文|劉玉蘭

農(nóng)村林權(quán)抵押貸款政策

文|劉玉蘭

由于林業(yè)經(jīng)營周期長、經(jīng)濟見效慢、投資風險高的特點， 致使林業(yè)企業(yè)無法快速得到投資回報，且運營風險大，收益不確定，面臨著嚴重的信貸約束，融資困難成了當前制約林業(yè)企業(yè)發(fā)展的突出問題。解決這一問題的關(guān)鍵就在于如何提高林業(yè)企業(yè)融資的成功率，拓寬融資渠道，降低融資門檻，林權(quán)抵押貸款正是隨著我國林權(quán)制度改革的全面推進，為解決農(nóng)村林業(yè)金融問題開拓了道路。

林權(quán)制度改革以來，為改善農(nóng)村金融服務，支持林業(yè)發(fā)展，完善林權(quán)登記管理和服務，有效防范信貸風險，開設(shè)和發(fā)展林權(quán)抵押貸款業(yè)務就顯得非常有必要。林權(quán)抵押貸款業(yè)務打破了長期以來銀行貸款抵押以房地產(chǎn)為主的單一格局，引入了林地使用權(quán)和林木所有權(quán)這一新型抵押物，使通常意義上難以估值、難以市場化的森林資源變成了可以抵押變現(xiàn)的資產(chǎn)。所謂林權(quán)抵押貸款是指以森林、林木的所有權(quán)（或使用權(quán)）、林地的使用權(quán)，作為抵押物向金融機構(gòu)借款。

可抵押林權(quán)具體包括用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的林木所有權(quán)和使用權(quán)及相應林地使用權(quán)；用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán)；國家規(guī)定可以抵押的其他森林、林木所有權(quán)、使用權(quán)和林地使用權(quán)。在2013年中國銀監(jiān)會、國家林業(yè)局聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實施意見》中明確指出，林權(quán)抵押貸款要重點滿足農(nóng)民等主體的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、森林資源培育和開發(fā)、林下經(jīng)濟發(fā)展、林產(chǎn)品加工的資金需求，以及借款人其他生產(chǎn)、生活相關(guān)的資金需求。同時，各級林業(yè)主管部門應完善配套服務體系，規(guī)范和健全林權(quán)抵押登記、評估、流轉(zhuǎn)和林權(quán)收儲等機制，協(xié)調(diào)配合銀行業(yè)金融機構(gòu)做好林權(quán)抵押貸款業(yè)務和其他林業(yè)金融服務。林權(quán)抵押貸款典型的運作模式可以概括為以下幾種：林權(quán)證抵押貸款，農(nóng)戶聯(lián)保林權(quán)抵押貸款，專業(yè)擔保公司擔保林權(quán)抵押貸款，林業(yè)信用共同體貸款模式及信用基礎(chǔ)上的林農(nóng)小額貸款。

林權(quán)抵押貸款政策發(fā)展及作用歷程

20世紀90年代初，林權(quán)制度改革的第二個階段，即林權(quán)市場化運作階段，推動了林權(quán)的明晰界定和產(chǎn)權(quán)主體的多元化發(fā)展，產(chǎn)權(quán)的明晰化使得產(chǎn)權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)成為可能。于是林地林木使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓應運而生，而依附于林木林地所有權(quán)或使用權(quán)的相應處分權(quán)(包括抵押權(quán))的設(shè)立和流轉(zhuǎn)也應運而生。

1998年8月，人大常委會議修訂《中華人民共和國土地管理法》，建立起林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度體系。2003年，頒布《中共中央、國務院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，明確進一步推進產(chǎn)權(quán)明晰,并且通過《林權(quán)證》的發(fā)放確保產(chǎn)權(quán)的法律有效性和穩(wěn)定性，同時加快對發(fā)展林權(quán)交易有關(guān)的市場配套制度、環(huán)境的改革以及相關(guān)保障制度的建立。

2004年5月25日，國家公布了《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》，該辦法的公布與實施為森林資源資產(chǎn)抵押提供了直接的法律依據(jù)。

2013年7月16日，中國銀監(jiān)會與國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)銀監(jiān)發(fā)［2013］32號——《關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實施意見》。《實施意見》明確提出，林農(nóng)和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者可以用合法擁有的林權(quán)作為抵押從銀行貸款，以滿足林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要，實現(xiàn)了森林資源向森林資本的歷史性轉(zhuǎn)變。

至目前為止，林權(quán)抵押貸款的制度基礎(chǔ)已基本建立，相關(guān)的法律規(guī)范也相繼出臺，為其運行提供了相應保障。而市場的配套環(huán)境建設(shè)也在不斷地推進中，林權(quán)抵押貸款已經(jīng)開啟了起步階段的道路，將在林權(quán)市場化的過程中不斷完善和發(fā)展。

林權(quán)林權(quán)抵押貸款有利于解決林農(nóng)的融資問題，實現(xiàn)森林資源的長期收益向即期收益轉(zhuǎn)變，盤活森林資源資產(chǎn)，改變森林資產(chǎn)的收益方式；有利于推進林權(quán)改革的深化林權(quán)抵押貸款是林權(quán)流轉(zhuǎn)和市場化的重要環(huán)節(jié)，其發(fā)展有助于促進市場配套服務體系的發(fā)展；有利于改善農(nóng)村金融環(huán)境，拓寬農(nóng)戶融資渠道。

政策存在的問題及待發(fā)展的方向

存在問題

缺乏系統(tǒng)明確的法律規(guī)定。我國現(xiàn)有的法律并未對“林權(quán)”進行法律界定，林權(quán)法律規(guī)定的散亂與缺失，直接給林權(quán)抵押帶來制度性的不確定風險，增加了銀行林權(quán)抵押規(guī)范操作的難度。我國現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》限制了家庭承包集體林地使用權(quán)的轉(zhuǎn)，也使其不宜作為抵押物。從全國集體林權(quán)制度改革的實際情況看，各地的政策普遍超出了《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，實踐操作也突破了這一約束，林業(yè)中小企業(yè)將集體林權(quán)用來抵押，事實上取消了對受讓方的限制，存在潛在的法律風險。

貸款期限不適應林業(yè)生產(chǎn)周期特點。林業(yè)的生產(chǎn)周期長，國家林業(yè)局等七部委聯(lián)合發(fā)布的《林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策要點》規(guī)定政策性銀行提供符合林業(yè)生產(chǎn)特點的金融服務，適當延長林業(yè)貸款期限，最長可達 20 年。人民銀行等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革和林業(yè)發(fā)展金融服務工作的指導意見》指出，銀行業(yè)金融機構(gòu)要根據(jù)林業(yè)的經(jīng)濟特征、信貸資金用途、林權(quán)證的期限及信用風險狀況等，合理確定林業(yè)貸款的期限，最長可為 10 年。在實際運作中，國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)放的林權(quán)抵押貸款期限大都在 8 年左右，但這兩家銀行的網(wǎng)點大都在城市，在縣以下沒有機構(gòu)和人員。在農(nóng)村設(shè)有機構(gòu)的農(nóng)村信用社和商業(yè)銀行等金融機構(gòu)發(fā)放的林權(quán)抵押貸款，大部分以 1 年期，最長期限為 3年，不適應林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要。

林權(quán)抵押貸款的融資成本較高。目前開展集體林權(quán)抵押貸款業(yè)務的金融機構(gòu)，其貸款利息同商業(yè)性貸款基本一致，過高的貸款利率會加重林業(yè)中小企業(yè)的負擔，不利于林業(yè)的發(fā)展。另外，借款人不但要支付貸款利息，還要承擔評估費、登記費和保險費等，綜合成本達到 10%以上。由于林業(yè)貸款貼息范圍的限制，相當多的林業(yè)中小企業(yè)無法享受林業(yè)貼息貸款政策，有的雖然仍得到政府一定的貼息，但是融資成本仍然非常高。

森林資源的雙重屬性限制林權(quán)的行使。由于受到采伐限額指標和流轉(zhuǎn)市場機制約束，我國森林資源資產(chǎn)交易市場正在建設(shè)中，受到采伐限額政策的限制造成林木流轉(zhuǎn)困難，一旦債務人無法歸還債務，實現(xiàn)林權(quán)抵押權(quán)時，若無法取得采伐許可證，抵押的林權(quán)不能流轉(zhuǎn)或采伐，銀行就要面對貸款風險。根據(jù)國家需要，可以將一定范圍的經(jīng)濟林劃為生態(tài)公益林，經(jīng)濟林被劃為生態(tài)公益林后，抵押的經(jīng)濟林將被禁伐或者被限伐。如果不能解決抵押物的處置問題，就不能解決金融機構(gòu)的后顧之憂，也就不能解決林業(yè)中小企業(yè)的融資問題。

發(fā)展方向

規(guī)范林權(quán)評估。林業(yè)主管部門要根據(jù)山林調(diào)查規(guī)劃狀況，劃定若干區(qū)域確定林木基準價。這樣，既利于專業(yè)評估機構(gòu)提高評估效率，也利于信貸人員把握林權(quán)評估的價值。

健全完善林權(quán)流轉(zhuǎn)體系。放寬對私有林的采伐限制，對于林權(quán)抵押的林木可考慮優(yōu)先安排采伐指標。提高縣（市）林木收儲中心的注冊資本，從而使其全方位開展林木、林地的收儲抵押、擔保業(yè)務，更好地發(fā)揮縣（市）林木收儲中心在林權(quán)流轉(zhuǎn)體系建設(shè)中的作用。

建立林業(yè)風險補償機制。參照當前中小企業(yè)貸款風險補償基金的做法，資金通過財政轉(zhuǎn)移支付方式，按年度貸款額的千分之五給予補償，用于補償林權(quán)抵押貸款的損失。

塔河林業(yè)局凱達木業(yè)公司）