■浙江省事業(yè)單位登記管理局

【關(guān)于建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記制度調(diào)研報告】搭建公益服務(wù)機構(gòu)平等發(fā)展平臺

■浙江省事業(yè)單位登記管理局

近年來，黨中央、國務(wù)院提出要發(fā)揮政府主導作用，引導和鼓勵社會力量廣泛參與公益事業(yè)，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務(wù)新格局。這一改革精神大大激發(fā)了社會力量舉辦公益服務(wù)事業(yè)的發(fā)展熱情。然而長期以來，其主體身份得不到社會認可，不能與國辦事業(yè)單位享受相同的社會地位和待遇，挫傷其發(fā)展積極性，阻礙并制約其健康、有序、良性發(fā)展。黨的十八屆三中全會提出的“建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度”，為社會力量舉辦公益服務(wù)機構(gòu)與國辦公益服務(wù)機構(gòu)站在同一起點和發(fā)展平臺提供可能。浙江省自去年以來，對民辦公益服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展情況進行了調(diào)研，本文就對“建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度”調(diào)研提出建議，值得有關(guān)部門參考。

建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度，是機構(gòu)編制部門一項緊迫而意義深遠的任務(wù)

（一）建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度是構(gòu)建公益服務(wù)新格局的切入點

當前參與提供社會公益服務(wù)的主要力量可分為兩大類：一類是體制內(nèi)的事業(yè)單位（即國辦事業(yè)單位），另一類就是體制外的公益服務(wù)機構(gòu)（即社會力量舉辦公益服務(wù)機構(gòu)，以下簡稱民辦公益服務(wù)機構(gòu)）。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前浙江省根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》登記的事業(yè)單位有31240家，其中公益一類30280家，公益二類960家；現(xiàn)有民辦公益服務(wù)機構(gòu)11627家，占公益服務(wù)機構(gòu)總數(shù)的25%；從業(yè)人數(shù)22萬人，占總?cè)藬?shù)的19%。雖然民辦公益服務(wù)機構(gòu)主要存在于教育、醫(yī)療、科技、文化、社會福利等行業(yè)領(lǐng)域，在為人民群眾提供多層次、廣覆蓋的公益服務(wù)方面起到了有效的補充作用。但一直以來其發(fā)展受阻，年增長率均未超過10%，近年來更是出現(xiàn)了發(fā)展進一步趨緩的勢頭。

從調(diào)研情況看，目前民辦公益服務(wù)機構(gòu)法人屬性多樣化且不統(tǒng)一，有的依據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，經(jīng)過機構(gòu)編制部門許可，登記為事業(yè)單位（約有960余家）；有的依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，在民政部門登記為民辦非企業(yè)單位（約有10760余家）；還有些地方（溫州市）依據(jù)當?shù)氐恼呶募苯訉⑦@類組織登記為“民辦事業(yè)單位”。我們認為，取得法人資格是社會組織與機構(gòu)獲得生存、發(fā)展的基礎(chǔ)與前提。什么樣的法人屬性決定了其取得什么樣的社會地位，什么樣的法人屬性必然導致其享受什么樣的政策待遇。從現(xiàn)實情況看，登記為民辦非企業(yè)法人無法取得與事業(yè)單位同等的地位和享受同等待遇，更無法在同一平臺上獲得發(fā)展機會；而在溫州地區(qū)登記為“民辦事業(yè)單位”，由于國家現(xiàn)行政策法規(guī)都沒有相應(yīng)的規(guī)定，一旦在區(qū)域外發(fā)生法律糾紛，就會因為無法可依，而造成法律主體不清，形成很大的法律隱患。經(jīng)我們前期研究，制約民辦公益服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的因素有身份地位、人才隊伍、資金保障等問題，但核心是法人屬性問題。

從法理上講，將同樣為社會提供公益服務(wù)的機構(gòu)區(qū)分為不同法人屬性，違背了現(xiàn)代法制社會公平、平等的基本原則。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度，其實質(zhì)就是打破過時的所有制 “血統(tǒng)論”，將國辦、民辦公益服務(wù)機構(gòu)納入到同一視“中研究，統(tǒng)一到一個平臺進行管理，并賦予相同的法人屬性。因此，建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度是確保民辦公益服務(wù)機構(gòu)獲得與國辦事業(yè)單位平等地位的基礎(chǔ)和前提，也是促進社會力量進入公益事業(yè)領(lǐng)域，實現(xiàn)提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務(wù)新格局的切入點。

（二）建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度是機構(gòu)編制部門責無旁貸的職責

根據(jù)《民法通則》及《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，事業(yè)單位經(jīng)機構(gòu)編制部門所屬的事業(yè)單位登記管理機關(guān)核準登記取得法人資格。機構(gòu)編制部門做好建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度是法定職責。同時機構(gòu)編制部門負責行政管理體制改革和執(zhí)政資源的配置工作。因此由機構(gòu)編制部門負責建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度合情合理合法。

一是機構(gòu)編制部門實行統(tǒng)一登記職能優(yōu)勢明顯。當前國辦事業(yè)單位的審批權(quán)在機構(gòu)編制部門，由機構(gòu)編制部門所屬事業(yè)單位登記管理機關(guān)進行登記管理，可以了解掌握事業(yè)單位的運行情況和整體公益服務(wù)事業(yè)的布局、發(fā)展狀況、數(shù)量效益等，能夠為決策提供直接的參考依據(jù)。二是機構(gòu)編制部門能確保統(tǒng)一登記制度的公平公正。當前機構(gòu)編制部門作為行政體制改革的牽頭部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門之間的利益關(guān)系，承擔統(tǒng)一登記管理工作，由于不具體負責對某一行業(yè)監(jiān)管，將更有利于協(xié)調(diào)相關(guān)行業(yè)部門監(jiān)管，有利于構(gòu)建統(tǒng)一的公益服務(wù)體系，確保公平公正。三是機構(gòu)編制部門統(tǒng)一登記能更好優(yōu)化公益服務(wù)資源。機構(gòu)編制部門擔負著綜合協(xié)調(diào)事業(yè)單位改革工作，統(tǒng)籌事業(yè)單位的整體布局及改革進程，將民辦公益服務(wù)機構(gòu) 登記為事業(yè)單位，一方面可以促進和保障民辦公益服務(wù)事業(yè)發(fā)展，另一方面也可以激發(fā)國辦公益服務(wù)事業(yè)活力，通過競爭倒逼機制促進國辦事業(yè)單位深化改革，進而提升國辦公益服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，優(yōu)化公益服務(wù)資源良性健康發(fā)展。

（三）建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度時不我待

當前建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度不僅是構(gòu)建公平平等的公益服務(wù)新格局的發(fā)展要求，是國家政策落實的根本需要，更是機構(gòu)編制部門主動作為、登記管理機關(guān)提升自身影響力的重要抓手和契機。根據(jù)浙江省調(diào)研情況，目前絕大部分民辦公益服務(wù)機構(gòu)都在民政部門登記為民辦非企業(yè)，而溫州地區(qū)登記的“民辦事業(yè)單位”也是由民政部門進行登記的。近年來，隨著國家提出創(chuàng)新社會管理工作，浙江省民政部門對推進各類社會組織管理工作力度不斷加大。特別是依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》將民辦公益服務(wù)組織也納入到其管理體系中。自去年省事業(yè)單位登記管理局開展民辦公益服務(wù)組織調(diào)研以來，已多次與省民政部門交換意見，并在省政府組織召開的相關(guān)會議上就民辦公益服務(wù)組織法人屬性問題進行研討，雖然前期我們已向省委省政府主要領(lǐng)導進行過專題匯報，但由于種種原因，導致目前民辦公益服務(wù)組織實行事業(yè)單位登記試點工作沒有取得實質(zhì)性進展。鑒于浙江省現(xiàn)實經(jīng)驗，當前建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度的提出，將為登記管理機關(guān)重新贏回陣地提供重要戰(zhàn)略機遇，機構(gòu)編制部門應(yīng)當仁不讓牢牢把握住這次機會，充分發(fā)揮職能優(yōu)勢，勇于擔當，主動作為，把建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度作為當前一項重大而緊迫的工作抓實抓好。

（四）建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度意義重大

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，公益服務(wù)資源不足與人民群眾對公益服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量提升的需求之間的矛盾逐步顯現(xiàn)出來，雖然各級黨委、政府對發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)非常重視，但由于公共財政的支出需統(tǒng)籌規(guī)劃，中央要求嚴控機構(gòu)編制的增長，大量建立國辦事業(yè)單位、大幅度提高財政對公益服務(wù)的投入力度已不現(xiàn)實，國辦公益服務(wù)的發(fā)展?jié)摿σ咽钟邢蕖．斍懊駹I經(jīng)濟發(fā)達，社會資金豐富，民間投資興辦公益事業(yè)的熱情較高，發(fā)展民間公益服務(wù)事業(yè)的基礎(chǔ)條件已經(jīng)具備，民辦公益服務(wù)事業(yè)發(fā)展前景廣闊。

建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度，將民辦公益服務(wù)機構(gòu)納入同國辦事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理平臺，一方面有效解決了困擾和制約民辦公益服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的法人屬性問題，消除社會歧視和不平等待遇，從而暢通人才流動渠道，讓民辦公益服務(wù)機構(gòu)引得進人、留得住人，吸得到資金和資源，進而得到發(fā)展；另一方面，也破除了國辦、民辦的界限，為國辦事業(yè)單位以投資入股形式引進民間資本提供制度保障，為國辦事業(yè)單位引進發(fā)展急需的資金支持，減輕財政投入壓力，并節(jié)約大量機構(gòu)編制資源。

建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢引導、支持社會力量參與公益服務(wù)事業(yè)，激發(fā)公益服務(wù)資源發(fā)展活力，對促進公益服務(wù)事業(yè)良性健康可持續(xù)發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求具有十分重要且深遠的意義。

要以現(xiàn)有體制為基礎(chǔ)，設(shè)計一整套科學、高效、完善的制度體系

建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度是一項系統(tǒng)工程，需要以現(xiàn)有事業(yè)單位體制為基礎(chǔ)，建立一整套閉合的科學化、規(guī)范化、法制化的統(tǒng)一登記制度體系。我們認為當前應(yīng)著重做好四個方面：

（一）健全法律體系，提升法律效力，做到有法可依

《事業(yè)單位登記管理暫行條例》出臺十多年來，隨著改革目標的調(diào)整和改革進程的加快，原有的法律法規(guī)已難以適應(yīng)登記管理工作需要，尤其是與民政部門存在管理職能交叉問題。因此，當前首要任務(wù)是要加快修訂《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，根據(jù)新時期新要求進一步明確事業(yè)單位定義，注意做好與《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》等法規(guī)的整合歸并和銜接，做到有法可依，從源頭上為建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度提供法律保障。

（二）制定制度框架，完善準入規(guī)范，做到有章可循

將民辦公益服務(wù)機構(gòu)納入到事業(yè)單位登記管理體系中，需要明確三個問題：一是登記范圍問題。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度首先應(yīng)該本著開放、包容的思想原則，對從事教育、科研、文化、體育、醫(yī)療（健康服務(wù)）、養(yǎng)老（養(yǎng)生）等活動，能為社會和廣大人民群眾提供積極、有益的公益服務(wù)的社會組織，都應(yīng)納入到事業(yè)單位登記的范疇。二是登記標準問題。凡在事業(yè)單位登記范疇內(nèi)，屬非營利性公益服務(wù)機構(gòu)均可登記為事業(yè)單位，不再以是否有國有資產(chǎn)成分作為條件。具體登記時，除審核具備事業(yè)單位法人各要素外，著重審查組織《章程》。三是登記證書問題。國辦事業(yè)單位和社會力量舉辦事業(yè)單位應(yīng)頒發(fā)相同的“事業(yè)單位法人證書”。但需在內(nèi)容上略加區(qū)別，即：在法人證書的“開辦資金”項目一欄，按資金性質(zhì)類別，標注“專項財政”、“財政適當補助”或“其他（社會資金、個人資金）”等。同時，要切實做好對細節(jié)問題的研究，如行業(yè)標準、業(yè)務(wù)范圍、執(zhí)業(yè)資質(zhì)、機構(gòu)名稱、服務(wù)場所、從業(yè)人員等，做到制度完善、標準規(guī)范統(tǒng)一，確保統(tǒng)一登記管理工作的每個環(huán)節(jié)都能有章可循。

（三）創(chuàng)新運行機制，確保運行有序，做到公益方向不偏離

一是考慮民辦公益服務(wù)機構(gòu)自發(fā)性的特點，需建立健全促進發(fā)展的激勵機制，通過推進政府購買公益服務(wù)改革，對其提供運營支持，進一步拓展民辦公益服務(wù)機構(gòu)發(fā)展空間。二是考慮民辦公益服務(wù)機構(gòu)自主性特點，需在管理中實施法人治理結(jié)構(gòu)、年度報告公開、誠信體系建設(shè)、績效評估考核制度等，以保障其規(guī)范運行，確保公益方向不偏離。三是考慮民辦公益服務(wù)機構(gòu)公益屬性難以界定，需要相關(guān)部門各司其職共同把關(guān)。將營利性或非營利性的界定交由相關(guān)行業(yè)主管部門，出具相應(yīng)的證明。為激發(fā)積極性和確?？沙掷m(xù)發(fā)展，對民辦公益服務(wù)機構(gòu)登記為事業(yè)單位后，應(yīng)允許其獲取適當?shù)暮侠砘貓?，并明確其余盈利部分用于再發(fā)展，保持其公益服務(wù)不變味。

（四）明確職責分工，加強橫向聯(lián)合，做到全方位監(jiān)管

民辦公益服務(wù)機構(gòu)相對松散，活動力強，僅靠登記管理機關(guān)監(jiān)督很難管住管好。根據(jù)李克強總理“放松管制、簡政放權(quán)”的要求和商事登記“先照后證”的改革原則，民辦公益服務(wù)組織可先行在登記管理機關(guān)登記注冊，如需取得相關(guān)許可資質(zhì)開展業(yè)務(wù)活動的，需到相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管部門獲取審批。其中登記管理機關(guān)主要負責其法人資格的監(jiān)管，即監(jiān)管事業(yè)單位的登記事項是否與事實相符，是否按照備案的章程進行管理，是否超業(yè)務(wù)范圍開展活動等；行業(yè)主管部門主要負責具體業(yè)務(wù)活動是否符合行業(yè)規(guī)范等監(jiān)管，登記管理機關(guān)配合。同時，還要利用媒體等輿論監(jiān)督手段，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，建立公益服務(wù)重大事項公示制度，健全社會公眾對公益服務(wù)的評價體系，使民辦公益服務(wù)機構(gòu)接受社會監(jiān)督，進而優(yōu)勝劣汰。民辦公益服務(wù)機構(gòu)終止時，應(yīng)在審批機關(guān)和其他有關(guān)機關(guān)指導下，成立清算組織，完成清算并辦理注銷登記。清算后有剩余財產(chǎn)的，在扣除國家核撥和享受優(yōu)惠政策、社會捐助形成的資產(chǎn)后，可按投入比例由投入各方進行分配。

建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度要注意的問題

（一）注意立足現(xiàn)狀，先行試點，為建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度積累經(jīng)驗

鑒于當前正在修訂《事業(yè)單位登記管理條例》與民政部門的民辦非企業(yè)單位登記仍存在管理職能交叉，且民政部門要求民辦公益服務(wù)組織統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)登記的意愿強烈，建議國家在有條件的地方先行對民辦公益服務(wù)機構(gòu)實行事業(yè)單位登記試點工作。指導地方根據(jù)現(xiàn)行《條例》對符合條件、且有意愿登記的民辦公益服務(wù)組織，申請一家登記一家，在實踐中積累經(jīng)驗，為下一步全面開展各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理奠定基礎(chǔ)。

（二）重視不利之處和自身短板問題

由機構(gòu)編制部門建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度，目前看來有兩個不利之處：一是民辦公益服務(wù)機構(gòu)在機構(gòu)編制部門登記為事業(yè)單位后，會有核編的期望，且期望值較高。我們在調(diào)研中了解到，大部分這類機構(gòu)都愿意在機構(gòu)編制部門進行事業(yè)單位登記，原因之一就是認為登記為事業(yè)單位后，就會有可能核給編制。這與當前中央嚴格控制機構(gòu)編制增長的精神相悖，兩者之間的矛盾將很難化解，這也是浙江省財政等相關(guān)部門提出不同看法的主要理由。二是量大面廣的民辦公益服務(wù)機構(gòu)登記為事業(yè)單位后，登記管理機關(guān)的工作難度加大，監(jiān)管壓力增加，協(xié)調(diào)工作會更為復雜。加之當前事業(yè)單位登記管理機構(gòu)自上而下規(guī)格偏低，性質(zhì)多為參照公務(wù)員管理的事業(yè)機構(gòu)，且人員隊伍力量薄弱，所有這些，都對統(tǒng)一登記管理工作構(gòu)成挑戰(zhàn)。因此，建議登記管理機關(guān)機構(gòu)性質(zhì)進一步明確，機構(gòu)規(guī)格相應(yīng)提升，人員編制適當增加，人員素質(zhì)進一步提高。

（三）注重引導社會輿論加強頂層設(shè)計

針對當前社會輿論傾向民政以及機構(gòu)編制系統(tǒng)部分存在著認識不到位的現(xiàn)狀，一方面，亟需從國家層面加強對“建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度”的輿論引導和社會宣傳。建議中編辦對內(nèi)舉辦政策解讀研討培訓班，加深對統(tǒng)一登記管理制度的理解。主動參與國家教育、衛(wèi)生、科技、文化等體制改革工作，在出臺的相關(guān)制度政策中，進一步明確有關(guān)事業(yè)單位登記管理工作，擴大影響面。同時，通過加強媒體宣傳，進一步突出機構(gòu)編制部門的綜合協(xié)調(diào)影響力，逐步提升社會對事業(yè)單位登記管理機關(guān)的認知度和認可度，從而營造良好的社會氛圍。

另一方面，要充分發(fā)揮中編辦綜合協(xié)調(diào)的職能優(yōu)勢，加強頂層設(shè)計，協(xié)同發(fā)改委、財政、法制等部門共同研究促進民辦公益服務(wù)事業(yè)發(fā)展的綜合性政策，并在立足現(xiàn)有事業(yè)單位體制基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)相關(guān)行業(yè)主管部門，針對不同行業(yè)類別的民辦公益服務(wù)機構(gòu)特點，指導研究制定相關(guān)人事人才、工資福利、社會保障、政府扶持等配套政策，從而確保建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記制度能夠政策同行，顯現(xiàn)優(yōu)勢。