賈烈英

聯(lián)合國：開展公共外交的大舞臺(tái)

賈烈英

聯(lián)合國是最普遍性的政府間國際組織，是全球治理的重要平臺(tái)。從公共外交的定義入手，重新梳理公共外交的主體，可以把國際組織界定為公共外交的重要主體之一，并以聯(lián)合國為案例，從工具、平臺(tái)和主體三個(gè)角度分析聯(lián)合國的公共外交的作用。放眼權(quán)利政治時(shí)代的來臨，全球治理和公共外交將互為依托，相互促進(jìn)。

一說到公共外交，人們總?cè)菀茁?lián)想到這是政府行為，是一國政府為了自己的國家利益，針對其他國家的民眾所采取的公關(guān)行為。但隨著公共外交的全球化和社會(huì)化，隨著公關(guān)外交范圍的擴(kuò)大和內(nèi)涵的多樣化，人們越來越質(zhì)疑公共外交是政府的專利。本文擬以聯(lián)合國為例，探究公共外交的應(yīng)有之義以及國際組織在未來的公共外交中所扮演的角色。

公共外交的主體及其轉(zhuǎn)型

關(guān)于公共外交的主體是誰，學(xué)界似乎達(dá)成了一些共識(shí)。比如我國公共外交領(lǐng)域的專家韓方明的定義是，一個(gè)國家為了提高本國知名度、美譽(yù)度和認(rèn)同度，由中央政府或者通過授權(quán)地方政府和其他社會(huì)部門，委托本國或者外國社會(huì)行為體通過傳播、公共、媒體等手段與國外公眾進(jìn)行雙向交流，開展針對全球公眾的外交活動(dòng)，以澄清信息、傳播知識(shí)、塑造價(jià)值進(jìn)而更好地服務(wù)于國家利益的實(shí)現(xiàn)。公共外交領(lǐng)域另一位領(lǐng)軍人物趙啟正對公共外交的定義更是家喻戶曉。他認(rèn)為，公共外交是指政府外交以外的各種形式的，面對外國公眾，表達(dá)本國國情的，意在提高外國公眾對本國形象的認(rèn)知度的國際交流活動(dòng)。外國公眾對本國的友好態(tài)度會(huì)改善外國政府對本國的外交政策。公共外交的行為主體包括政府、社會(huì)精英和普通公眾三個(gè)方面，其中政府是主導(dǎo)，民間組織、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)精英是中堅(jiān)，廣大公眾是基礎(chǔ)。這兩個(gè)定義的共同之處是都認(rèn)可公共外交的主體是國內(nèi)本位。

在全球化和信息革命的推動(dòng)下，國際體系和外交形式都處于深刻的轉(zhuǎn)型中。國際關(guān)系的行為體日益多樣化，非國家行為體在公共外交中日趨活躍，李華在《國際組織公共外交研究》一書探討了國際組織在公共外交中的作用，是國內(nèi)為數(shù)不多的從國際組織角度研究公共外交的成果。荷蘭學(xué)者梅利森在《新公共外交：理論與實(shí)踐》一書中，提出了新公共外交的概念，其中包括三個(gè)因素。首先，公共外交不僅限于國家，其他的行為體，如國際組織、非政府組織也可以進(jìn)行公共外交，外交不是在以國家為中心的層次模型，而是在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下進(jìn)行操作的；其次，雖然公共外交的對象是國外的民眾，但卻不能完全與國內(nèi)的民眾分開，公共外交與公共事務(wù)是有緊密聯(lián)系的；再次，公共外交是條雙向路，國家政府需要同國外民眾對話。

結(jié)合以上專家的不同觀點(diǎn)，我認(rèn)為公共外交的定義應(yīng)拓展如下：公共外交是指除傳統(tǒng)的A政府—B政府交往以外的所有的以他國民眾為對象的跨越國境的相互交往，而不論這個(gè)主體是誰，這種交往既包括發(fā)生在物理空間，也包括在虛擬空間的互動(dòng)，而且是雙向的。

全球?qū)υ捑W(wǎng)絡(luò)

國際組織是一類非國家行為體，當(dāng)今它與全球公民的互動(dòng)密不可分，尤其是以聯(lián)合國為代表的家族，既是當(dāng)今國際體系和國際秩序的體現(xiàn)，也是國際制度的平臺(tái)和國際規(guī)范的承載者，研究它對公共外交的影響意義深遠(yuǎn)。聯(lián)合國沒有屬于自己的人口軍隊(duì)和領(lǐng)土，但它是世界上最大的公共外交機(jī)構(gòu)，經(jīng)過它的日趨復(fù)雜的活動(dòng)，已經(jīng)編織成一個(gè)全球?qū)υ捑W(wǎng)絡(luò)。談到國際組織，人們一般從工具、平臺(tái)和行為體三個(gè)角度進(jìn)行研究，聯(lián)合國也不例外。

首先，聯(lián)合國是各種國際關(guān)系行為體利用的工具。國家用它，各種國際組織和非政府組織用它，公司、學(xué)者和普通個(gè)人也用它。

其次，聯(lián)合國是各種國際關(guān)系行為體互動(dòng)的平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)，通過聯(lián)合國，國際組織和各種非政府組織相捆綁，與國際社會(huì)同呼吸共命運(yùn)。聯(lián)合國是最大的多邊外交的舞臺(tái)，紐約總部和日內(nèi)瓦、維也納、內(nèi)羅畢三大辦事處。筆者在1999年，作為非政府組織的一分子，也曾在聯(lián)合國總部考察，傾聽了聯(lián)大一般性辯論，拜會(huì)了聯(lián)合國副秘書長金永健、中國駐聯(lián)合國大使秦華孫、公使崔天凱、駐美大使李肇星，還有在聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)工作的孫建勝、王一功等中國籍技術(shù)官員，深切體會(huì)到這一舞臺(tái)的重要。因?yàn)橛羞@個(gè)平臺(tái)，沖突得以化解，合作終于實(shí)現(xiàn)，國際政治民主化得以推廣和深化。

再次，聯(lián)合國不僅是對話的網(wǎng)絡(luò)，還是對話者，這一條對了解聯(lián)合國的公共外交功能至關(guān)重要。聯(lián)合國代表了現(xiàn)在國際組織85%的比重。其開展的活動(dòng)形式總結(jié)如下：第一，聯(lián)合國的決議、聲明、斡旋、譴責(zé)、維和、仲裁等都是與國際社會(huì)、與聯(lián)合國人民的互動(dòng)方式。聯(lián)合國有193個(gè)成員國，64個(gè)觀察員，17個(gè)專門機(jī)構(gòu)，7萬多雇員，10萬多維和人員，有電視、電臺(tái)、網(wǎng)站、新聞中心、大學(xué)，它們都在各自的領(lǐng)域展開活動(dòng)，傳播信息，關(guān)注著全球公民的生存、安危、饑餓與尊嚴(yán)，推動(dòng)著人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。聯(lián)合國每年的行政開支為50多億美元，維和經(jīng)費(fèi)90多億美元，巨大的資金流也意味著聯(lián)合國使命的繁重。聯(lián)合國因其出色的表現(xiàn)七度獲得諾貝爾和平獎(jiǎng)。2014諾貝爾獎(jiǎng)得主馬拉拉和薩蒂亞爾希致力于兒童權(quán)利的保護(hù)，被潘基文親切的稱為聯(lián)合國的女兒，二人取得的杰出成就和聯(lián)合國系統(tǒng)的支持引導(dǎo)是分不開的。第二，聯(lián)合國是全球倫理價(jià)值和法理主義理念的供給者，是信息的集散地，它教會(huì)了其他行為體如何界定和捍衛(wèi)自己的利益，隨著新媒體的普及，這種功能更加強(qiáng)大。第三，聯(lián)合國和各種非政府組織也形成了緊密的相互依存關(guān)系。非政府組織通過咨商建議游說等方式，在國際會(huì)議的準(zhǔn)備階段和會(huì)議當(dāng)中能對各國民眾、政府、政府間國際組織施加影響，從而使自己的理念和要求反映在官方?jīng)Q策和法律文件中。劉貞曄在《全球公民社會(huì)研究：國際政治的視角》一書中，有兩個(gè)關(guān)于非政府組織的案例是新公共外交的生動(dòng)體現(xiàn)。一是在裁軍和反核運(yùn)動(dòng)中，由科學(xué)家等專業(yè)人士組成的帕格沃什運(yùn)動(dòng)所發(fā)揮的獨(dú)特作用。他們通過體制內(nèi)接觸和影響決策，塑造政府決策的軍控思維，促進(jìn)對話與緩和矛盾，推動(dòng)了國際軍控公約的形成，比如《部分禁止核試驗(yàn)條約》和《關(guān)于限制反彈道導(dǎo)彈系統(tǒng)條約》。二是大赦國際和全球禁止酷刑運(yùn)動(dòng)顯示了全球公民社會(huì)在設(shè)計(jì)人權(quán)議題和推動(dòng)新的人權(quán)規(guī)范形成所具有的實(shí)質(zhì)性影響。第四，聯(lián)合國系統(tǒng)的國際公務(wù)員是推動(dòng)公共外交的重要力量。他們秉承聯(lián)合國憲章精神，忠于聯(lián)合國的職守，在秘書長的領(lǐng)導(dǎo)下，專誠為國際社會(huì)服務(wù)，超然獨(dú)立，不聽命于任何政府或其他當(dāng)局，亦不受其干涉，律己從公，唯聯(lián)合國利益為重。各國駐聯(lián)合國使團(tuán)也利用聯(lián)合國這個(gè)多邊外交平臺(tái)，積極地開展公共外交，影響輿論，影響民眾。第五，聯(lián)合國也非常重視對各國國際人才的培養(yǎng)，形式多樣，有聯(lián)合國青年大會(huì)、區(qū)域性的學(xué)者論壇、模擬聯(lián)合國、人權(quán)知識(shí)培訓(xùn)、國際公務(wù)員培訓(xùn)、軍事觀察員培訓(xùn)、聯(lián)合國實(shí)習(xí)方案、聯(lián)合國譯訓(xùn)班、聯(lián)合國協(xié)會(huì)世界聯(lián)合會(huì)舉辦的活動(dòng)等。甚至對于來聯(lián)合國總部參觀的游客，也有導(dǎo)游陪同，詳盡介紹聯(lián)合國及其活動(dòng)，近距離感受聯(lián)合國的魅力。例如由隸屬于聯(lián)合國非政府組織的友善大使基金會(huì)發(fā)起的聯(lián)合國青年大會(huì)，由聯(lián)合國新聞署和友善大使基金會(huì)聯(lián)合主辦的，得到聯(lián)合國協(xié)會(huì)世界聯(lián)合會(huì)、聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國兒童基金會(huì)、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和聯(lián)合國友好理事會(huì)等機(jī)構(gòu)大力支持的世界性青年大會(huì)，大會(huì)每年8月在美國紐約聯(lián)合國總部召開，吸引全世界70多個(gè)國家和地區(qū)的千余名青年（16—26歲）參加。大會(huì)通過參觀聯(lián)合國總部、參加志愿者工作和參與模擬聯(lián)合國會(huì)議等一系列活動(dòng)，幫助和鼓勵(lì)青年培養(yǎng)世界公民意識(shí)，積極投身公益事業(yè)，建立“立足本國，關(guān)懷世界”的國際觀，傳播聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)方向，甄選全球青年領(lǐng)袖，并獎(jiǎng)勵(lì)各國在人類生存和世界發(fā)展方面做出突出貢獻(xiàn)的優(yōu)秀青年組織和個(gè)人。第六，聯(lián)合國大力推動(dòng)文化交流，推動(dòng)文明與宗教對話，弘揚(yáng)聯(lián)合國憲章精神，致力于人類權(quán)利政治的實(shí)現(xiàn)，具體形式有哈馬舍爾德圖書館、畫展、音樂會(huì)、禮品展、飲食節(jié)、語言日等。例如服務(wù)于世界范圍內(nèi)的跨國企業(yè)公司、團(tuán)體和其他組織間的國際性友好交流的國際非政府組織聯(lián)合國國際友好交流協(xié)會(huì)，其會(huì)員來自于世界范圍內(nèi)的優(yōu)秀的企業(yè)家，知名品牌公司，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)者，文化傳播使者，知名藝術(shù)家以及各領(lǐng)域的知名學(xué)者專家。

全球治理與公共外交

當(dāng)前，隨著全球化的加深，全球性問題日益凸顯，任何一個(gè)國家都無力解決全球性問題。國際金融危機(jī)的深層次影響還未消除，貧困等全球性問題仍未解決，地區(qū)熱點(diǎn)此起彼伏，恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全等非傳統(tǒng)安全威脅上升，維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展依然有很長路要走。在此背景下，國際社會(huì)對聯(lián)合國的期待上升，聯(lián)合國肩負(fù)的責(zé)任也更加艱巨，聯(lián)合國的作用只能加強(qiáng)而不能削弱。

在聯(lián)合國成立70周年之際，2015年9月，習(xí)近平主席在紐約出席聯(lián)大一般性辯論時(shí)發(fā)表講話，明確表示了對以聯(lián)合國憲章宗旨和原則為核心的國際秩序和國際體系的支持，這種支持既有人、才、物的支撐，更有理念上的認(rèn)同。10月12日，中共中央政治局就全球治理格局和全球治理體制進(jìn)行第二十七次集體學(xué)習(xí)，聯(lián)想到十八大報(bào)告中兩次提及全球治理，可見中央對全球治理的重視。

冷戰(zhàn)后的世界，出現(xiàn)了許多全球性問題，這些問題跨越國界、超越國別對整個(gè)人類形成威脅。聯(lián)合國盡管歷史上屢被詬病，但其合法性無可替代，國家、非國家行為體都可以和聯(lián)合國一道，共商解決全球性問題的大計(jì)。由于現(xiàn)在國際體系本質(zhì)上仍處于威斯特伐利亞時(shí)代，民族國家不會(huì)很快消亡，人們的認(rèn)同分散給了國家和非國家行為體，人類命運(yùn)共同體的意識(shí)沒有形成，所以公共外交任重而道遠(yuǎn)。如何把地球村公民的意識(shí)喚醒，形成地球興亡、人人有責(zé)的觀念，是聯(lián)合國的重要使命。這方面以國際組織為主體的公共外交，和以世界公民為主體的公共外交就像一枚硬幣的兩面，同等重要。

賈烈英：北京語言大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院院長、聯(lián)合國研究中心主任。