◎高光遠(yuǎn)

未來(lái)我國(guó)環(huán)境保護(hù)的挑戰(zhàn)及對(duì)策

◎高光遠(yuǎn)

十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo)，破解發(fā)展難題，必須牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新﹑協(xié)調(diào)﹑綠色﹑開(kāi)放﹑共享的發(fā)展理念，這是關(guān)系我國(guó)發(fā)展全局的一場(chǎng)深刻變革，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。目前我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)期﹑加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵期和全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略的深化期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，環(huán)境保護(hù)面臨的形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜，環(huán)境管理的體制機(jī)制﹑管理方式和思路等轉(zhuǎn)型需求更為迫切，妥善應(yīng)對(duì)難度明顯加大。認(rèn)真分析我國(guó)環(huán)境保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，對(duì)制定未來(lái)我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本策略，指導(dǎo)環(huán)境保護(hù)，破解資源環(huán)境約束，推動(dòng)環(huán)保工作具有重要意義。

未來(lái)我國(guó)環(huán)境保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

我國(guó)政府高度重視環(huán)境保護(hù)，大規(guī)模污染治理從“九五”淮河治污和“兩控區(qū)”二氧化硫治理開(kāi)始，歷經(jīng)多年持續(xù)治污，取得了一定成效。《國(guó)家“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》確定的7項(xiàng)約束性指標(biāo)中，除了NOx排放總量控制指標(biāo)之外，其他指標(biāo)都已經(jīng)于2014年提前完成。但是我國(guó)的環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，根據(jù)美國(guó)耶魯大學(xué)環(huán)境法律與政策中心﹑哥倫比亞大學(xué)國(guó)際地球科學(xué)信息網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的全球環(huán)境績(jī)效指數(shù)(EPI)報(bào)告顯示, 中國(guó)GDP總量在世界排名由2006年第4名上升到目前第2名，而環(huán)境績(jī)效指數(shù)從2006年的56分下降到2014年的43分，排名從第94名下降到2014年的第118名。環(huán)境績(jī)效指數(shù)一直處于后排,最受公眾關(guān)注的大氣﹑水﹑土壤污染狀況依然令人憂(yōu)慮。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)面臨的主要挑戰(zhàn)

空氣污染 據(jù)《2014中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示,全國(guó)開(kāi)展空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)的161個(gè)城市中，有16個(gè)城市空氣質(zhì)量年均值達(dá)標(biāo)，145個(gè)城市空氣質(zhì)量不能達(dá)標(biāo)，全國(guó)90%的城市空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，估計(jì)約有6億人口生活在有害于健康的空氣中。根據(jù)美國(guó)耶魯大學(xué)發(fā)布的2014年全球環(huán)境績(jī)效指數(shù)(EPI)報(bào)告顯示, 我國(guó)空氣質(zhì)量（18.81分）﹑在參評(píng)的178個(gè)國(guó)家中排名176名,倒數(shù)第2位,其中PM2.5平均暴露水平（2.44分），倒數(shù)第1位，PM2.5超標(biāo)率（0分）。京津冀﹑長(zhǎng)三角﹑珠三角等區(qū)域PM2.5污染嚴(yán)重，個(gè)別城市灰霾天數(shù)達(dá)200天以上。中國(guó)科學(xué)院陳竺院士及我國(guó)環(huán)保專(zhuān)家王金南，于2013年在《柳葉刀》上發(fā)表《中國(guó)積極應(yīng)對(duì)空氣污染健康影響》中指出，全國(guó)每年由于空氣污染造成30萬(wàn)～50萬(wàn)人過(guò)早死亡，空氣污染造成的健康影響不可忽視。

水污染 據(jù)《2014年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，全國(guó)423條主要河流﹑62座重點(diǎn)湖泊的968個(gè)地表水?dāng)嗝嫠|(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果，Ⅰ﹑Ⅱ﹑Ⅲ﹑Ⅳ﹑Ⅴ﹑劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)斷面分別占3.4%﹑30.4%﹑29.3%﹑20.9%﹑6.8%﹑9.2%，Ⅴ﹑劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)占16%，主要污染指標(biāo)為化學(xué)需氧量﹑總磷和五日生化需氧量；在4896個(gè)地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)位中，水質(zhì)優(yōu)良級(jí)﹑良好級(jí)﹑較好級(jí)﹑較差級(jí)﹑極差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)分別占10.8%﹑25.9%﹑1.8%﹑45.4%﹑16.1%，全國(guó)地下水水質(zhì)較差與極差級(jí)達(dá)到61.5%；全國(guó)近岸海域301個(gè)國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)中，一﹑二﹑三﹑四及劣四類(lèi)海水分別占28.6%﹑38.2%﹑7.0%﹑7.6%﹑18.6%，全國(guó)近岸海域四類(lèi)和劣四類(lèi)海水點(diǎn)位比例占26.2%，25%以上的湖庫(kù)出現(xiàn)富營(yíng)養(yǎng)化。流域水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)﹑水生態(tài)嚴(yán)重失衡﹑水質(zhì)性缺水和水量性缺水問(wèn)題并存。農(nóng)村仍有約1億人口飲水安全得不到保障. 水污染仍是我國(guó)最嚴(yán)重的環(huán)境污染。

土壤污染 截至2013年底，全國(guó)共有農(nóng)用地64616.84萬(wàn)公頃，全國(guó)現(xiàn)有土壤侵蝕總面積294.91萬(wàn)平方千米，占普查范圍總面積的31.12%。與“七五”全國(guó)土壤環(huán)境總體清潔的調(diào)查結(jié)果相比，40年來(lái)我國(guó)土壤環(huán)境呈現(xiàn)急劇惡化的趨勢(shì)。全國(guó)受重金屬污染耕地達(dá)3億畝，污水灌溉污染耕地3250萬(wàn)畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬(wàn)畝。部分地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂(yōu)，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出，土壤污染危及食品安全。

生態(tài)系統(tǒng)功能和質(zhì)量繼續(xù)下降 2012年世界自然基金會(huì)和中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)生態(tài)足跡報(bào)告2012》顯示， 目前中國(guó)的省份80%是“生態(tài)赤字”，只有西藏﹑青海﹑內(nèi)蒙古﹑新疆﹑云南﹑海南是“ 生態(tài)盈余”。 2013年全國(guó)2461個(gè)縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為“優(yōu)”和“良”的縣域占國(guó)土面積的46.7%，“一般”的縣域占23.0%，“較差”和“差”的縣域占30.3%。 森林﹑草原等自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量低下，草地生態(tài)系統(tǒng)功能破壞，傳統(tǒng)牧業(yè)區(qū)草地退化嚴(yán)重。濕地生態(tài)系統(tǒng)功能退化，濕地消失﹑面積萎縮嚴(yán)重，濕地自然調(diào)節(jié)能力下降。

突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā) 當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，突發(fā)環(huán)境事件已經(jīng)進(jìn)入高發(fā)頻發(fā)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)平均每天發(fā)生1-2起突發(fā)環(huán)境事件﹑2013年各級(jí)環(huán)保部門(mén)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌污染犯罪案件706件，2014年是2180件，很多污染事故由生產(chǎn)事故引起，如8.12天津港爆炸這類(lèi)事件對(duì)環(huán)境的影響是十分嚴(yán)重的，突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā)，威脅著公眾健康及社會(huì)的穩(wěn)定。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)面臨的機(jī)遇

黨的十八屆三中﹑四中全會(huì)提出了生態(tài)文明和依法治國(guó)的建設(shè)任務(wù)，深刻認(rèn)識(shí)到生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的重大意義，并作出生態(tài)文明建設(shè)總體部署，積極探索環(huán)境保護(hù)新路，認(rèn)真解決關(guān)系民生的突出環(huán)境問(wèn)題，完善生態(tài)文明建設(shè)制度體系，這為生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的新常態(tài)指明了方向。

新的《環(huán)境保護(hù)法》全面實(shí)施，環(huán)境法治建設(shè)成為依法治國(guó)的重要突破口，生態(tài)文明制度體系與健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)﹑資源節(jié)約利用﹑生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制正在形成，環(huán)境治理手段呈現(xiàn)“多樣化”，環(huán)境治理模式出現(xiàn)“多元化”，環(huán)境管理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，這些改革舉措將有利于環(huán)境保護(hù)，未來(lái)10年將是環(huán)境保護(hù)大有作為的10年。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增速換擋至中高速，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)業(yè)優(yōu)化，預(yù)計(jì)2020年三產(chǎn)比重提高到52%左右，基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。重工業(yè)快速發(fā)展的勢(shì)頭將放緩，粗鋼﹑銅﹑鋁﹑鉛﹑鋅等主要產(chǎn)品產(chǎn)量將在“十三五”左右陸續(xù)達(dá)到峰值平臺(tái)期，城鎮(zhèn)化率增速趨穩(wěn)，能源新增量減少，煤炭峰值或提前到來(lái)，環(huán)境壓力高位舒緩。同時(shí)，生態(tài)管理體制機(jī)制厘清﹑生態(tài)文明制度建設(shè)取得標(biāo)志性成效。歷經(jīng)多年持續(xù)治污，環(huán)境保護(hù)有望迎來(lái)走向環(huán)境質(zhì)量明顯改善的窗口期。

未來(lái)我國(guó)環(huán)境保護(hù)的對(duì)策

推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色化建立綠色消費(fèi)模式

粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是造成我國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)破壞日益嚴(yán)重的根本原因。因此，改變?cè)鲩L(zhǎng)方式﹑調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)﹑推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色化是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的根本途徑。把環(huán)境保護(hù)全面融入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色化增長(zhǎng)進(jìn)程，提高環(huán)境保護(hù)在新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用和地位。實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色化，一是用綠色﹑低碳和循環(huán)的理念改造傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)，實(shí)施綠色版“制造中國(guó)2025”戰(zhàn)略；二是通過(guò)政策扶持，發(fā)展一批提供良好環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)，通過(guò)實(shí)施《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》帶動(dòng)重大工程建設(shè)，將節(jié)能降耗﹑低碳經(jīng)濟(jì)﹑環(huán)保產(chǎn)業(yè)﹑循環(huán)經(jīng)濟(jì)培育成新的支柱產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)化。三是建立綠色消費(fèi)模式。充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)等新媒體作用，開(kāi)展生態(tài)文明價(jià)值觀(guān)教育﹑普及綠色經(jīng)濟(jì)知識(shí)﹑宣傳環(huán)保法律政策，推動(dòng)綠色消費(fèi)進(jìn)學(xué)校﹑進(jìn)機(jī)關(guān)﹑進(jìn)企業(yè)﹑進(jìn)社區(qū)﹑進(jìn)家庭。通過(guò)培育社會(huì)公眾的節(jié)約環(huán)保理念，引導(dǎo)全社會(huì)建立可持續(xù)消費(fèi)或綠色消費(fèi)模式，實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的綠色化。

實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)法治化環(huán)境供給市場(chǎng)化

一是嚴(yán)格實(shí)施《環(huán)境保護(hù)法》，健全“統(tǒng)一監(jiān)管﹑分工負(fù)責(zé)”和“國(guó)家監(jiān)察﹑地方監(jiān)管﹑單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體系，對(duì)污染物﹑污染源和污染介質(zhì)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管；二是根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》，制定全國(guó)生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃，明確國(guó)土空間的生態(tài)環(huán)境功能，劃定并嚴(yán)守生態(tài)環(huán)境資源紅線(xiàn)，確保生態(tài)空間﹑生活空間﹑生產(chǎn)空間均衡有序，構(gòu)建生態(tài)功能保障基線(xiàn)﹑環(huán)境質(zhì)量安全底線(xiàn)和自然資源利用上線(xiàn)三大紅線(xiàn)體系，建立健全生態(tài)環(huán)境紅線(xiàn)管控制度；三是建立以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，督促地方政府嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量紅線(xiàn)。四是在推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)程中，要全面放開(kāi)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)，推行環(huán)境供給市場(chǎng)化。廣泛采用PPP模式和第三方治理和監(jiān)測(cè)服務(wù)，政府重點(diǎn)制定規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和政策，為環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)化創(chuàng)建制度和政策。嚴(yán)格實(shí)施“污染者付費(fèi)原則（PPP）”﹑“使用者付費(fèi)原則（UPP）”和“受益者補(bǔ)償原則（BPP）”。五是發(fā)揮價(jià)格﹑稅收﹑補(bǔ)貼等激勵(lì)和導(dǎo)向作用，開(kāi)通綠色金融和綠色資本市場(chǎng)渠道。加大國(guó)家創(chuàng)新基金﹑國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)支持力度，引導(dǎo)社會(huì)投資加大對(duì)節(jié)能環(huán)境產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投入，同時(shí)探索形成生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。

多元治理信息公開(kāi)公眾參與

沒(méi)有多元化的治理體系和公眾的廣泛參與就談不上現(xiàn)代意義上的環(huán)境良治。一是多元治理：要從政府主導(dǎo)向社會(huì)共治﹑多方制衡轉(zhuǎn)變，自上而下與自下而上相結(jié)合，政府﹑市場(chǎng)兩手發(fā)力，倒逼與激勵(lì)并重。首先提供良好的生態(tài)環(huán)境是政府的基本職能，政府要在生態(tài)環(huán)保中起統(tǒng)領(lǐng)和決定性作用；其次，明確企事業(yè)單位對(duì)治污減排的主體責(zé)任。完善建立資源環(huán)境許可，特別是污染物排放許可證制度，實(shí)行企業(yè)污染物排放總量控制制度，推進(jìn)行業(yè)性和區(qū)域性污染物總量控制。最后，發(fā)揮公眾在環(huán)保工作中的基礎(chǔ)性作用，發(fā)揮社會(huì)公眾的環(huán)境監(jiān)督功能。二是信息公開(kāi)：環(huán)境信息公開(kāi)是建立“陽(yáng)光”環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法體系最有效的手段。要建立政策法規(guī)﹑項(xiàng)目審批﹑案件處理﹑環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)﹑重點(diǎn)污染源監(jiān)測(cè)信息﹑環(huán)境管理的公布制度。推動(dòng)企業(yè)污染物排放﹑環(huán)境治理﹑執(zhí)法監(jiān)測(cè)等信息的公開(kāi)。建立企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)體系及環(huán)境責(zé)任終身制度，從環(huán)境倫理道德和法律層面引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。三是公眾參與：通過(guò)法律拓展公眾參與環(huán)保渠道，健全環(huán)境立法﹑環(huán)評(píng)﹑規(guī)劃﹑重大項(xiàng)目等聽(tīng)證制度，建立政府﹑企業(yè)﹑公眾平等對(duì)話(huà)﹑協(xié)商解決的機(jī)制和平臺(tái)。完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)公眾對(duì)政府環(huán)境管理與企業(yè)環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督，鼓勵(lì)有獎(jiǎng)舉報(bào)并保護(hù)舉報(bào)人利益。發(fā)揮社會(huì)組織在生態(tài)環(huán)境管理中的積極作用，鼓勵(lì)環(huán)保公益組織參與社會(huì)監(jiān)督。

（作者高光遠(yuǎn)系美國(guó)約翰霍普金斯大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生）