劉曉星

政府環(huán)境責任如何化虛為實？

地方保護主義、政府不作為是導致污染事件的重要因素，建立科學和可操作的政府環(huán)境責任考核評估與追究體系顯得至關重要。

劉曉星

5月28日，北京遭受光化學煙霧污染侵擾，空氣質(zhì)量下降。CFP/供圖

面對日益嚴峻的環(huán)境形勢，人們不禁疑問：為什么制定了這么多條環(huán)境法律法規(guī)，發(fā)起了這么多次環(huán)保行動，下了這么大的決心，仍然是年年立法，年年治污，年年污染，治理速度遠遠趕不上公眾期望，有些地區(qū)仍然走不出環(huán)境污染和生態(tài)破壞繼續(xù)惡化的怪圈？

發(fā)生環(huán)境污染事故，直接肇事者難辭其咎。然而，分析重大環(huán)境事件的原因，看似責任在企業(yè)，實則與當?shù)卣摬涣烁上?。地方保護主義、政府不作為是導致污染事件的重要因素，建立科學和可操作的政府環(huán)境責任考核評估與追究體系顯得至關重要。

現(xiàn)有政府環(huán)境責任追究制度存在哪些缺陷？應建立怎樣的責任追究機制？在政府環(huán)境責任追究體制和手段上應做出哪些改進？政府環(huán)境責任追究如何做到科學、明確、量化、細化？

政府在環(huán)境管理中應扮什么角色？

從2004年的沱江重大水污染事件到2005年原國家環(huán)?？偩志o急叫?！拔喘h(huán)評先上馬”的30個大型違規(guī)建設項目；從2006年甘肅徽縣數(shù)百人血鉛超標事件到湖南岳陽飲用水水源砷超標事件，我們不難發(fā)現(xiàn)，日益頻發(fā)的環(huán)境污染事件，與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。

保護環(huán)境和生態(tài)是政府的基本公共職能之一。這一點，無論是我國《憲法》還是環(huán)境資源保護類法律都有明確的規(guī)定。根據(jù)我國相關法律的規(guī)定，地方人民政府負有發(fā)展經(jīng)濟和保護環(huán)境的雙重責任，這是政府作為公共利益的代表者和公共管理者所必須履行的法定職責，處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系，是地方人民政府對人民負責的應有之義。

“由于種種原因，地方政府對GDP的追求遠遠超過生態(tài)環(huán)境保護，今天出現(xiàn)的很多環(huán)境問題，都是沒有正確處理兩者關系的結果。”湖北省政協(xié)副主席、湖北經(jīng)濟學院院長呂忠梅說。

上海交通大學法學院環(huán)境資源法研究所所長王曦認為，在環(huán)境保護法律關系中，政府應當只有一種身份即環(huán)境管理者。但在實踐過程中，政府卻表現(xiàn)出環(huán)境管理者和“間接的環(huán)境污染者或生態(tài)破壞者”雙重身份。

作為經(jīng)濟發(fā)展的決策者，政府有可能成為“間接的環(huán)境污染或生態(tài)破壞者”。在我國現(xiàn)有國情下，政府不僅是環(huán)境管理者，而且是經(jīng)濟建設的主導者和主要驅(qū)動力量。換言之，政府是經(jīng)濟建設的規(guī)劃者、計劃者、投資者和招商者。也就是說，政府不僅是裁判員，也是運動員。

正如王曦所言，政府的規(guī)劃、計劃、投資和招商引資如果沒有協(xié)調(diào)好發(fā)展經(jīng)濟與保護環(huán)境的關系，沒有充分考慮環(huán)境資源的支撐能力，從而做出有違科學發(fā)展的錯誤決策的話，政府就成了環(huán)境問題的制造者。

在王曦看來，執(zhí)法不力和行政懈怠也可能使政府成為“間接的環(huán)境污染或生態(tài)破壞者”。由于在政績考核標準中，經(jīng)濟發(fā)展是首屈一指的“硬指標”。因此，地方政府對企業(yè)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為常常 “睜一只眼，閉一只眼”，不愿對其實施限期治理等嚴厲的處罰措施。此外，企業(yè)和利益集團等的“尋租行為”，如行賄、利誘等，也使得許多地方政府充當著污染企業(yè)的“保護傘”。

近年來，我國發(fā)生的重大環(huán)境污染事件，許多都與政府監(jiān)管不力有關。例如，江蘇省儀征市某化工園區(qū)某些化工企業(yè)長期違法排放致畸、致癌、致突變的“三致”廢水，給當?shù)厝嗣竦慕】祹韲乐匚：?。民間人士從2006年起多次向上級反映相關問題。但因有關企業(yè)是當?shù)乩惔髴?，當?shù)卣畬θ罕姷膹娏曳从持弥焕怼Ｖ钡?009年國家環(huán)保部門出面干預及媒體曝光才使得問題得到當?shù)卣恼J真對待。

作為經(jīng)濟發(fā)展的決策者，政府有可能成為“間接的環(huán)境污染或生態(tài)破壞者”。

在呂忠梅看來，近年來多起因環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件，顯現(xiàn)出“企業(yè)污染——政府埋單——百姓受害——生態(tài)遭殃”的惡性循環(huán)，其原因正是政府責任不明以及相關部門作為執(zhí)法主體之間的職權劃分、權力協(xié)調(diào)缺乏合理的規(guī)則和機制所帶來的法律執(zhí)行沖突。

毫無疑問，政府不應當淪為“間接的環(huán)境污染或生態(tài)破壞者”。王曦認為，應當做出相關的制度設計，以制度來避免和糾正政府角色的這種異化和沉淪，回歸它所應當扮演的唯一角色——環(huán)境管理者。

政府環(huán)境責任追究制度有哪些缺陷？

從環(huán)保先進國家的普遍經(jīng)驗來看，“環(huán)保靠政府”是一句至理名言。無論從政治體制、司法體制、經(jīng)濟模式、社會結構哪一方面來講，政府力量都是我國環(huán)境治理和法律實施的關鍵因素，也就是說，我國環(huán)境保護法的實施更加有賴于政府的支持和推動。

在北京師范大學法學院教授冷羅生看來，當前環(huán)境法實施不力、環(huán)境每況愈下的重要原因是“政府在環(huán)境保護方面不作為、干預執(zhí)法及決策失誤”。

不扭轉政府在環(huán)境保護上的消極立場，不贏得環(huán)境監(jiān)管者的真心支持和積極行動，再多先進立法也將英雄無用武之地。實施政府主導環(huán)境保護、明確政府環(huán)境責任實為推進我國環(huán)境法治的關鍵之所在。

中國人民大學環(huán)境資源法研究中心主任周珂教授認為，環(huán)境問題越來越嚴重與政府環(huán)境責任制度缺失有直接的關系。

現(xiàn)有的政府環(huán)境責任法律條款規(guī)定得不明確、不具體，沒有力、沒有抓住要害和關鍵， 可操作性、可實施性較差是許多法律專家的共識。

冷羅生也表達了相同的看法，現(xiàn)有法條的規(guī)定總體看來較為細致，但著重體現(xiàn)了政府在環(huán)境監(jiān)督管理方面的權力，極少看到制約。其他環(huán)保法律即使有零星的政府責任條款，也較之抽象，失之籠統(tǒng)，且缺乏明確后果和問責機制，對地方政府的行為缺乏實質(zhì)性的約束力。

對政府而言，環(huán)境責任不是一種道德責任，而是一種法律責任。只有通過法律的明確規(guī)定，借助法律的平臺，才能將政府所應承擔的環(huán)境責任量化，并借此加以問責，推進政府積極履行環(huán)境保護的義務和責任。

“從現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)定來看，我國主要強調(diào)政府在第一層面（特別是政府環(huán)境職權）上的環(huán)境責任，而對政府因違反其第二層面上（包括不履行政府環(huán)境職責和義務、不行使政府環(huán)境職權和權力、違法行使政府環(huán)境職權等）的責任而依法承擔的否定性法律后果則缺乏明確而具體的責任規(guī)定。在規(guī)定法律責任的條文中，作為否定性責任的第二層面上的環(huán)境責任僅被規(guī)定在環(huán)境行政責任中?！崩淞_生說。

換言之，政府不履行義務可以不承擔法律責任；對各相關職能部門，法律責任的規(guī)定也比較原則。這樣的法律制度，至多是“無牙的老虎”，導致了種種不良現(xiàn)象：地方政府對環(huán)境質(zhì)量不負責，只有環(huán)保部門一家唱“獨角戲”。有的地方政府不惜和污染企業(yè)站在一起，追求“帶毒”的GDP。在很多地方，環(huán)保局長是一個很尷尬的角色：堅持原則的干不長，還容易被認為和政府“對著干”；不堅持原則的干得長，但怠于履職甚至扭曲履職。環(huán)保局長成了一個沒有人愿意干的“苦差事”。

在王曦看來，環(huán)保事業(yè)中的各種主體，都基于自己的利益參與環(huán)保事業(yè)，在這個過程中進行利益的交換。一個企業(yè)，從創(chuàng)辦、建設到投產(chǎn)、經(jīng)營甚至破產(chǎn)或關閉，在各個主要環(huán)節(jié)上都有環(huán)境資源保護法律、法規(guī)的規(guī)范和制約。大量的環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件表明，問題主要在于地方政府環(huán)境執(zhí)法不力。

而地方政府環(huán)境執(zhí)法不力的一個很重要的原因是它們沒有受到第三方主體的有力監(jiān)督。在缺乏第三方主體有力監(jiān)督的情況下，地方政府難以避免行政懈怠或者在規(guī)劃地方經(jīng)濟、招商引資、興辦建設項目等方面的決策失誤。

“第三方主體監(jiān)督不力的一個重要原因是法律沒有為這種監(jiān)督提供完善的制度保障?！蓖蹶卣f。

就第三方主體中的人民代表大會對政府的監(jiān)督而言，我國雖然有《全國人大常委會監(jiān)督法》，但該法如何適用于政府，特別是地方上有關政府環(huán)保行為的監(jiān)督，仍然缺乏可操作的制度和程序。

正是因為這種制度缺陷，很多地方的群眾在走投無路的情況下，不得不“鋌而走險”，選擇了激烈的街頭抗爭方式。

冷羅生認為，政府環(huán)境責任包括兩方面內(nèi)容：一是指中央和地方各級人民政府以及執(zhí)行公務的人員，根據(jù)環(huán)境保護的需要和政府的職能定位，所確定的分內(nèi)應做的事；二是沒有做或沒有做好分內(nèi)應做的事時，所要承擔的不利后果。

如何構建全程監(jiān)管的政府環(huán)境責任體系?

5月21日，北京市政府組織媒體參觀環(huán)境監(jiān)測中心，表明其向清潔能源轉變的努力。CFP/供圖

環(huán)境污染問題日益嚴重，其引發(fā)的后果常是不可逆的，在很多情況下，僅依靠事后追究政府或企業(yè)相關人員的責任為時已晚。事后責任追究只能是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。要解決環(huán)境問題必須防患于未然，從源頭進行預防，政府必須主動承擔前瞻性責任。

自2005年“環(huán)保風暴”以來，環(huán)保部門接連采取“設立區(qū)域環(huán)境監(jiān)察中心”、“區(qū)域限批”、“行業(yè)限批”、“流域限批”等一系列行政措施，制止嚴重違反環(huán)境法律法規(guī)的現(xiàn)象。

王曦認為，前述措施的實施一方面說明《環(huán)保法》、《環(huán)境影響評價法》等環(huán)境法律法規(guī)沒有真正起到約束和限制作用，同時也說明地方政府沒有履行職能。

正如中國政法大學研究生院副院長、教授解志勇所言，現(xiàn)在存在一種不好的行政思路，就是造成既定事實，然后群眾對此無可奈何。

毫無疑問，依據(jù)事后責任追究模式來進行責任追究，不可能從根本上解決日益嚴峻的環(huán)境問題。大量的環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件，特別是歷次“行政限批”所針對的情況，都表明地方政府在制定經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、招商引資、建設項目審批時，比較嚴重地違反或者規(guī)避環(huán)境法律法規(guī)。

冷羅生表示，應構建事前預防、事中監(jiān)管與事后問責的政府環(huán)境責任追究模式。

決策失誤是源頭的失誤。如果在決策過程中，有關部門做好了信息公開和聽取當事人及社會意見的工作，有些污染事件是可以避免的。

冷羅生認為，事前預防主要應健全以下幾方面制度：一是完善環(huán)境信息公開制度。涉及環(huán)境影響的項目從決策開始就必須公開，并且主動要求社會監(jiān)督，保證事前預防機制發(fā)揮作用。二是依法實施規(guī)劃或項目環(huán)境影響評價制度。對未通過環(huán)評的項目一律不準動工興建。三是推進公眾參與地方政府的環(huán)保決策。四是突出人大、政協(xié)以及上一級政府對下一級政府環(huán)境責任的監(jiān)督。

政府作為環(huán)境保護公共服務的提供者，在進行有關經(jīng)濟、社會發(fā)展決策時，必須充分考慮環(huán)境保護。在很多情況下，環(huán)保部門看到了政府決策對環(huán)境不利的一面，但由于缺乏制度保障，難以表達意見。

“建立風險預防為主的環(huán)境監(jiān)管模式，明確各級政府以及相關職能部門在決策中的環(huán)保權限和責任，建立環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展綜合決策機制，才能實現(xiàn)風險預防?！眳沃颐氛f。她認為，法律法規(guī)要以保護生態(tài)安全、保障人體健康為立法目標，規(guī)定風險預防基本原則，明確將地方政府的發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、建設項目規(guī)劃納入環(huán)境影響評價的范圍，確立戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評制度，保證將環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展同時決策。

“與此同時，現(xiàn)在的環(huán)境監(jiān)管也需要我們轉變理念，在法律上明確各級政府及相關部門之間的協(xié)同責任，建立權力間協(xié)調(diào)與執(zhí)法協(xié)同機制?！眳沃颐氛f。

從過去的“政府環(huán)境監(jiān)管”到“社會環(huán)境治理”，在這種體制下政府要發(fā)揮主導作用，政府要有“柔性執(zhí)法”的手段和措施，如行政指導、生態(tài)保護協(xié)議、生態(tài)補償、政府獎勵、經(jīng)濟激勵等需要由法律加以規(guī)定；同時，從過去的“條塊分割”到“協(xié)同執(zhí)法”，需要建立協(xié)調(diào)機制、協(xié)作機制、協(xié)力機制，真正做到執(zhí)法“無縫隙”。

在采訪中，法學專家都表達了一個同樣的觀點，即法律應當為第三方主體中的人民代表大會、公眾和公眾團體對地方政府的環(huán)保決策和環(huán)境執(zhí)法進行監(jiān)督提供制度保障。

如何建立規(guī)范政府環(huán)保履職的制度框架？

目前的法律法規(guī)中僅提出政府對環(huán)境質(zhì)量負責，所涉及的領域過于狹窄。如何豐富對政府環(huán)境責任監(jiān)督內(nèi)容，完善監(jiān)督方式，是業(yè)內(nèi)關注的重要話題。

采訪中，專家們表示，注重單純經(jīng)濟增長考核是環(huán)境法律法規(guī)不能嚴格執(zhí)行的重要原因。轉變評價考核方式可以有效解決問題，使環(huán)保轉變成為“硬約束”而不是“軟指標”。

呂忠梅認為，考評體系是否科學合理，直接關系到考評體系的效果與功能。

科學合理的考評體系首先應是動力，能夠最大限度地鼓勵各級政府及其工作人員、激勵企業(yè)和社會公眾參與生態(tài)文明建設的積極性，充分發(fā)揮各主體的能動性與創(chuàng)造力?！叭绻荚u體系只有壓力，簡單問責或者懲罰，變成機械的條條框框，可能會與建設生態(tài)文明的目標背道而馳。生態(tài)文明建設必須要有各方面主體的主動參與和積極行動才可能實現(xiàn)?！眳沃颐氛f。

王曦認為，由于地方人大掌握著地方政府官員的任免權和罷免權，如果敢于運用并運用得當，地方人大對有關政府的環(huán)境行為監(jiān)督可以產(chǎn)生很好效果。他提出，應把《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》的監(jiān)督延伸并落實到有關政府環(huán)境行為上。

監(jiān)督內(nèi)容應至少包括三方面內(nèi)容：一是地方環(huán)境質(zhì)量的變化狀況。二是地方政府執(zhí)行環(huán)境資源保護類法律法規(guī)的情況。三是地方政府有關環(huán)境的決策情況，如地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和招商引資活動的環(huán)境影響和社會反映等情況。

有業(yè)內(nèi)人士曾形象地將環(huán)保比喻為“不通電的高壓線”，而高壓線之所以通不了電，就在于地方政府不送電。政府環(huán)境責任追究與問責密不可分。在我國問責機制體系尚不健全的情況下，目前的環(huán)境責任追究顯得缺乏可操作性。

“我國的問責機制比較混亂，問責的主體、啟動、程序、標準都沒有明確規(guī)定?！敝袊ù髮W教授解志勇一針見血地指出。

有業(yè)內(nèi)人士曾形象地將環(huán)保比喻為“不通電的高壓線”，而高壓線之所以通不了電，就在于地方政府不送電。

呂忠梅認為，在政府環(huán)境責任追究體制上，除了要進一步完善傳統(tǒng)的政府法律責任形式外，當前的重點應建立完善國家環(huán)境行政監(jiān)察機制，完善行政問責制度。

有調(diào)查顯示，如果市委書記和市長在任期內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展增速比上一任高，其升職的概率也高，但如果他們在任期內(nèi)長期把錢花在民生和環(huán)保上，則升職概率是負值。

呂忠梅建議，將環(huán)境保護工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價范圍和領導干部政績考核中，明確將考核結果作為領導干部政績、評定年度考核等級以及干部選拔任用和獎懲等方面的重要依據(jù)之一，把環(huán)保與工作業(yè)績和個人升遷獎懲掛鉤，切實實行“環(huán)保一票否決制”。對于考核不合格的領導干部，應設定相應的明確的懲戒措施，如通報批評、公開道歉甚至調(diào)整工作或轉任非領導職務等。

冷羅生認為，在招商引資行政決策過程中，政府應公開可能對環(huán)境產(chǎn)生不利影響的信息，盡最大可能對環(huán)境利益給予充分關注與考量。同時，明確規(guī)定政府環(huán)保履職的內(nèi)部監(jiān)督制度和外部監(jiān)督制度。

承擔責任的形式不同，追究的主體也不相同。冷羅生介紹說，若追究刑事責任，則只能由公安機關、檢察機關來進行偵查和起訴，再由人民法院做出判決。公眾、公民團體與不被管制和約束的企業(yè)只能向國家公權力機關行使檢舉、控告環(huán)境犯罪的行為。

若追究行政責任，則可由公眾、公民團體與不被管制和約束的企業(yè)向人民法院提起行政不作為等行政訴訟，再由人民法院責令其履行職責；或者由公眾、公民團體與不被管制和約束的企業(yè)向人大、政協(xié)、上一級人民政府進行控告，通過行政組織程序?qū)ω熑稳擞枰孕姓幏帧?/p>

若追究民事責任，則需區(qū)分公益訴訟和私益訴訟。

綜上，追究主體有公安、檢察、法院、人大、政協(xié)、上一級人民政府、公眾、公民團體以及不被管制和約束的企業(yè)。

在呂忠梅看來，政府環(huán)境責任的追究應建立多元化機制，具體包括三方面：行政問責機制、行政訴訟和刑事機制、公益訴訟機制。

在行政問責機制方面，呂忠梅認為，行政問責由行政監(jiān)察部門實施，這主要是行政系統(tǒng)內(nèi)部的追究機制。各級行政監(jiān)察部門應將對地方政府的環(huán)保行政問責作為今后的工作重點。

冷羅生則介紹說，日本的環(huán)境管理體制呈現(xiàn)為“分散”的水平結構（中央政府），而地方政府主導作用與企業(yè)自主管理呈現(xiàn)垂直結構，其環(huán)境管理的社會基礎是由政府、企業(yè)和公眾組成的“三元結構”制衡機制。日本合作式的環(huán)境管理體制值得我國借鑒。