0.4元，最高的每年每畝2333.3元；每年每畝499元以下的占64.5%；平均承包費用為60.60元/年*畝。

表5 諸暨市2015年林地承包費用繳納匯總分析表

表5顯示，以現(xiàn)金方式繳納承包費的有596個，以分成形式和代管抵扣工資形式的4個，不明確繳納承包費用方式的17個。其中每年每畝499元以下的398個，在每年每畝500元的20個，承包費用不明確的199個。

2.6 林地承包費用支付方式

承包費用的支付方式有多種多樣。有一次性支付、一年一付、二年一付、三年一付、四年一付、五年一付、十年一付、分期支付（一般是分三期））、其它方式支付和沒有商定支付方式等。

表6 諸暨市林地承包費用支付方式匯總分析表

由表6可知，一次性支付346例，占總數(shù)617的56.08%；1-5年支付的127例，占%20.58；十年一付的21例，占3.40%；分期支付的47例，占7.62%；以其它方式支付的25例，占4.05%；沒有商定支付方式的51例，占8.27%。

2.7 林地承包合同簽訂時間

1981年實行林業(yè)“三定”責任制。2006年實施山林延包責任制。2012年2月1日，《浙江省林地流轉(zhuǎn)和抵押管理辦法》正式實施。各個時期大戶承包林地皆有發(fā)生。

表7 諸暨市林地承包合同簽訂時間分析表

表7中顯示，調(diào)查Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ區(qū)的林地承包合同簽訂時間不相同，1989－2006年共簽訂承包合同207份，占33.55%；2007年－2012 年2月1日簽訂承包合同284份，占46.03%；2012年2月2日－2014年簽訂承包合同105份，占17.02%；2015年1月1日起至今簽訂承包合同21份，占%3.40%。

2.8 林地承包年限

林地承包年限按照每隔10年為一檔次、永久和沒有明確年限的時間來劃分。

表8 諸暨市林地承包年限匯總表

表8計算結(jié)果表明，承包年限1－10年的68份，占11.02%；承包年限10.1－20年的248份，占40.19%；承包年限20.1－30年的138份，占22.37%；承包年限30.1－40年的16份，占2.59%；承包年限在40.1年以上的133份，占21.56%；承包年限永久的1份，占0.16%；承包年限沒有明確的13份，占2.10%。

2.9 林地承包程序

林地承包合同的簽訂在各個時期有一定的程序。在招投標中，有村招投標、鎮(zhèn)招投標和不經(jīng)過招投標的三種類型。集體資產(chǎn)評估，分為經(jīng)過評估、沒有經(jīng)過評估和沒有明確三種。集體資產(chǎn)是否經(jīng)過會議討論通過，分為只經(jīng)過村民代表會議討論通過、只經(jīng)過村二委會討論通過、經(jīng)過村民代表且村二委會討論通過、沒有任何會議通過的四種形式。

表9 諸暨市林地承包程序情況匯總表

表9計算結(jié)果顯示，村級招投標350家，占56.73%；鎮(zhèn)級招投標51家，占8.27%；不經(jīng)過任何招投標216家，占35.00%。經(jīng)過評估的有73家，占11.83%；沒有經(jīng)過評估384家，占62.24%；沒有明確是否評估160家，占25.93%。經(jīng)過村民代表會議討論通過的有184家，占29.82%；只經(jīng)過村二委會討論通過187家，占30.31%；經(jīng)過村民代表且村二委會討論通過161家，占26.09%；沒有任何會議通過85家，占13.78%。

2.10 林地承包合同期滿后處理方式

林地承包合同按照年限期滿后，需要對其森林資源和地上建筑物、道路及灌溉設施進行處置。617家承包戶依照簽訂合同時的情況采取各種不同的處置方式。

表10 諸暨市林地承包合同期滿后處理方式分析表

表10顯示，承包期滿村能收回的178家，占28.85%；森林資源和收益全部歸乙方的3家，占0.49%；繼續(xù)承包的10家，占1.62%；協(xié)商處置的30家，占4.86%；重新招投標的92家，占14.91%；不確定的304家，占49.27%。

3 存在問題

3.1 大戶承包積極性呈增長趨勢，但承包面積比例小

從1981年以平均承包到戶的責任山形式，到1989年集體山林的聯(lián)產(chǎn)到戶、專業(yè)承包萌芽的出現(xiàn)，2012年林地流轉(zhuǎn)政策的全面推進，以及企業(yè)資本的加入，傳統(tǒng)的賣入山林的觀念等促使大戶承包林地積極性整體呈現(xiàn)增長趨勢。除了自然人承包林地外，以企業(yè)單位名義承包林地的現(xiàn)象也呈現(xiàn)出來。但大戶承包的面積僅有4萬余畝，即使是計算加入沒有上報面積的185家，其承包面積也不會超過10萬畝，在集體山中所占比例不到10%，承包面積比例小。

3.2 承包程序復雜，操作比較困難

按照《浙江省林地流轉(zhuǎn)和抵押管理辦法》的規(guī)定，集體山需要經(jīng)過三分之二村民代表大會討論通過、村二委會討論通過、有資質(zhì)評估單位評估、鎮(zhèn)公開招投標，還要公示。這個程序?qū)憣懭菀?，但在村級操作上相當困難。公示時有人提出異議，就要終止操作過程。同時，按照諸暨市的實際情況，在此辦法施行前有491份承包合同占總數(shù)79.58%的已經(jīng)簽訂。重新按照《辦法》規(guī)定的程序操作一遍是不現(xiàn)實的。即使是《辦法》規(guī)定后的招投標中，絕大部分承包沒有完全符合規(guī)定的程序。

3.3 承包合同中有各種瑕疵，難以強制糾正

從調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，承包合同中有的沒有寫明面積、有的承包費用不明確、有的承包費用支付方式不確定、有的合同連簽訂時間也沒寫明，有的承包年限超過了現(xiàn)有政策規(guī)定的年限，在程序上有的應當評估的沒有評估、沒有按照規(guī)定召開會議、應當經(jīng)過公開招投標的沒有公開招投標，承包期滿后的資產(chǎn)處置也沒有商定。這些問題作為行政部門可以引導糾錯，但當事雙方?jīng)]有動作也不可以強制。

3.4 政策導向與實際操作有矛盾之處

作為政策導向是鼓勵大戶承包集體或者是個人平均承包的責任山，但生態(tài)公益林的補償資金和政策性林木綜合保險是按照各農(nóng)戶直接下發(fā)到戶主的，《林權(quán)證》也是下發(fā)到各戶主手中的。林農(nóng)的責任山和自留山不想承包給大戶。村級的各種問題往往在集體山林承包過程中或在村班子成員下臺后幾年甚至十幾年后爆發(fā)。

[1]諸暨市林業(yè)局.諸暨林業(yè)志[M].1992.

[2]諸暨市人民政府辦公室.諸暨市人民政府辦公室諸政辦發(fā)[2008]185號文件[EB].2008.

[3]諸暨市統(tǒng)計局.2013諸暨統(tǒng)計年鑒 [M].2014.

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