朱武飛

海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

兩稅法對中國古代官僚政治的影響

朱武飛

海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

秦朝以來中國建立了兩千多年的專制統(tǒng)治，與專制統(tǒng)治相配合的是官僚政治。官僚政治集團(tuán)作為君主集權(quán)與專制工具的同時，還具有自主性，這種自主性與帝王的利益既有統(tǒng)一的一面，也有對立的一面，兩者的矛盾貫穿于官僚政治的始終。唐中期的兩稅法就是帝王與官僚階層矛盾的產(chǎn)物，它有力的平衡了兩者之間的矛盾，緩解了統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的緊張關(guān)系，推動了古代官僚政治的發(fā)展。

兩稅法；官僚政治；官僚階層

一、中國封建官僚政治的內(nèi)在矛盾

“一切官僚政治都是當(dāng)作專制政體的配合物而產(chǎn)生的”1，專制皇帝要專斷獨(dú)權(quán)，僅憑一己之力，事必躬親，是不可能的，需要借助其他人的力量，通過設(shè)立機(jī)構(gòu)、設(shè)置官職，任免官僚，來“一統(tǒng)天下”，官僚是皇帝借以專制的工具。但是，官僚作為皇帝專權(quán)的工具出現(xiàn)以后，就有其獨(dú)立自主性，他們之間是對立統(tǒng)一的。官僚除了對皇權(quán)的依附性以外，還有其自主性。一方面，官僚與皇帝同為統(tǒng)治階層，他們掌握權(quán)力，行使管理職能，一道統(tǒng)治百姓，共同維護(hù)封建專制統(tǒng)治，兩者有共同的利益；另一方面，官僚的利益并不與皇家的利益完全一致，官僚有其個人利益，家族利益，集團(tuán)利益，而這些利益是會與皇家的利益相沖突的。所以，“官僚政治是皇權(quán)政治所派生的，它是皇權(quán)政治的附屬物，又是皇權(quán)政治的對立物”2?！皬睦碚撋现v，官僚政治作為皇權(quán)政治的工具分化出來之后，便成為一個相對獨(dú)立體。在其運(yùn)行過程中，兩者都無法克服自己的慣性。圍繞皇權(quán)轉(zhuǎn)動的官僚政治不可避免地會出現(xiàn)離心力，而皇權(quán)政治又總是不斷加強(qiáng)離心力。這樣，皇權(quán)政治的向心力與官僚政治的離心力之間就是一種永恒的、不可克服的矛盾?！?當(dāng)官僚集團(tuán)的離心力達(dá)到一定程度，就會直接威脅到皇權(quán)，甚至取而代之，如王莽篡漢，曹操弄權(quán)，司馬炎篡奪曹魏政權(quán)等，皇帝與官僚集團(tuán)的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事的權(quán)力劃分一直是封建統(tǒng)治者最重視的問題，官僚體制內(nèi)部政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)力的分配關(guān)乎整個官僚階層內(nèi)部的穩(wěn)定和整個封建王朝的統(tǒng)治安危。

二、兩稅法——官僚政治內(nèi)在矛盾的產(chǎn)物

官僚政治的內(nèi)在矛盾貫穿于官僚政治的始終，官僚內(nèi)部政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)力的分配是統(tǒng)治者面臨的頭號問題。由于“中國專制官僚政治上的帝王支配權(quán)歸根結(jié)底是建立在全社會基本生產(chǎn)手段——土地的全面控制上，是建立在由那種基本生產(chǎn)手段的控制所勒取的農(nóng)業(yè)剩余勞動或其勞動生產(chǎn)物的占有上”4，因此，官僚體系內(nèi)部政治權(quán)力的分配歸根結(jié)底是經(jīng)濟(jì)權(quán)力的分配，是最大地主與他的附屬官僚對于土地、勞動力的爭奪問題。而兩稅法的產(chǎn)生就是兩者間爭奪過程產(chǎn)生出來的新制度，借以來平衡兩者緊張關(guān)系的有力杠桿。

1、兩稅法產(chǎn)生的背景

（1）經(jīng)濟(jì)上，是均田制的破壞和租庸調(diào)制的失敗

唐初實(shí)行均田制，規(guī)定：丁男每人受田一百畝，其中八十畝口分田，二十畝為永業(yè)田，老男篤疾廢疾四十畝，寡妻妾三十畝?？诜痔飸糁魉篮螅蓢沂栈?，重新分配，永業(yè)田則可以傳給子孫繼續(xù)耕種。與此相適應(yīng)的賦稅制度是租庸調(diào)制，規(guī)定：“凡授田者，丁歲輸粟二石，稻三解，謂之租。丁隨所出，歲輸絹二匹，絞二丈，布加五之一，綿三兩，麻三斤，非蠶鄉(xiāng)則輸銀十四兩謂之調(diào)。用人之力，歲二十日，閏加二日。不役者日為絹三尺謂之庸?！?

由于均田制給予王宮貴族、地主和官員占有土地的特權(quán)，而且朝廷所分發(fā)的土地也僅限于自身占有的荒地，朝廷所占有的大量屯田、營田等都沒有用來重新分配，這使得均田制實(shí)施的不夠徹底。同時，唐中期客觀上允許土地買賣，土地兼并嚴(yán)重，被集中于王公、貴族、豪強(qiáng)、官僚、地主之手，國家動亂，農(nóng)民逃亡，成為地主豪強(qiáng)的“私屬”，政府所控人口，迅速減少。以丁身為本的租庸調(diào)制式建立在均田制和戶籍制度上的人口數(shù)量為基礎(chǔ)的，唐中期均田制失敗，在籍人數(shù)減少，租庸調(diào)制已經(jīng)滿足不了唐朝的賦稅開支了。再按過去以人丁為本的賦役制度征稅，國庫只能日益空虛。這樣把過去租庸調(diào)制的重稅人稅戶轉(zhuǎn)變?yōu)橹囟惍a(chǎn)稅地便成為當(dāng)務(wù)之急，兩稅法此時應(yīng)運(yùn)而生。

（2）政治上，是中央與地方的矛盾加劇

“安史之亂”以后，由于唐廷內(nèi)部斗爭和吐蕃侵逼京西，唐廷對藩鎮(zhèn)采取姑息政策，出現(xiàn)了藩鎮(zhèn)割據(jù)的局面。各地藩鎮(zhèn)借機(jī)擴(kuò)張勢力。在租庸調(diào)被破壞的情況下隨意征稅，王賦不入和稅權(quán)落在地方，朝廷迫切需要加強(qiáng)自己的財權(quán)。

不論是經(jīng)濟(jì)上均田制和租庸調(diào)制的破壞，還是政治上中央與地方矛盾的加劇，深層次的原因都是官僚階層的自主利益的擴(kuò)張，土地、勞動力被地主、貴族、官僚爭奪過多，賦稅被地方政權(quán)奪走，使最大地主的利益受損，威脅到皇帝的集權(quán)與專制。為平衡這一矛盾，統(tǒng)治者不得不進(jìn)行改革。

2、兩稅法的主要內(nèi)容

建中元年初，德宗遣黜陟使11人分巡天下時下詔，則較系統(tǒng)地說明了兩稅法內(nèi)容：“戶無主客，以見居為簿，人無丁中，以貧富為差。行商者，在所郡縣稅三十之一。居人之稅，夏秋兩征之，各有不便者三之。余征賦悉罷，而丁額不廢。其田畝之稅，率以大歷十四年墾數(shù)為準(zhǔn)。征夏稅無過六月，秋稅無過十一月。違者，進(jìn)退長吏。令黜陟使各量風(fēng)土所宜、人戶多少均之，定其賦，尚書度支總統(tǒng)焉”。

兩稅法的主要內(nèi)容即為：1、取消除戶稅和地稅之外的租庸調(diào)及各項雜役的征收，“凡百役之費(fèi)，一錢之?dāng)俊保?、實(shí)行量出制入的財政預(yù)算政策，政府先預(yù)算開支確定賦稅總額，再將稅額分配到各個地區(qū)；3、納稅人為本地所有居住的人，“戶無主客，以見居為簿”，不分本地人還是外來戶，都要納稅，即使是沒有固定住所的商人也要繳納三十分之一的稅收；4、依據(jù)財產(chǎn)的多寡劃分戶等高低，按貧富繳納戶稅；5、地稅按田畝的多少為依據(jù)，納稅的土地以大歷十四年的墾田數(shù)為準(zhǔn)；6、戶稅和地稅，分為夏、秋兩季征收，夏季以當(dāng)年六月為納稅的最終期限，秋稅以當(dāng)年十一月為納稅的最終期限。

其主要原則是不再以人丁為宗征收租、庸、調(diào)，而是按財富等級征收財產(chǎn)稅和按田地多寡來征收地稅，改變征稅對象，由以人丁為主轉(zhuǎn)向以財產(chǎn)、土地為主。具體操作方式為1、將建中以前正稅、雜稅及雜徭合并為一個總額，即所謂“兩稅元額”。2、將這個元額攤派到每戶，分別按墾田面積和戶等高下攤分。以后各州、縣的元額都不準(zhǔn)減少。3、每年分夏、秋兩次征收，因此被稱為兩稅。4、無固定居處的商人，所在州縣依照其收入的1/30征稅。5、租、庸、雜徭悉省，但丁額不廢。

3、兩稅法的主要特征

（1）舍丁稅地

唐前期實(shí)行租庸調(diào)制，是承以往“以丁身為本”的賦稅制度，有丁就有田，有丁有田就自然有家，“租庸調(diào)項目分明，有田始有租，有身始有庸，有家始有庸”。而兩稅法是以資產(chǎn)和田畝來征收戶稅和地稅。地稅，根據(jù)田畝多寡為依據(jù)，田產(chǎn)多者多征稅，田產(chǎn)少者少納稅。戶稅，以依據(jù)資產(chǎn)來征稅，然資產(chǎn)與土地聯(lián)系緊密，封建時代是土地經(jīng)濟(jì)，土地是收入的主要來源，“地主占有的土地或樹林越多，積聚的其他資產(chǎn)也就越多，所以，實(shí)際上，戶稅只是依據(jù)土地征稅的變象”。無論“地稅”或“戶稅”都說明土地開始成為封建國家征收賦稅的對象，“舍丁稅地”的稅收原則自“兩稅法”始。

（2）簡化稅目

“戶、地稅在兩稅法實(shí)施前已成為事實(shí)上的國家‘國家正供’”，兩稅法實(shí)際上是把戶稅和地稅作為兩稅的基礎(chǔ)，再把法定的“正供”租庸調(diào)附加進(jìn)去。戶稅和地稅過去是地方政權(quán)的非法斂賦，而現(xiàn)在將所有賦稅和役費(fèi)并于“戶稅和地稅”，納入中央的控制范圍。戶稅和地稅之外，不允許再行征稅，堵住了地方政權(quán)私開財源的渠道，加強(qiáng)了中央的經(jīng)濟(jì)集權(quán)。

（3）量出為入

唐前期繼承著自古以來歷朝歷代的國家預(yù)算傳統(tǒng)，“量其如而出”，而兩稅法從根本上否定了“量其入而出”的原則，把“量入以制入”原則作為賦稅制度的出發(fā)點(diǎn)。政府先預(yù)算國家的總開支，再分?jǐn)偟礁鱾€地區(qū)?！捌涮锂€之稅，率以大歷十四年墾數(shù)為準(zhǔn)”，即以大歷十四年的地畝數(shù)為準(zhǔn)來征收地稅，把這一年全國和各州縣所有的地畝匯總，以這一總數(shù)為基礎(chǔ)來確立各州各縣每年應(yīng)征地稅的數(shù)額。因為量入為出，地稅以大歷十四年為準(zhǔn)，所以征收的總額固定不變，不以戶數(shù)或者土地的增減而變化，當(dāng)戶數(shù)和地畝數(shù)發(fā)生變化時，為保證總額不變，稅額，稅率也就不能加以固定。

三、兩稅法對中國官僚政治的杠桿作用

1、加強(qiáng)了中央集權(quán)，尤其是經(jīng)濟(jì)的集權(quán)

首先簡化了稅制，將各種復(fù)雜的稅種歸于統(tǒng)一，納入中央統(tǒng)一控制，兩稅以外，地方不能再行攤派，也就變相剝奪了地方的非法斂財?shù)臋?quán)力，將所有征稅的權(quán)力都集中到了中央。同時，簡化稅制，并且集中納稅期限，大大節(jié)約了賦稅的征納成本，提高了國家的稅制效率。其次，擴(kuò)大了稅源，兩稅法實(shí)施以前，唐朝的貴族官僚以及封建大地主等，可以憑借自己的特權(quán)獲得稅收的減免。兩稅法以資產(chǎn)為宗，實(shí)行資產(chǎn)多者多納稅，資產(chǎn)少者少納稅的制度，所有有資產(chǎn)的人都必須納稅，取消了官僚、地主的特權(quán)，不分主戶和客戶，即使無固定居所的商人也要納稅，擴(kuò)寬了稅源，大大增加了中央的財政收入。“兩稅法實(shí)行之初，成效是頗為顯著的戶數(shù)從代宗廣德二年的二百九十三萬多戶增為三百八十多萬戶。歲斂錢三千余萬貫，稅米、麥一千六百余萬石”。于是“人不土斷而地著，賦不加斂而增入，輕重之權(quán)，始?xì)w于朝廷”。再次，以“量出為入”的原則作為財政預(yù)算的依據(jù)，一方面是使國家的賦稅既有定額，能夠一定程度上有效限制地方政權(quán)的任意橫征暴斂；另一方面是，由于沒有固定的稅額和稅率，中央可根據(jù)國家或是皇帝個人需要隨時“量事取資”，使中央在經(jīng)濟(jì)上愈加集權(quán)。

2、滿足了官僚地主的部分利益

兩稅法的實(shí)施表示國家不再與官僚地主爭奪土地和人口，滿足了官僚、地主的部分利益。唐朝中期以前的歷朝歷代，都對土地買賣有嚴(yán)格的禁止性規(guī)定。因為以丁身為本的賦稅制度需要足夠多擁有田產(chǎn)的在籍戶數(shù)。唐開元二十五年令就已經(jīng)規(guī)定：“諸庶人有身死家貧無以供葬者，聽賣永業(yè)田，即流移者亦如之；樂遷就寬鄉(xiāng)者，并聽賣口分；；賣充住宅、邸店、碾礎(chǔ)者，雖非樂遷，亦聽私賣?！碧魄捌陔m然存在對土地交易的禁止性規(guī)定，但是法律仍舊允許在特殊條件下和特殊身份下出賣口分田和永業(yè)田，而且這種限制逐漸放松，“官僚貴族借勢凌人，通過借荒、置牧、包佃等方式，巧取豪奪，強(qiáng)占天地”，很多農(nóng)民的田地被地主豪強(qiáng)和官僚貴族兼并了，均田制不斷遭到破壞，德宗遂采納楊炎的建議，實(shí)施兩稅法，以資產(chǎn)和田畝為依據(jù)征收地稅和戶稅，“舍丁稅地”。兩稅法之前是均田制基礎(chǔ)上的租庸調(diào)制，政府分配土地給百姓，為民治產(chǎn)，百姓分的田地，自可向國家納糧。王亞南先生就說到，“楊炎的兩稅法：不在壟斷土地分配權(quán)，以長期控有賦稅源泉，而在承認(rèn)既成土地所有關(guān)系，以改進(jìn)賦稅收入”。所以，唐兩稅法在事實(shí)上承認(rèn)土地私有，客觀承認(rèn)已有的土地關(guān)系，已經(jīng)默認(rèn)地主、官僚對土地的占有關(guān)系合法，使得土地交易放松，為土地兼并打開了方便之門，符合官僚貴族的利益，緩解了官僚階級內(nèi)部的矛盾。

四、結(jié)語

秦建立起完備的官僚體制以來，帝王與官僚階層之間的矛盾就始終苦惱著封建君主，兩者的權(quán)力劃分關(guān)于整個統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的穩(wěn)定和封建王朝的興衰。封建帝王的權(quán)力建立在土地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，所以土地、勞動力以及賦稅一直是帝王與官僚階層爭奪的焦點(diǎn)。唐朝中期，土地兼并嚴(yán)重，被廣泛集中于王公、貴族、抵制、官僚、豪強(qiáng)之手，大批百姓逃亡，成為他們的“私屬”，政府所控制的土地、人口銳減，導(dǎo)致國庫空虛，中央與地方、帝王與官僚階層矛盾加劇。為緩解矛盾，最高統(tǒng)治者進(jìn)行了稅法改革，實(shí)行兩稅法，通過“舍丁稅地”、“量入為出”、簡化稅目，擴(kuò)大了稅源，抑制了地方官僚橫征暴斂的行為，改善了財政狀況，增強(qiáng)了中央集權(quán)的能力；同時，兩稅法客觀默許了土地兼并，滿足了王公貴族、官僚地主的利益，這樣，舒緩了帝王與官僚階層的緊張關(guān)系，平衡了兩者加劇的矛盾，推動了封建官僚政治的進(jìn)一步發(fā)展。

[1]王亞南.中國官僚政治研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，1997.

[2][唐].新唐書.楊炎傳.

[3][唐].冊府元龜.

[4][唐].舊唐書.卷一一八.

[5]董浩.全唐書[M].上海：上海古籍出版社，1990.

[6]錢穆.中國歷代政治得失[M].北京：三聯(lián)書店，2012.

[7][唐].舊唐書.楊炎傳.

[8][唐].陸宣公集.

注釋

1王亞南.中國官僚政治研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，1997，44頁。

2葉林生、丁偉東、黃正術(shù).中國封建官僚政治研究[M].南京：南京大學(xué)出版社，2009年7月第一版，53-54頁

3葉林生、丁偉東、黃正術(shù).中國封建官僚政治研究[M].南京：南京大學(xué)出版社，2009年7月第一版，56頁

4王亞南.中國官僚政治研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，1997，44頁

5[唐].新唐書.楊炎傳.

朱武飛，碩士研究生，單位：海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，研究方向：中國政治與地方治理。