嚴(yán)厚福

首部公眾參與環(huán)保地方性法規(guī)里的“大殺器”

嚴(yán)厚福

這部法規(guī)，不但擴(kuò)大了環(huán)境保護(hù)公眾參與范圍，明確了參與途徑，更以促進(jìn)環(huán)境信息公開、及時(shí)反饋公眾意見等制度切實(shí)保障了參與效果。

武漢電視臺(tái)問政期末考第四場(chǎng)四位副市級(jí)干部接受問政。CFP/供圖

2014年11月28日，河北省第十二屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過了《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，自2015年1月1日起施行。這是我國(guó)第一部環(huán)境保護(hù)公眾參與的地方性法規(guī)。筆者全程參與了《條例》的起草，在各方面的共同努力下，《條例》無論是制定過程還是內(nèi)容，都有不少亮點(diǎn)。

“跨界”的起草工作小組

《條例》于2013年11月開始醞釀，2014年1月被列入河北省人大當(dāng)年的立法規(guī)劃，3月啟動(dòng)前期準(zhǔn)備工作，4月23日舉行第一次起草小組全體會(huì)議，此后又召開了四次工作會(huì)議及研討會(huì)，8月定稿，9月底上河北省人大常委會(huì)第一次審議，11月底人大常委會(huì)第二次審議后通過。對(duì)于一部地方性法規(guī)來說，這樣的速度堪稱“神速”。

在如此短的時(shí)間內(nèi)完成一部高質(zhì)量的地方性法規(guī)，很大程度上得益于《條例》創(chuàng)新的起草工作方式。在將《條例》列入立法規(guī)劃之后，河北省人大常委會(huì)就將《條例》的具體起草工作委托給環(huán)保部宣教中心負(fù)責(zé)，由宣教中心賈峰主任邀請(qǐng)相關(guān)專家學(xué)者組成起草小組。起草小組的核心專家包括北京大學(xué)法學(xué)院汪勁教授、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所常紀(jì)文副所長(zhǎng)、公眾環(huán)境研究中心馬軍主任、宣教中心環(huán)境公共關(guān)系與戰(zhàn)略傳播研究所陽(yáng)平堅(jiān)副所長(zhǎng)，以及筆者。值得注意的是，《條例》起草小組中不但有官員和科研機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者，還有來自環(huán)保組織的代表，這在以往的法律法規(guī)起草過程中是非常罕見的。在《條例》起草過程中，馬軍主任以及美國(guó)自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)（NRDC）的環(huán)境法團(tuán)隊(duì)發(fā)揮了重要的作用，很大程度上促進(jìn)了《條例》更接“地氣”。此外，在起草過程中，中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)以及中歐環(huán)境治理項(xiàng)目提供了資金支持，并多次邀請(qǐng)歐盟專家為《條例》起草獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，使得《條例》的內(nèi)容能始終緊跟當(dāng)今世界最先進(jìn)的潮流。

為了保證條例能在四個(gè)月內(nèi)高質(zhì)量地完成，起草小組一開始就采取了“雙管齊下”的方式，先由汪勁教授和筆者分別起草一個(gè)《條例》的框架草案，然后組織專家討論，集合兩個(gè)版本的長(zhǎng)處，確定一個(gè)大家認(rèn)為比較合理的框架結(jié)構(gòu)以及條旨（即每個(gè)條款的要點(diǎn)）。然后把基本確定的各章內(nèi)容分別交由不同的專家負(fù)責(zé)撰寫具體的條文，例如，由于馬軍主任在信息公開領(lǐng)域的卓越貢獻(xiàn)，《條例》有關(guān)信息公開的內(nèi)容基本上由馬軍主任和NRDC的環(huán)境法團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)。在《條例》的條款基本明確之后，再根據(jù)河北方面的一些具體要求進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

總之，《條例》的起草工作方式可以概括為：“地方立法機(jī)關(guān)直接啟動(dòng)，國(guó)務(wù)院主管部門具體指導(dǎo)，國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者提供支撐，相關(guān)部門協(xié)同配合”?？梢哉f，這種起草工作模式，一方面避免了由地方相關(guān)職能部門起草條例草案可能過多地“照顧”部門利益的弊端，另一方面也保證了條例的起草進(jìn)度和質(zhì)量。

全程“公眾參與”的起草過程

制定“公眾參與”條例，并且在《條例》草案中明確規(guī)定了公眾參與的范圍包括“環(huán)境立法”，當(dāng)然必須在制定過程中貫徹公眾參與原則。事實(shí)上，在《條例》的起草過程中，河北省人大和環(huán)保部宣教中心很好地貫徹了“開門立法”的理念。起草工作小組先后在北京、石家莊召開了五次工作會(huì)議和研討會(huì)，除了一次閉門研討敲定條例的框架和主要條款之外，其他四次均邀請(qǐng)全國(guó)人大法工委、環(huán)資委以及環(huán)保部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，高校和研究機(jī)構(gòu)的專家，國(guó)際合作機(jī)構(gòu)的專家，部分省市環(huán)保工作者，企業(yè)、環(huán)保組織以及媒體代表進(jìn)行充分研討，還專門在石家莊召開了一次座談會(huì)，充分聽取司法機(jī)關(guān)、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、新聞媒體、企業(yè)及社區(qū)群眾代表的意見。起草小組的成員還深入石家莊、保定等地的社區(qū)、企業(yè)進(jìn)行走訪調(diào)查，了解公眾和企業(yè)對(duì)于環(huán)境信息公開和公眾參與的實(shí)際需求，并將各方的意見整合到了《條例》草案之中。

在《條例》草案起草完成之后，河北省人大城建環(huán)資委將《條例》草案分送省人大常委會(huì)委員、常委會(huì)機(jī)關(guān)各室委、11個(gè)設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)、18家省直有關(guān)單位征求意見，共收到意見建議60多條，多數(shù)意見均予以采納，對(duì)于未采納的意見，均與相關(guān)單位進(jìn)行了溝通并達(dá)成共識(shí)。

可以說，《條例》的制定過程實(shí)踐了公眾參與的原則，并且取得了良好的效果。

亮點(diǎn)一擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)公眾參與的范圍

強(qiáng)調(diào)“大環(huán)?！?、“大參與”。環(huán)境保護(hù)是一個(gè)很廣泛的領(lǐng)域，涉及眾多的國(guó)家機(jī)關(guān)，如果僅僅在環(huán)保部門的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行公眾參與，效果顯然是有限的。真正有效的環(huán)境保護(hù)公眾參與，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“大環(huán)?！?、“大參與”的理念。為此，《條例》第9條的規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)公眾參與工作。發(fā)展改革、國(guó)土資源、交通運(yùn)輸、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、工業(yè)和信息化、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、商務(wù)、公安等其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好環(huán)境保護(hù)公眾參與工作。第22條規(guī)定：“擬制定可能導(dǎo)致重大環(huán)境影響的政策或者規(guī)劃，以及擬對(duì)具有重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)”時(shí)，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會(huì)聽取公眾意見。顯然，《條例》把征求公眾意見的義務(wù)擴(kuò)展到許多環(huán)保部門之外的國(guó)家機(jī)關(guān)，并且將公眾參與的要求延伸到制定“政策”和項(xiàng)目“立項(xiàng)”階段，從而體現(xiàn)了“大環(huán)保”、“大參與”的理念，也增強(qiáng)了公眾參與的效果。

擴(kuò)大了應(yīng)當(dāng)征求公眾意見的“政策”的范圍。

新《環(huán)境保護(hù)法》第14條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見?！边@一條被認(rèn)為是“政策環(huán)評(píng)”的雛形。但這一條規(guī)定的“經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策”僅限于省部級(jí)機(jī)關(guān)制定的“經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策”，而且只要求“聽取有關(guān)方面和專家的意見”，并沒有要求征求公眾意見。而《條例》第20條規(guī)定，只要是可能對(duì)環(huán)境造成影響的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，不管是哪個(gè)級(jí)別，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公眾參與，公開征求公眾意見。

亮點(diǎn)二明確參與途徑

公眾參與的途徑包括公眾評(píng)議、問卷調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等等。在這些方式中，聽證會(huì)的程序最正式，參與的效果也最好，但相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在公眾參與過程中往往避重就輕，很少用聽證會(huì)的方式征求公眾意見，導(dǎo)致許多公眾參與變成走過場(chǎng)。為了增強(qiáng)公眾參與的效果，《條例》第22條明確規(guī)定：有下列情形之一的，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會(huì)聽取公眾意見：（一）法律、法規(guī)、規(guī)章有關(guān)環(huán)境影響規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證的；（二）擬制定可能導(dǎo)致重大環(huán)境影響的政策或者規(guī)劃的；（三）擬對(duì)具有重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)的；（四）建設(shè)項(xiàng)目涉及重大環(huán)境影響，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證的；（五）對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)擬作出有關(guān)環(huán)境影響的決定有較大爭(zhēng)議的；（六）國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)為有關(guān)環(huán)境影響應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)的其他情形。這一條可以說是《條例》最大的亮點(diǎn)之一。

亮點(diǎn)三保障參與效果

促進(jìn)環(huán)境信息公開，為公眾參與提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

對(duì)于政府環(huán)境信息，《條例》第17條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府及其負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)虛假或者不完整的環(huán)境信息及時(shí)予以澄清，并適時(shí)發(fā)布準(zhǔn)確、完整的政府環(huán)境信息。第18條規(guī)定：在發(fā)生或者可能發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，當(dāng)?shù)厝嗣裾捌湄?fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行應(yīng)急處置，并通過廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端等方式及時(shí)向公眾傳達(dá)事態(tài)進(jìn)展、處理狀況和應(yīng)對(duì)建議或者要求。

對(duì)于企業(yè)環(huán)境信息，《條例》第42條界定了“重點(diǎn)排污單位”的范圍，包括“國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)，污染物超標(biāo)或者超總量排放的企業(yè)，發(fā)生過重大、特大環(huán)境污染事件的企業(yè)以及被環(huán)境保護(hù)主管部門掛牌督辦的企業(yè)”。第13條規(guī)定了“重點(diǎn)排污單位”及“危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)使用企業(yè)”應(yīng)當(dāng)依法公開的環(huán)境信息的種類。與環(huán)保部頒布的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》相比，《條例》界定的“重點(diǎn)排污單位”范圍更廣，并且重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)公開的環(huán)境信息種類也更多。

為了保障建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)過程中公眾的知情權(quán)，《條例》第16條特別規(guī)定：新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位、規(guī)劃編制機(jī)關(guān)或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在直接受到規(guī)劃或者建設(shè)項(xiàng)目影響的公眾居住地的公告欄、出入口等地方張貼公告，或者召開信息公告會(huì)議，并且公告時(shí)間不得少于十個(gè)工作日。這種公告方式，相對(duì)于通過網(wǎng)站、報(bào)紙等媒體公告，顯然更便于公眾知悉。

此外，《條例》第19條還規(guī)定鼓勵(lì)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的社會(huì)組織依法監(jiān)督信息公開情況，收集整理已經(jīng)公開的環(huán)境信息，開展調(diào)查評(píng)估活動(dòng)。這意味著，環(huán)保團(tuán)體可以對(duì)已經(jīng)公開的政府和企業(yè)環(huán)境信息的真實(shí)性、有效性進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，從而對(duì)潛在的環(huán)境信息造假者形成一定的威懾。

將公眾意見作為決策的重要依據(jù)，并對(duì)公眾意見進(jìn)行反饋。

公眾參與的意義不僅僅在于“參與”，更重要的是公眾所提的意見應(yīng)當(dāng)被相關(guān)企業(yè)和國(guó)家機(jī)關(guān)慎重考慮。如果相關(guān)決策者對(duì)于公眾所提的意見置之不理或者輕描淡寫，那么公眾參與就純粹是一種勞民傷財(cái)?shù)男问街髁x。公眾參與并不意味著決策者必須要采納公眾的意見，但是當(dāng)決策者不采納公眾意見時(shí)，應(yīng)當(dāng)公開說明理由，這樣才能讓公眾覺得自己的參與有價(jià)值，才能在決策者和公眾之間形成良性的互動(dòng)。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與的一個(gè)突出問題就是決策者對(duì)待公眾意見不夠“尊重”和“慎重”，導(dǎo)致公眾對(duì)參與的積極性不高。為此，《條例》第23條規(guī)定：“征求有關(guān)環(huán)境影響公眾意見的國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)在決策過程中應(yīng)當(dāng)充分考慮公眾意見，并將其作為修改和完善決策的重要依據(jù)。對(duì)于未采納的相對(duì)集中的意見和建議，可以通過官方網(wǎng)站說明不予采納的理由?！钡?4條規(guī)定：“公眾可以依法向當(dāng)?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門提出保護(hù)和改善環(huán)境的建議。接到公眾提出的保護(hù)和改善環(huán)境的建議后，當(dāng)?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，并自接到建議之日起三十個(gè)工作日內(nèi)，向公眾反饋采納或者不予采納的意見。不予采納的，應(yīng)當(dāng)說明理由?！?/p>

拓展參與渠道。除了明確規(guī)定公眾可以參與某個(gè)具體的決策或者活動(dòng)之外，《條例》進(jìn)一步拓展了公眾參與的渠道，并試圖在公眾和國(guó)家機(jī)關(guān)之間架起一座溝通的橋梁，使公眾的意見可以順利地傳達(dá)給國(guó)家機(jī)關(guān)，同時(shí)也便于國(guó)家機(jī)關(guān)及時(shí)地與公眾代表進(jìn)行溝通?！稐l例》第25條規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)選聘具有行業(yè)、專業(yè)代表性以及熱心環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)的人員擔(dān)任環(huán)境保護(hù)社會(huì)監(jiān)察員，開展環(huán)境保護(hù)普法工作，及時(shí)收集公眾對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境的意見和建議，并按照社會(huì)監(jiān)督工作方案的要求，監(jiān)督檢查當(dāng)?shù)匚廴疚锱欧徘闆r和負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其工作人員履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的情況。第30條更是規(guī)定可以委托環(huán)保團(tuán)體組織具有較高公信力的知名人士及環(huán)保專家，負(fù)責(zé)“對(duì)環(huán)境立法、環(huán)境政策制定以及環(huán)境保護(hù)區(qū)域協(xié)作等提出咨詢意見，為公眾提供咨詢服務(wù)，應(yīng)公眾要求向有關(guān)部門、單位、企業(yè)表達(dá)訴求和意見，參與對(duì)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境資源開發(fā)利用的調(diào)研并提出意見或建議”。

創(chuàng)新處罰模式。新《環(huán)境保護(hù)法》第59條第一款規(guī)定了對(duì)于違法排放污染物的行為，可以實(shí)施按日計(jì)罰；第三款規(guī)定：地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。

鑒于重點(diǎn)排污企業(yè)的信息公開狀況關(guān)系到公眾的知情權(quán)和公眾參與的效果，為了加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)排污企業(yè)不依法公開環(huán)境信息的處罰力度，《條例》充分利用了新《環(huán)境保護(hù)法》的授權(quán)，在第40條規(guī)定：“重點(diǎn)排污單位未依照本條例規(guī)定的方式公開企業(yè)環(huán)境信息的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門處四萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款，并責(zé)令限期公開。逾期不公開的，可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！蓖瑯?，這條規(guī)定的處罰力度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于環(huán)保部《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》第16條對(duì)于類似違法行為的處罰力度。

此外，《條例》第33條規(guī)定：被依法處罰的環(huán)境違法企業(yè)負(fù)責(zé)人及相關(guān)責(zé)任人員，應(yīng)當(dāng)接受環(huán)境教育培訓(xùn)。雖然“接受環(huán)境教育培訓(xùn)”并非行政處罰措施，但這種伴隨行政處罰而來的強(qiáng)制性的環(huán)境教育培訓(xùn)，顯然在一定程度上有利于增強(qiáng)違法企業(yè)負(fù)責(zé)人及相關(guān)責(zé)任人員的環(huán)保意識(shí)，從而降低其未來再次違法的可能性。

雖然《條例》有不少亮點(diǎn)，但這些文本上的亮點(diǎn)能不能真正變成照亮環(huán)境保護(hù)公眾參與實(shí)踐的陽(yáng)光，還需要公眾一步一步去“為權(quán)利而斗爭(zhēng)”。我們也期待，《條例》的這些星星之火可以燎原，為中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)正在或者將要制定的環(huán)境保護(hù)公眾參與規(guī)范性文件提供一些有益的參考。

【作者系北京師范大學(xué)法學(xué)院講師。本文是國(guó)家社科基金《生態(tài)文明視野下環(huán)境行政處罰制度創(chuàng)新研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：14CFX062）的階段性成果?！?/p>