文｜季 章

存款保險制度破題

文｜季 章

長期以來，中國事實(shí)上對銀行存款進(jìn)行全額隱形擔(dān)保，銀行信用更多體現(xiàn)著國家信用。中國老百姓通常認(rèn)為，把錢放銀行里是最安全的，但放眼全球并非如此。

2014年11月30日，國務(wù)院法制辦公布了《存款保險條例(征求意見稿)》，向社會各界征求意見，這標(biāo)志著醞釀20多年的存款保險制度即將建立。

條例規(guī)定，存款最高償付限額為人民幣50萬元，保費(fèi)由銀行交納。根據(jù)中國人民銀行對2013年底存款情況的測算，50萬元可以覆蓋99.63%的存款人的全部存款。

據(jù)了解，這一限額并不是固定不變的，中國人民銀行會同國務(wù)院有關(guān)部門可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、存款結(jié)構(gòu)變化、金融風(fēng)險狀況等因素調(diào)整最高償付限額，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。業(yè)內(nèi)人士估計，存款保險條例或?qū)⒂?015年初正式實(shí)行。

為利率市場化做準(zhǔn)備

長期以來，中國事實(shí)上對銀行存款進(jìn)行全額隱形擔(dān)保，銀行信用更多體現(xiàn)著國家信用。中國老百姓通常認(rèn)為，把錢放銀行里是最安全的，但放眼全球并非如此。

存款保險制度作為一種金融保障制度，以立法形式為儲戶存款安全作了制度上的保證，具有限額賠償、強(qiáng)制投保、差別費(fèi)率、降覆蓋面廣的特點(diǎn)。據(jù)了解，目前國際上已經(jīng)有110多個國家和地區(qū)建立了這種制度。50萬元約為2013年中國人均GDP的12倍，遠(yuǎn)高于國際水平。

1993年，中國政府首次于《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》提出建立存款保險制度。2014年，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十二屆全國人民代表大會第二次會議開幕會上，明確將“建立存款保險制度，健全金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置機(jī)制”納入2014 年的重點(diǎn)工作。

為什么選擇在這個時間點(diǎn)出臺條例？“從世界各國的情況來看，存款保險制度的建立一般是在利率市場化改革之前或之中?！敝袊y行國際金融研究所副所長宗良在接受媒體采訪時表示。

他舉例說，美國是1934年建立起來的，德國大概是1966年，韓國大概是20世紀(jì)90年代建起來的，香港特別行政區(qū)是2006年建起來的，時間跨度非常之大。

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，在利率市場化的前提下，國家允許銀行破產(chǎn)。這牽涉到千家萬戶的存款安全，銀行一旦出現(xiàn)破產(chǎn)風(fēng)險，就需要有存款保險制度來保障存款人利益。

“近些年未提及存款保險制度，主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)背景發(fā)生了很多變化?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇表示，“現(xiàn)在再次提出存款保險，并不是為了解脫中央銀行，而是為下一步的利率市場化、降低民營銀行準(zhǔn)入門檻這兩項(xiàng)重要金融改革做準(zhǔn)備?！?/p>

“不僅對中國銀行業(yè)，對整個中國金融業(yè)而言，存款保險制度都是一項(xiàng)非常重要的改革。存款保險制度改革已經(jīng)醞釀很久了，現(xiàn)在推出是比較成熟的。就存款保險制度對金融改革的重要性而言，我認(rèn)為存款保險制度是我們進(jìn)一步金融改革的基礎(chǔ)?！敝袊缈圃航鹑谘芯克y行研究室主任曾剛表示。

他強(qiáng)調(diào)，“存款保險制度是金融安全網(wǎng)的重要組成部分。2008年次貸危機(jī)以來，在美國及歐洲的金融發(fā)達(dá)國家，存款保險制度在維護(hù)銀行體系穩(wěn)定方面都發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用?！?/p>

曾剛分析，存款保險制度有助于降低銀行業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻，這對民資進(jìn)一步進(jìn)入銀行業(yè)有很強(qiáng)的助推作用。通過有效限制風(fēng)險外溢，存款保險制度為問題銀行的破產(chǎn)倒閉提供了必要的前提，有進(jìn)有退這才是一個完整有效的市場。

核心是保護(hù)存款人利益

存款保險制度專家、復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)系副教授姚志勇認(rèn)為，該制度的核心，是保護(hù)存款人利益。

他列舉了存款保險制度的四大優(yōu)點(diǎn)，首先，該制度有利于中小銀行發(fā)展以及銀行間公平競爭。在沒有存款保險制度時，因大銀行“大而不能倒”，規(guī)避風(fēng)險的儲戶傾向于將存款放在大銀行。建立存款保險制之后，中小銀行成為參保機(jī)構(gòu)，儲戶存款的風(fēng)險性降低，有利于其吸收更多存款。而且，“船小好調(diào)頭”，中小銀行、民營銀行、互聯(lián)網(wǎng)銀行可以通過金融創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、提高效率來和大銀行競爭。

其次，有利于緩解中小企業(yè)貸款難、融資難。長期以來中國銀行業(yè)被幾大國有銀行壟斷，非正規(guī)的民間金融、地下錢莊盛行。有了存款保險制以后，利率市場化加上政府允許鼓勵民營中小銀行發(fā)展，以前那些非正規(guī)、高風(fēng)險的民間金融、地下錢莊完全可以變成合法正規(guī)的中小銀行、小微金融企業(yè)。而這些中小銀行貸款主要服務(wù)對象是中小企業(yè)，發(fā)展起來后會進(jìn)一步減輕甚至消除中小微企業(yè)貸款難、融資難的老問題。

一旦存款保險制度正式確立，對各家銀行將會產(chǎn)生怎樣的影響？宗良表示，短期來看，存款保險制度的推出會增加銀行的經(jīng)營成本，但是成本不高。從長遠(yuǎn)來看，有利于推進(jìn)、督促銀行業(yè)的改革。

第三，存款保險制度也減輕了政府和納稅人的負(fù)擔(dān)。一直以來，中國事實(shí)上施行由政府擔(dān)保的隱性存款保險，一旦金融機(jī)構(gòu)發(fā)生資不抵債，都由政府作為最后還款人給予賠付，金融機(jī)構(gòu)“負(fù)盈不負(fù)虧”，這既不公平也無效率。

他強(qiáng)調(diào)說，特別是近年，由于自身債務(wù)上升，很多地方政府為銀行提供隱性存款擔(dān)保已經(jīng)變得不可能。與此同時，這些年中國商業(yè)銀行普遍贏利豐厚，為建立顯性存款保險制度提供了必要的物質(zhì)條件。讓金融機(jī)構(gòu)自己出資建立保險基金，責(zé)、權(quán)、利清晰，而不增加政府和納稅人負(fù)擔(dān)，換一個角度來看也有助于消除各級政府干預(yù)銀行日常經(jīng)營業(yè)務(wù)，使銀行真正市場化、商業(yè)化。

一旦存款保險制度正式確立，對各家銀行將會產(chǎn)生怎樣的影響？宗良表示，短期來看，存款保險制度的推出會增加銀行的經(jīng)營成本，但是成本不高。從長遠(yuǎn)來看，有利于推進(jìn)、督促銀行業(yè)的改革。

中華工商時報副總編、南開大學(xué)國經(jīng)所客座教授劉杉撰文分析認(rèn)為，利率市場化初期會導(dǎo)致利率升高，并會推動存款搬家，這將帶來幾個影響：一是銀行競爭激烈，提高存款利率；二是儲戶為了存款安全，可能將存款向“系統(tǒng)重要性銀行”轉(zhuǎn)移，例如進(jìn)入全球29家系統(tǒng)重要銀行名單的中國工商銀行、中國銀行和中國農(nóng)業(yè)銀行；中國銀監(jiān)會要求信息披露的五大國有商業(yè)銀行及中信銀行、光大銀行、華夏銀行、平安銀行、招商銀行、浦發(fā)銀行、興業(yè)銀行、民生銀行等8家股份制商業(yè)銀行。這些銀行的資本充足率要求更為嚴(yán)格，風(fēng)險管理水平更高，因而具有更強(qiáng)吸收存款能力。這可能導(dǎo)致小銀行存款困難，并進(jìn)一步提高利率。第三，由于有存款保險制度保障，小銀行實(shí)際上可以通過高利率獲得更多小額存款，這實(shí)際也有益于促進(jìn)平等競爭。

宗良表示，“50萬”兼顧了國外的標(biāo)準(zhǔn)和國內(nèi)的實(shí)際情況，是一個合理的標(biāo)準(zhǔn)，讓絕大多數(shù)存款人的全部存款受到明確的法律保障。如果一個家庭的存款放在其不同成員名下，單個家庭事實(shí)上可獲得更高的存款保障。

“中國經(jīng)濟(jì)是處于上行的階段，金融機(jī)構(gòu)倒閉的概率很小。假如出現(xiàn)問題，往往采取的不是倒閉，一般是承接、轉(zhuǎn)讓。我國還是比較重視保護(hù)一般儲戶的利益，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的概率較小，采取破產(chǎn)清算的概率也較小”，宗良說，“存款保險做的是‘加法’，是在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上再給老百姓存款加一道安全防線?！?/p>