趙建設

（鐵道警察學院治安系，河南 鄭州 450053）

鐵路乘警勤務模式改革構想再探

趙建設

（鐵道警察學院治安系，河南 鄭州 450053）

高鐵時代，傳統(tǒng)乘警勤務模式遇到了許多難題和挑戰(zhàn)?！把渤酥啤背司趧漳Ｊ皆诒Ｕ下每土熊嚨闹伟仓刃颉⒂行п尫啪?、提高乘警的執(zhí)法效率、提升乘警的執(zhí)法保障等方面具有顯著的優(yōu)越性。鐵路乘警勤務模式改革構想的內容主要包括：固定式勤務模式向多變式勤務模式轉變；包乘制勤務模式向巡乘制勤務模式轉變；公開式勤務模式向隱蔽式勤務模式轉變；全程型勤務模式向區(qū)段型勤務模式轉變；單一型勤務模式向混合型勤務模式轉變；“隊轄車”勤務模式向“處轄線”勤務模式轉變。

高鐵時代；鐵路乘警勤務模式

我國鐵路運輸進入高鐵時代以后，旅客列車運行速度大幅度提高，單位距離內占用鐵路線路時間急速縮短，新增開行車次數(shù)量急速增加，運行方式“公交化”發(fā)展趨勢越加明顯，對鐵路治安管理帶來了多方面的影響，其中對鐵路公安機關乘警勤務模式的沖擊尤顯突出。

高鐵時代，鐵路公安機關在旅客列車安全管理工作中，遇到了許多難題，主要表現(xiàn)為：一是如何破解旅客列車安全保障的難題，二是如何破解旅客列車值乘民警單警執(zhí)法的難題，三是如何破解乘警警力無法滿足傳統(tǒng)勤務模式（“包乘制為主、添乘制為輔”）下實際工作需要的難題。

筆者經過一年多在乘警支隊、車站派出所等各實戰(zhàn)部門的實地調研及對不同鐵路公安局、處的治安支隊、網監(jiān)支隊在乘警勤務模式改革、創(chuàng)新中成功經驗的梳理，在對當前鐵路公安機關正在探索實施的各種乘警勤務模式在保障旅客列車安全、維護旅客列車秩序、保障乘警順利執(zhí)法、提高乘警執(zhí)法效率等方面的功能、作用、有利因素、不利因素等進行歸納、比較、分析的基礎上，提出了在高鐵時代對鐵路乘警勤務模式的改革構想［1］。

一、鐵路乘警勤務模式現(xiàn)狀調查

中國京津城際高鐵，是中國第一條350公里時速等級的高速鐵路，它于2008年8月通車運營標志著中國鐵路進入“高鐵時代”。此后每年都有新建高鐵通車，高鐵里程越來越長，動車數(shù)量也越來越多。據中央電視臺1套新聞節(jié)目2015年7月24日播報，中國高鐵總運營里程已經突破1.7萬公里，居世界第一。

（一）部分乘警支隊、高鐵大隊警力和值乘車輛情況調查

通過表1可以看出，目前高速列車在各鐵路公安處管轄圖定列車中，已經占到了50%以上。而各鐵路公安處在5—7個乘警大隊中，僅有1個高鐵乘警大隊，高鐵乘警大隊在整個乘警支隊中所占的比例與列車數(shù)量不協(xié)調，且高鐵乘警大隊警力數(shù)量多數(shù)不到整個乘警支隊警力數(shù)量的1/4。

（二）鐵路乘警勤務運行模式現(xiàn)狀調查

高鐵開通以來，高速列車不斷增加，繁重的旅

客列車值乘任務與鐵路公安機關日益緊張的警力之間的矛盾愈加突出，各個乘警支隊的現(xiàn)有警力都不同程度地呈現(xiàn)出難以支撐傳統(tǒng)的包乘制乘警勤務模式所需警力的重壓。因此，各鐵路公安局、處的乘警隊都開始對在旅客列車（主要是高速列車）上的乘警勤務模式進行探索，下面簡單介紹一下具有典型特征的南京、北京、武漢、廣州、鄭州等乘警隊乘警勤務模式的改革情況。

表1：部分乘警支隊、高鐵大隊警力和值乘車輛統(tǒng)計

1.南京乘警支隊。2014年，南京鐵路公安處乘警支隊首先將10名巡乘警力和66對巡乘制列車全部納入高鐵大隊管轄，并形成了固定交路巡乘、重點區(qū)段巡乘、重點時段巡乘三種模式。固定交路巡乘，即常態(tài)下，按照15天一覆蓋的要求，制定巡乘計劃，巡乘民警按交路開展巡乘。重點區(qū)段巡乘，即在治安問題反彈的情況下，打破常規(guī)交路，在問題多發(fā)區(qū)段往返巡乘。重點時段巡乘，即在“春運”、“五一”、“國慶”等重大節(jié)日時間節(jié)點，組織大隊干部、日勤民警上車，增加巡乘力量，擴大巡乘覆蓋范圍。

2.北京乘警支隊。北京鐵路公安處乘警支隊于2013年在部分高鐵、動車上實施巡乘制。2014年“3·01”暴恐案件后，由于反恐形勢需要，以及警衛(wèi)任務較重，北京乘警支隊取消了巡乘制，恢復了傳統(tǒng)的包乘制模式。但因警力緊缺，部分列車實行單警包乘。為了彌補單警值乘的不足，北京率先在旅客列車上定編設置了輔警保安員。經過嚴格的崗前培訓，首批60名輔警保安員于5月22日開始執(zhí)行值乘任務，一警兩輔的模式開始運行。

3.武漢乘警支隊。從2014年調圖以后，武漢鐵路公安處乘警四大隊（高鐵乘警大隊）在警力基本保持不變的情況下，承擔的車次由過去的15對增加至38.5對，且啟動高峰、假日、熱備車的頻率也在增大。高鐵大隊按照最新運行圖將警力分為56個值乘警組，并分為北線（綜合線）和南線兩部分。北線實行單警大輪乘制①武漢高鐵大隊將武漢至北京西8對，至太原、西安、青島、寧波、南寧、熱備車各1對，共計14對列車，全部分列在乘務交路中，每個北線警組按照乘務交路依次輪流值乘。，南線實行單警巡乘制。

4.廣州乘警支隊。廣州鐵路公安處乘警支隊在其管轄的旅客列車上，采取動車與普速列車分別對待、高速旅客列車與城際動車相互區(qū)別的乘警勤務模式。按照“跨局列車隨車值乘、局內短線列車區(qū)間巡乘”的基本原則，實行了包乘制和巡乘制兩種勤務方式：一是跨局、長線高速列車實行包乘制，二是局管內高速列車和城際動車實行巡乘制。從2014年下半年起，廣州鐵路公安處開始在所有沒有配備專職乘警的旅客列車上配備了專職安全員，每趟列車至少配備1名專職安全員。深圳鐵路公安處因與廣州鐵路公安處同屬廣州鐵路公安局管轄，其乘警支隊的乘警勤務模式與廣州處乘警支隊相似，在此不再贅述。

5.鄭州乘警支隊。鄭州鐵路公安處乘警支隊在其管轄的高速列車上，采取包乘制為主、正輔制與巡乘制相結合的勤務模式?！罢o制”，即針對既有車（即普速列車）中的治安秩序較好，且同線路其他列車警力應急支援便利的旅客列車，由乘警隊一名在編乘警帶領一名輔警實施“包乘制”勤務模式?！把渤酥啤?，即單程運行時間在5小時之內，且治安秩序相對平穩(wěn)的高速列車、動車，由乘警隊派出警力在所轄線路上某一區(qū)間內對不同車次實施往返巡乘的乘警勤務模式。

二、鐵路乘警勤務模式現(xiàn)狀分析

鐵路公安機關各乘警隊所進行的乘警勤務模

式改革創(chuàng)新，有兩個共同的特點：一是都在繼續(xù)實行著包乘制為主、添乘制為輔的傳統(tǒng)乘警勤務模式，二是都在積極探索著巡乘制為主體的包括輪乘制、包乘制、添乘制、區(qū)段包乘制、秘密式、公開式等在內的多種乘警勤務模式相結合的混合型乘警勤務模式。巡乘制乘警勤務模式越來越成為鐵路公安機關乘警勤務模式改革的發(fā)展趨勢，特別是在高鐵和動車旅客列車上，鐵路公安機關各乘警隊都對巡乘制的乘警勤務模式進行了不同程度的探索。下面從優(yōu)越性和缺陷兩個方面對當前鐵路公安機關正在實行的兩種主要的乘警勤務模式——包乘制乘警模式和巡乘制乘警勤務模式進行比較分析。

（一）巡乘制乘警勤務模式的優(yōu)越性

巡乘制是指由旅客列車始發(fā)站所在的鐵路公安處乘警隊，根據所轄旅客列車的綜合治安情況，派出警力在旅客列車運行線路上的某一區(qū)間內對所轄所有旅客列車進行區(qū)間值乘的乘警勤務模式。其優(yōu)越性主要表現(xiàn)為：

1.可以有效保障旅客列車的治安秩序。通過大量實地調查得知，部分旅客列車雖然沒有固定乘警值乘，但依然基本保持了治安秩序。南京乘警支隊2013年至2014年7月間，巡乘制旅客列車共接報、處置警情43起，其中旅財報警案件22起、治安糾紛5起、其他情況16起，均為一般警情，與以往同期相比，各類案件發(fā)生數(shù)并無明顯變化。2011年至2014年7月間，巡乘制旅客列車未發(fā)生一起突發(fā)案、事件，實現(xiàn)了平安列車目標。北京乘警支隊在2013年至2014年7月試行巡乘制乘警勤務模式，D336次（青島至北京南）發(fā)生的旅客糾紛案件、G263次（北京南至合肥）發(fā)生的抓捕網逃等典型案件都得到了及時、妥善解決；廣珠城際列車2011年開通至2014年7月，僅發(fā)生盜竊案件2起，詐騙案件1起（已破）。

2.可以有效釋放大量警力。通過巡乘制乘警勤務模式的嘗試，與包乘制乘警勤務模式相比，各乘警支隊警力緊張情況得到了有效緩解。下面有一組對各局、處實戰(zhàn)部門調查得來的數(shù)據可以說明問題。（1）南京乘警支隊目前由10名警力擔當了66對旅客列車的巡乘任務，釋放警力約90名。2011年至2014年7月間，在車次數(shù)量大量增加的情況下，南京乘警支隊在崗警力不僅沒有增加，反而由原來的189名減至151名，先后向公安處其他單位輸出警力38名。2013年至2014年7月間，南京乘警支隊承擔臨客任務2032趟次，全部由支隊自我挖潛解決，且現(xiàn)有警力足以保證乘警病事假和全員公休。（2）武漢乘警支隊通過相關測算，漢丹、漢宜、武廣高鐵和城際鐵路采用巡乘制后共釋放警力84名，分別為：漢丹、漢宜線列車在包乘制下需警力42名，實行巡乘制后需警力14名，釋放警力28名；武廣高鐵在包乘制下需警力71名，實行巡乘制后需警力26名，釋放警力45名；武咸、武黃、武石城際列車實行巡乘制后共釋放警力21名。（3）廣州乘警支隊對2對局管內高鐵列車和52對廣珠城際動車采用巡乘制后，釋放警力105名。

3.可以有效提高乘警的執(zhí)法效率。巡乘制乘警勤務模式，可以使鐵路公安機關以旅客列車上的治安情況為主導，確定不同旅客列車的不同治安防范重點區(qū)段，集中優(yōu)勢警力，采取大警力的、反復往返的、公開與秘密相結合的乘警勤務作業(yè)方式，達到旅客列車治安管理快速、高效之效果。

4.可以有效提升乘警的執(zhí)法保障。車上的巡乘警察都是以巡乘組的形式進行執(zhí)法，有效解決了旅客列車上執(zhí)法警力“一人一車”的執(zhí)法困境。既保障了乘警在旅客列車上執(zhí)法的合法性，又保障了乘警在車上有較多的警力處理較為復雜的治安問題。

（二）巡乘制乘警勤務模式的局限性

巡乘制乘警勤務模式與包乘制乘警勤務模式相比，雖然具有上述兩個方面的優(yōu)越性，但還是有它的局限性的。最主要的就是不能保證每趟旅客列車在全程運行中都有乘警進行值乘工作。旅客列車上一旦在無乘警值乘的情況下發(fā)生違法犯罪案件，警察不能立即趕赴發(fā)案車廂現(xiàn)場，只能由列車前方站派出警力上車處置。

（三）包乘制乘警勤務模式的局限性

包乘制乘警勤務模式，是指由旅客列車始發(fā)站所在的鐵路公安處乘警隊，對乘警隊管轄內的各趟次旅客列車均派出固定的一個乘警組進行全程值乘的作業(yè)方式。

鐵路公安機關各乘警隊在值乘任務越來越重的情況下，由于警力增加受限，旅客列車上值乘乘警組的人員數(shù)量只能越來越少。每趟旅客列車上的乘警組人數(shù)，從原來的每組3至4人，逐漸變?yōu)槊拷M1至2人了，甚至每組1人的情況已經逐漸成為包乘制乘警勤務模式的主流現(xiàn)象了。此種情況下，包乘制乘警勤務模式的局限性也就越來越顯露出來。主要表現(xiàn)為：

1.乘警執(zhí)法法律保障機制不完善，民警執(zhí)法權益難以得到有效保障。一方面，乘警執(zhí)法缺乏完善的法律支撐?！度嗣窬旆ā?、《刑法》、《治安管理處罰法》、《鐵路安全管理條例》等法律法規(guī)雖對保護民警執(zhí)法權益做了規(guī)定，但普遍存在操作性不強、處罰偏輕、缺乏威懾力等問題。特別是在遠離辦案機關的旅客列車上，乘警開展盤問、檢查、詢問、訊問、當場處罰等執(zhí)法活動時，執(zhí)法行為受到很大限制。另一方面，乘警執(zhí)法權益缺乏完善的法律保障。在實際執(zhí)法活動中，侵犯民警執(zhí)法權益的行為不到較為嚴重的程度，公安機關一般不會采取措施，致使旅客群眾對乘警開展身份查驗、安全檢查等正常執(zhí)法可以推三阻四、拒不配合，甚至發(fā)生謾罵、推搡，直接挑戰(zhàn)乘警執(zhí)法權威。此外，針對惡意投訴和誣告的處理缺乏法律依據，無形中放縱了侵害民警權益現(xiàn)象的發(fā)生，導致乘警為避免被舉報投訴在執(zhí)法中畏首畏尾。

2.包乘制列車值乘警力單薄，民警執(zhí)法勤務工作難以有效保障。一是按照國家法律法規(guī)，民警不能獨自辦理案件，單個民警所處理的案件材料缺乏法律效力，以致單人值乘乘警難以辦理案件站車交接工作，對相關案件的后期處理也不利，并容易引起訴訟。二是乘警工作量大、值乘力量少，難以兼顧處置突發(fā)警情、調解旅客糾紛、刑事打防、治安整治、網上追逃等勤務工作，一旦某一警情需要處置，其他工作只能放下，造成顧此失彼。特別是既有列車（即普速列車）的乘警由于連續(xù)工作時間長，得不到應有的休息，往往出現(xiàn)疲態(tài)，工作顯得力不從心，甚至形同虛設。三是民警單獨值乘列車，一旦列車上發(fā)生重大案事件需要乘警中途下車處理時，車上值乘警力就會出現(xiàn)空白情況。

3.乘警工作缺乏必要的硬件支撐，民警執(zhí)法條件難以得到有效保障。旅客列車上的乘警既擔負著保護旅客生命財產安全的重大職責，還擔負著保護駕駛室安全的重大職責。但是，車上乘警與地面執(zhí)勤民警相比，缺乏必要的硬件支撐。一是目前乘警在列車上沒有配備固定的辦公場所和辦公用具，在進行調解旅客糾紛、盤查可疑人員、看押違法犯罪嫌疑人等執(zhí)法工作時只能借用餐車或乘務室等公共場所，既無保密措施，也帶來安全隱患。遇到春運、節(jié)假日列車嚴重超員，乘警開展工作更是“一席難求”，在人員密集區(qū)域訊問、看押嫌疑人存在諸多不便。二是視頻監(jiān)控在防范破案方面的作用愈來愈明顯，但旅客列車視頻監(jiān)控等技防設施至今仍未落實，給列車旅財?shù)劝讣姆婪?、調查、取證和偵破等工作帶來極大不便。

三、鐵路乘警勤務模式改革路徑

高鐵時代，面臨旅客列車“公交化”的發(fā)展趨勢，旅客列車乘警勤務模式的變革已經成為十分必要且十分迫切的問題。隨著旅客列車實名售票制度的實施，鐵路公安機關以站保車工作指導思想的確立，旅客進站查票驗證措施的認真落實，鐵路站車線視頻監(jiān)控、自動報警、自動處置等技防設施的安裝及使用情況的不斷改善，對乘警勤務模式進行改革創(chuàng)新的條件和基礎已經基本具備。改革的路徑主要包括兩個方面：一是鐵路乘警勤務模式改革的內容，二是鐵路乘警勤務模式改革的保障措施［2］。

鐵路乘警勤務模式改革的內容是指鐵路公安機關對旅客列車實施何種乘警勤務模式；鐵路乘警勤務模式改革的保障措施，是指鐵路公安機關為保障旅客列車乘警勤務模式改革工作得以順利進行并取得良好社會效果而采取的各項保障措施。

鐵路乘警勤務模式改革的內容主要包括：固定式勤務模式向多變式勤務模式轉變；包乘制勤務模式向巡乘制勤務模式轉變；公開式勤務模式向隱蔽式勤務模式轉變；全程型勤務模式向區(qū)段型勤務模式轉變；單一型勤務模式向混合型勤務模式轉變；“隊轄車”勤務模式向“處轄線”勤務模式轉變。前三種改革構想內容在筆者的文章《論高鐵時代的乘警勤務模式創(chuàng)新》（載《鐵道警察學院學報》2014年第3期）中已經探討，這里不再贅述，重點探討以下內容。

（一）全程型勤務模式向區(qū)段型勤務模式轉變

全程型勤務模式，即鐵路乘警對旅客列車從始發(fā)站至終到站不間斷進行值乘的勤務作業(yè)方式。區(qū)段型勤務模式，即鐵路乘警對旅客列車全程運行中某一區(qū)間（或某幾區(qū)間）進行值乘的勤務作業(yè)方式。

全程型勤務模式分為包乘制和全程巡乘制兩種勤務作業(yè)方式。區(qū)段型勤務模式是選擇重點區(qū)段進行值乘的勤務作業(yè)方式。

除特殊情況下，需要派出警力對某一趟旅客列車實施全程型勤務模式外，一般情況下，鐵路公安機關都應實現(xiàn)由以全程型勤務模式為主向以區(qū)段型勤務模式為主轉變。

（二）單一型勤務模式向混合型勤務模式轉變

單一型勤務模式，即鐵路公安機關在同一趟旅客列車上的勤務模式，包括包乘制、巡乘制、輪乘制、零乘制、公開式、隱蔽式、全程型、區(qū)段型……都是同一種單一勤務作業(yè)方式?；旌闲颓趧漳Ｊ?，即鐵路公安機關在同一趟旅客列車上的勤務模式是根據旅客列車治安情況的需求，對包乘制、巡乘制、輪乘制、零乘制、公開式、隱蔽式、全程型、區(qū)段型等多種勤務模式進行有機交叉、混合的勤務作業(yè)方式。

任何單一型的勤務模式，都有它的優(yōu)越性和局限性。為了保障旅客列車治安管理工作取得良好的社會效果，鐵路公安機關必須根據實際情況，最大程度地發(fā)揮每一種乘警勤務模式的優(yōu)越性，科學、合理地交叉、混合使用各種不同的乘警勤務作業(yè)方式。

（三）“隊轄車”勤務模式向“處轄線”勤務模式轉變

“隊轄車”勤務模式，是指鐵路公安機關的各乘警隊以本乘警隊管轄的“車”為范圍，圍繞著“車”在其全程運行中進行不同的治安管理工作的作業(yè)方式；“處轄線”勤務模式，是指鐵路公安機關以乘警隊所在鐵路公安處管轄的“線路區(qū)間”為范圍，圍繞著“線路區(qū)間”內運行的所有旅客列車進行治安管理工作的多種作業(yè)方式。

“隊轄車”勤務模式，對各乘警隊來講，屬于單打獨斗式的管理方式，典型缺陷是線路長、力量單薄，不利于高效利用旅客列車運行線路上各部門乘警隊的警力進行統(tǒng)一管理；“處轄線”勤務模式，對各乘警隊來講，屬于統(tǒng)一、共同式的管理方式，主要優(yōu)越性是執(zhí)勤乘警的預定勤務地點與乘警隊單位距離較近，乘警線路熟、情況熟、與沿線車站派出所人員熟，且乘警隊與各車站派出所屬于同一個鐵路公安處，有利于打陣地戰(zhàn)、增援警力的快速到達、站車警力的協(xié)作配合、警力的高效利用、上級的統(tǒng)一指揮。

“包乘制”勤務模式屬于典型的“隊轄車”勤務模式，“巡乘制”勤務模式分為“隊轄車”勤務模式和“處轄線”勤務模式兩種。從乘警勤務模式改革發(fā)展的角度講，“包乘制”勤務模式必然要被“巡乘制”勤務模式所替代，“巡乘制”勤務模式的高級階段也必然是更加科學、合理的“處轄線”式的“巡乘制”勤務模式。

高鐵時代，傳統(tǒng)“包乘制為主、添乘制為輔”的乘警勤務模式已經不再適應新的形勢要求，鐵路旅客列車乘警勤務模式的創(chuàng)新改革已經成為發(fā)展的必然趨勢，“巡乘制”乘警勤務模式在有效保障旅客列車的治安秩序、釋放警力、提高乘警的執(zhí)法效率、提升乘警的執(zhí)法保障等方面表現(xiàn)出了顯著的優(yōu)越性?？茖W、合理的乘警勤務模式必然會在新形勢下旅客列車的治安管理工作中發(fā)揮更大的積極作用。

［1］殷文潔.關于南京處和北京處高速旅客列車勤務模式改革情況的調研報告［J］.法制與社會，2015，（13）.

［2］劉寶真.高鐵警務機制研究［J］.才智，2014，（23）.

責任編輯：儀宏斌

D631

A

1009-3192（2015）05-0005-05

2015-07-20

趙建設，男，河南長垣人，鐵道警察學院治安系副主任，教授，主要研究方向為鐵路治安管理。

本文為鐵道警察學院2014年中央高?；究蒲袠I(yè)務經費項目“高速列車乘警勤務模式研究”（項目編號：2014JJBKY003）的延伸成果。