鄭啟榮

聯(lián)合國(guó)與公共外交

鄭啟榮

隨著國(guó)際舞臺(tái)上國(guó)家作為唯一行為體局面的被打破，作為國(guó)際關(guān)系獨(dú)立行為體的主要國(guó)際組織，在其發(fā)揮作用的過程中也越來越重視以“公共外交”的方式，與各國(guó)非政府的團(tuán)體及民眾的交流，增進(jìn)相互信任與理解，爭(zhēng)取各方的支持和幫助。在這一方面，聯(lián)合國(guó)做了大量卓有成效的工作。

聯(lián)合國(guó)特性：公共外交行為體與平臺(tái)

誕生于第二次世界大戰(zhàn)勝利的凱歌聲中的聯(lián)合國(guó)是當(dāng)今國(guó)際體系中代表性最強(qiáng)、規(guī)模最大、活動(dòng)內(nèi)容最廣、最具權(quán)威性的國(guó)際組織，在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮了重要的作用，其所做出的貢獻(xiàn)和成就為國(guó)際社會(huì)所公認(rèn)。

聯(lián)合國(guó)作為一個(gè)政府間國(guó)際組織，雖然不是“世界政府”，只是其成員國(guó)政府及其代表發(fā)揮作用的多邊機(jī)制，在聯(lián)合國(guó)各項(xiàng)工作中，成員國(guó)政府起了主導(dǎo)作用，聯(lián)合國(guó)工作離開了成員國(guó)的支持就無法開展。但是，由于國(guó)際社會(huì)的無政府性質(zhì)，聯(lián)合國(guó)的許多工作因成員國(guó)間的分歧與矛盾而難以推進(jìn)，而且，隨著全球化的深入發(fā)展，許多具有國(guó)際性乃至全球性的新問題開始凸顯，單純依賴國(guó)家政府提供解決問題的資源已無法滿足需要，聯(lián)合國(guó)的工作在繼續(xù)爭(zhēng)取成員國(guó)支持的同時(shí)，必須尋求全球各階層民眾及團(tuán)體的支持與幫助。因此，聯(lián)合國(guó)高度重視與民間社會(huì)的交流與合作，積極開展各種形式的公共外交。

不僅如此，聯(lián)合國(guó)也是成員國(guó)開展公共外交的一個(gè)重要平臺(tái)。國(guó)際組織的存在使得世界各國(guó)有了舉行會(huì)晤、進(jìn)行交流、表明立場(chǎng)、提出問題、消除分歧、化解矛盾、增進(jìn)了解的暢通渠道。在形形色色的國(guó)際組織中，成員國(guó)不論大小、強(qiáng)弱，都可以發(fā)出自己的聲音，闡述自己的看法，為國(guó)際社會(huì)在全球性問題和一些熱點(diǎn)問題上達(dá)成共識(shí)奠定輿論基礎(chǔ)。聯(lián)合國(guó)在這方面發(fā)揮了極為突出的作用。以聯(lián)合國(guó)為中心的多邊外交和公共外交是其成員國(guó)外交不可或缺的組成部分，許多成員國(guó)都積極利用聯(lián)合國(guó)這一世界大舞臺(tái)，向世界展示自己的形象，廣交朋友，使世界更好地了解各自政府和人民的主張，增強(qiáng)自己的國(guó)際影響。同時(shí)，各成員國(guó)還借助聯(lián)合國(guó)講壇，傾聽來自世界各國(guó)，包括各國(guó)人民的呼聲，開展各層面的交流，這樣做有利于本國(guó)在紛繁復(fù)雜的國(guó)際事務(wù)中給自己及所應(yīng)采取的外交政策做出正確的定位，并發(fā)揮自己在國(guó)際事務(wù)中的影響力。特別對(duì)于小國(guó)來講更是如此，聯(lián)合國(guó)提供了很好的平臺(tái)，每年聯(lián)合國(guó)大會(huì)的一般性辯論給成員國(guó)提供了平等討論國(guó)際問題的機(jī)會(huì)。各國(guó)代表均可利用這一平臺(tái)表達(dá)自身關(guān)心和關(guān)切的問題，闡明立場(chǎng)和觀點(diǎn)，發(fā)出呼吁和倡議。一般性辯論也是各國(guó)坦率溝通、匯聚共識(shí)的重要場(chǎng)所，從而達(dá)到促進(jìn)各國(guó)人民增進(jìn)相互了解，共同應(yīng)對(duì)困難和挑戰(zhàn)，共建美好未來的目的。

機(jī)構(gòu)設(shè)置使公共外交組織化

為了加深公眾對(duì)聯(lián)合國(guó)的了解，提升相互信任與尊重，促進(jìn)各界對(duì)聯(lián)合國(guó)的支持，聯(lián)合國(guó)在其機(jī)構(gòu)設(shè)置及功能中做了專門的安排。

第一，日益活躍的非政府組織因其具有的廣泛代表性，以及與民間社會(huì)的緊密聯(lián)系，一直是聯(lián)合國(guó)開展公共外交的重要對(duì)象。聯(lián)合國(guó)高度重視國(guó)際非政府組織的作用，雙方的合作關(guān)系已機(jī)制化。聯(lián)合國(guó)憲章第71條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)得采取適當(dāng)辦法，俾與各種非政府組織會(huì)商有關(guān)于本理事會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)之事件?！边@項(xiàng)規(guī)定為聯(lián)合國(guó)和非政府組織的合作提供了法律依據(jù)。1968年和1996年，聯(lián)合國(guó)分別通過1296號(hào)決議和1996/31號(hào)決議，進(jìn)一步完善了與非政府組織包括國(guó)際非政府組織發(fā)展關(guān)系的規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，非政府組織包括國(guó)際非政府組織可以申請(qǐng)取得在聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)的咨商地位，獲得咨商地位的非政府組織或可指派列席經(jīng)社理事會(huì)會(huì)議的代表,在會(huì)上陳述意見,對(duì)會(huì)議的議程提出建議；或可派代表列席有關(guān)會(huì)議,提交書面發(fā)言；也可提供實(shí)用性咨詢的非政府組織。聯(lián)合國(guó)設(shè)立了與非政府組織聯(lián)絡(luò)處向廣大參與者提供戰(zhàn)略信息、分析和支持，使用其獨(dú)有的召集及組織能力，加強(qiáng)多方利益攸關(guān)方之間的對(duì)話和聯(lián)盟建設(shè)。對(duì)話和聯(lián)盟建設(shè)的議題包括文化和教育、人權(quán)、和平與安全、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、健康、人口等，均是與各國(guó)人民利益相關(guān)的問題。

隨著合作范圍的逐步擴(kuò)大，享有經(jīng)社理事會(huì)咨商地位的非政府組織呈逐年上升趨勢(shì)，2007年共有3052個(gè)非政府組織享有咨商地位。到2013年，享有咨商地位的非政府組織已有3900個(gè)。在規(guī)范化機(jī)制的保障下，國(guó)際非政府組織與聯(lián)合國(guó)的合作日益活躍，遍及各個(gè)領(lǐng)域，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到社會(huì)發(fā)展，從環(huán)境保護(hù)到人權(quán)保護(hù)，從難民救助到人道主義救援，甚至一直為安理會(huì)獨(dú)掌的安全領(lǐng)域也都有著非政府組織的介入。這種合作進(jìn)一步增進(jìn)了聯(lián)合國(guó)與普通民眾的聯(lián)系，既讓各國(guó)民眾更深入地了解聯(lián)合國(guó)，也使他們有機(jī)會(huì)參與聯(lián)合國(guó)活動(dòng)，支持聯(lián)合國(guó)。

第二，聯(lián)合國(guó)設(shè)有專門的新聞部，致力于通過與不同層次的聽眾互動(dòng)與合作，向全世界傳播聯(lián)合國(guó)的理想和工作，支持和平、發(fā)展和人權(quán)事業(yè)。新聞部?jī)?nèi)設(shè)的新聞和媒體司為聯(lián)合國(guó)的優(yōu)先事項(xiàng)和活動(dòng)制作并發(fā)布新聞和信息，它與媒體機(jī)構(gòu)和其他特定觀眾的建立伙伴關(guān)系。它幫助和支持記者及新聞機(jī)構(gòu)報(bào)道聯(lián)合國(guó)的工作。新聞部還設(shè)有外聯(lián)司，通過組織以聯(lián)合國(guó)重要事務(wù)為主題的特殊活動(dòng)及展覽、為發(fā)展中國(guó)家記者提供年度培訓(xùn)項(xiàng)目，以及與公有、私營(yíng)部門發(fā)展伙伴關(guān)系，進(jìn)一步推廣聯(lián)合國(guó)的目標(biāo)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾支持聯(lián)合國(guó)的宗旨和活動(dòng)。聯(lián)合國(guó)學(xué)術(shù)影響是聯(lián)合國(guó)新聞部外聯(lián)司開展的一個(gè)項(xiàng)目。聯(lián)合國(guó)學(xué)術(shù)影響的會(huì)員資格向所有授予學(xué)位的高等教育機(jī)構(gòu)或同等機(jī)構(gòu)，以及致力于研究的機(jī)構(gòu)開放。學(xué)術(shù)影響促成高等教育機(jī)構(gòu)和聯(lián)合國(guó)的合作，在共享的學(xué)術(shù)界社會(huì)責(zé)任文化中，通過活動(dòng)和研究，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)的目標(biāo)和使命。

聯(lián)合國(guó)還設(shè)立了電臺(tái)和電視頻道為媒體組織和個(gè)人提供聯(lián)合國(guó)新聞和專題報(bào)道，根據(jù)聯(lián)合國(guó)議程上的一系列重要議題和專題推出相關(guān)電視節(jié)目和視頻報(bào)道及語音廣播服務(wù)，對(duì)聯(lián)合國(guó)在世界各地的工作進(jìn)行報(bào)道。

第三，聯(lián)合國(guó)積極爭(zhēng)取青年的理解。青年是世界的未來，是讓世界的今天和明天都更加美好的生力軍，因此聯(lián)合國(guó)努力幫助學(xué)生了解聯(lián)合國(guó)的工作，并為此提供各種資源。聯(lián)合國(guó)專門設(shè)立了秘書長(zhǎng)青年問題特使。聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)青年問題特使的工作受《世界青年行動(dòng)綱領(lǐng)》指導(dǎo)。該綱領(lǐng)主要涵蓋四個(gè)首要工作領(lǐng)域：參與、倡導(dǎo)、合作與和諧。青年特使提倡解決青年人的發(fā)展需求和權(quán)利問題，讓他們更多參與聯(lián)合國(guó)的工作，以及更進(jìn)一步了解聯(lián)合國(guó)為他們所做的工作。

聯(lián)合國(guó)還在世界范圍大力推廣模擬聯(lián)合國(guó)活動(dòng)，開設(shè)模擬聯(lián)合國(guó)講習(xí)班，旨在幫助學(xué)生和模聯(lián)指導(dǎo)教師基本了解聯(lián)合國(guó)大會(huì)的議事規(guī)則等，讓公眾，特別是青年學(xué)生了解真實(shí)的聯(lián)合國(guó)談判進(jìn)程。

聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)開設(shè)了青年之聲網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，青年人在此可以更多地了解影響他們生活的議題，并和全世界上千人分享自己的想法和意見。青少年還可以討論如教育、環(huán)境或者暴力沖突等社會(huì)問題，獲取更多有關(guān)艾滋病、健康或人權(quán)的信息。

聯(lián)合國(guó)教科文組織青年論壇是聯(lián)合國(guó)教科文組織青年計(jì)劃的重要組成部分。自1999年成立以來，該論壇就為青年提供了一個(gè)創(chuàng)新性的持久機(jī)會(huì)，可以與聯(lián)合國(guó)教科文組織進(jìn)行對(duì)話，決定和指導(dǎo)組織的工作方法，向會(huì)員國(guó)表達(dá)自己的觀點(diǎn)和關(guān)切，培養(yǎng)了學(xué)生們對(duì)聯(lián)合國(guó)的興趣。

此外，聯(lián)合國(guó)的專門機(jī)構(gòu)，如教科文組織、世界衛(wèi)生組織、國(guó)際貨幣基金組織、國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)等在推動(dòng)世界各國(guó)和平與安全、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也成為各成員國(guó)進(jìn)行各領(lǐng)域全球治理與公共外交的重要平臺(tái)。

聯(lián)合國(guó)官員廣泛開展公共外交

聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)是聯(lián)合國(guó)的最高首長(zhǎng)。在世界各國(guó)面前，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)往往被看作聯(lián)合國(guó)的象征。秘書長(zhǎng)十分重視與各國(guó)民眾的對(duì)話交流，以增進(jìn)各國(guó)民眾對(duì)聯(lián)合國(guó)及其本人工作的支持和理解。僅以第八任秘書長(zhǎng)潘基文為例。自2007年擔(dān)任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)以來，他在開展“公共外交”方面身體力行，做了大量工作。2011年10月26日，潘基文在于紐約總部舉行的非政府組織會(huì)議上表示，他擔(dān)任秘書長(zhǎng)以來學(xué)到的最重要的經(jīng)驗(yàn)之一就是合作伙伴關(guān)系的力量。各國(guó)政府憑自身的力量難以應(yīng)對(duì)多重挑戰(zhàn)，社會(huì)運(yùn)行的新模式是聯(lián)盟與合作伙伴關(guān)系，各國(guó)政府同非政府組織、商業(yè)界、慈善團(tuán)體、聯(lián)合國(guó)和其他國(guó)際機(jī)構(gòu)一道努力，將能夠?qū)崿F(xiàn)人類共同目標(biāo)的每一個(gè)方面。2012年7月17日，潘基文抵達(dá)北京，開始其第二個(gè)任期內(nèi)的首次訪華并出席19日至20日在北京舉行的中非合作論壇第五屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。當(dāng)晚7點(diǎn)半，潘基文就做客新浪微訪談，與中國(guó)網(wǎng)民互動(dòng)交流，創(chuàng)下了外國(guó)政府或國(guó)際組織領(lǐng)導(dǎo)人的訪華“第一例”。潘基文稱，社交媒體讓公眾更好地了解聯(lián)合國(guó)。此外，潘基文還通過微博這一平臺(tái)來宣示他的政策和觀點(diǎn)。2013年6月14日，潘基文宣布聯(lián)合國(guó)官方微信號(hào)正式啟動(dòng)，他希望“聯(lián)合國(guó)微信號(hào)能讓很多中國(guó)人了解到聯(lián)合國(guó)的新聞和最新動(dòng)態(tài)，理解聯(lián)合國(guó)為什么至關(guān)重要”。潘基文通過微博與網(wǎng)友交流，是一種公共外交行為，在很大程度上顛覆了傳統(tǒng)聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)的外交形式。

聯(lián)合國(guó)各級(jí)官員也都十分重視開展“公共外交”。2014年3月6日，聯(lián)大主席阿什在“女性、青年和公民社會(huì)對(duì)2015年后發(fā)展議程的貢獻(xiàn)”問題高級(jí)別活動(dòng)開幕式上致辭指出，要想確保2015年后發(fā)展議程獲得國(guó)際社會(huì)的普遍共識(shí)，我們必須歡迎所有利益攸關(guān)方的貢獻(xiàn)，在平等、包容和廣泛參與的基礎(chǔ)上聽取全球各地民眾的呼聲，以公開、透明、合作及負(fù)責(zé)的方式確保實(shí)現(xiàn)“我們共同期望的未來”，而女性、青年和公民社會(huì)將在其中發(fā)揮關(guān)鍵作用。阿什同時(shí)表示，如果沒有各個(gè)界別公民社會(huì)組織的參與和支持，各國(guó)政府也難以兌現(xiàn)實(shí)現(xiàn)“更平等和可持續(xù)明天”的承諾，因?yàn)樗鼈冊(cè)谥朴啺l(fā)展議程、確立優(yōu)先事項(xiàng)、監(jiān)督落實(shí)情況和確保透明問責(zé)方面發(fā)揮著不可替代的作用，而且是保護(hù)人權(quán)、保障言論自由、預(yù)防暴力和性別不平等、提供發(fā)展援助等關(guān)鍵行動(dòng)的得力助手。

聯(lián)合國(guó)：全球公共外交的大平臺(tái)

2005年4月23日、24日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)舉行了有史以來的第一次與公民社會(huì)的對(duì)話會(huì)議，成員國(guó)代表聽取了非政府組織和私營(yíng)部門對(duì)9月份召開的世界峰會(huì)要決定的議題的意見。來自公民社會(huì)的大約1200名代表出席了會(huì)議，其中200人發(fā)言，就峰會(huì)要討論的發(fā)展、安全、人權(quán)和聯(lián)合國(guó)改革這四大主題發(fā)表了看法。聯(lián)大主席讓·平說，這次對(duì)話對(duì)峰會(huì)的成果非常重要，他強(qiáng)調(diào)，公民社會(huì)及私營(yíng)部門是國(guó)家的一個(gè)重要組成部分，他們是真正的伙伴，他們與政府的工作互補(bǔ)，他們參與推動(dòng)社會(huì)的整體發(fā)展，期待著公民社會(huì)就應(yīng)對(duì)人類所面臨的重大挑戰(zhàn)提出他們的建議。

聯(lián)合國(guó)常務(wù)副秘書長(zhǎng)弗雷謝特和非政府組織會(huì)議主席布洛姆都表示，這次對(duì)話是聯(lián)合國(guó)與公民社會(huì)合作的一個(gè)里程碑。安南秘書長(zhǎng)根據(jù)一個(gè)名人小組的報(bào)告還建議，聯(lián)大每年開會(huì)前都與公民社會(huì)展開對(duì)話。

聯(lián)合國(guó)“學(xué)術(shù)影響力”項(xiàng)目于2010年11月18日正式啟動(dòng)，旨在通過加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)與世界各地高等教育和研究機(jī)構(gòu)的合作，宣傳和推廣源自《聯(lián)合國(guó)憲章》的十項(xiàng)原則，范圍涉及人權(quán)、文化、可持續(xù)性發(fā)展和解決爭(zhēng)端等領(lǐng)域。潘基文秘書長(zhǎng)在活動(dòng)發(fā)起儀式上指出，自聯(lián)合國(guó)創(chuàng)立以來，學(xué)術(shù)界就一直在積極支持聯(lián)合國(guó)的各項(xiàng)工作，通過加入“學(xué)術(shù)影響力”全球倡議，學(xué)術(shù)界能夠?qū)⑦@種合作關(guān)系進(jìn)一步正式化，從而產(chǎn)生更大的影響。目前全球已有來自90多個(gè)國(guó)家500多所高校和研究機(jī)構(gòu)加入該項(xiàng)目倡議。

近年來，隨著作為社交網(wǎng)站重要渠道微博的普及，它也正在成為一些國(guó)家政府或國(guó)際組織推行公共外交的重要平臺(tái)。聯(lián)合國(guó)于2010年3月在新浪開通了官方微博，至2015年10月，已有740多萬粉絲，發(fā)布微博42000多條。微博既宣傳了聯(lián)合國(guó)，讓民眾了解聯(lián)合國(guó)的工作情況，又拉近了民眾與聯(lián)合國(guó)的距離，起到了很好的公共外交效果。

當(dāng)前，全球治理正處于一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻。進(jìn)入新世紀(jì)以來，全球問題更加凸顯，全球治理更加迫切，而相應(yīng)的治理機(jī)制卻面臨嚴(yán)重的失調(diào)，作為全球最主要的國(guó)際治理機(jī)制，聯(lián)合國(guó)的地位與作用面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。作為當(dāng)今世界上應(yīng)對(duì)全球問題所需多邊合作的最現(xiàn)實(shí)和最合法的組織，世界比任何時(shí)候都更需要聯(lián)合國(guó)。從全球性問題覆蓋的空間來看，聯(lián)合國(guó)是最適合討論這些問題的場(chǎng)所及解決這些問題的合作機(jī)制。聯(lián)合國(guó)作為一個(gè)國(guó)際組織，與國(guó)家及非國(guó)家行為體都有某種天然的聯(lián)系。聯(lián)合國(guó)組織依據(jù)憲章，承擔(dān)了非常廣泛的重要使命，在協(xié)調(diào)國(guó)際社會(huì)眾多成員的行動(dòng)，這種獨(dú)特的角色能夠起到國(guó)家或者非國(guó)家行為體所起不到的作用。聯(lián)合國(guó)應(yīng)利用自己這一獨(dú)特的身份，加強(qiáng)公共外交，增加各國(guó)民眾對(duì)自己的了解，凝聚各方面力量，推動(dòng)國(guó)際合作，擴(kuò)大自己的影響力，以真正發(fā)揮其在全球治理中的核心作用。

鄭啟榮：外交學(xué)院教授。