◆上海質(zhì)量管理科學(xué)研究院課題組 / 文

上海城市文明進(jìn)步指數(shù)測(cè)評(píng)指標(biāo)體系構(gòu)建

◆上海質(zhì)量管理科學(xué)研究院課題組 / 文

編者按

眾所周知，能夠測(cè)量才能夠不斷改進(jìn)。為推進(jìn)上海城市文明建設(shè)，上海質(zhì)量管理科學(xué)研究院受上海市文明辦委托，承擔(dān)了構(gòu)建上海城市文明進(jìn)步指數(shù)測(cè)評(píng)體系（區(qū)縣部分）的課題。上海質(zhì)科院本著“可做、可測(cè)、可改”的原則，經(jīng)過一年的分析研究、試點(diǎn)測(cè)評(píng)和反復(fù)論證，形成了“環(huán)境文明、秩序文明、服務(wù)文明、素質(zhì)文明”四個(gè)維度的“上海城市文明進(jìn)步指數(shù)（區(qū)縣部分）測(cè)評(píng)指標(biāo)體系”。在此讓讀者分享該成果，旨在發(fā)揮該測(cè)評(píng)指標(biāo)體系有益于推進(jìn)城市文明建設(shè)的作用。

自 2008年起，上海市文明辦以中國(guó)2010年上海世博會(huì)為契機(jī)，大力推進(jìn)上海城市文明的建設(shè)，連續(xù)五年開展了十次“城市文明指數(shù)”的測(cè)評(píng)，成效顯著，廣大市民對(duì)上海城市文明建設(shè)的滿意程度與日俱增。然而隨著時(shí)間的推移，該項(xiàng)測(cè)評(píng)工作也逐漸顯露出需要進(jìn)行改進(jìn)之處，如需要進(jìn)一步梳理界定測(cè)評(píng)對(duì)象、需要與時(shí)俱進(jìn)地完善測(cè)評(píng)指標(biāo)體系、需要進(jìn)一步完善優(yōu)化測(cè)評(píng)的方法等等。

有鑒于此，受上海市文明辦委托，上海質(zhì)量管理科學(xué)研究院就上海城市文明進(jìn)步指數(shù)測(cè)評(píng)體系（區(qū)縣部分）作了全面深入的研究。在總結(jié)歷年測(cè)評(píng)經(jīng)驗(yàn)、分析問題不足的基礎(chǔ)上，經(jīng)過近一年的課題研究、試點(diǎn)測(cè)評(píng)和反復(fù)論證，課題組建立了上海城市文明進(jìn)步指數(shù)的測(cè)評(píng)的基本要求和主要原則。在以往上海文明城區(qū)測(cè)評(píng)三個(gè)維度“環(huán)境文明、秩序文明、服務(wù)文明”基礎(chǔ)上，增加“素質(zhì)文明”維度，即城市文明進(jìn)步包含環(huán)境文明、秩序文明、服務(wù)文明、素質(zhì)文明四個(gè)方面，設(shè)計(jì)測(cè)評(píng)指標(biāo)、明確測(cè)評(píng)方法、制訂測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、確定測(cè)評(píng)點(diǎn)位、形成測(cè)算方法，力求達(dá)到“公正、權(quán)威、科學(xué)、互動(dòng)”的預(yù)期效果。城市文明創(chuàng)建和測(cè)評(píng)通常著眼于條塊結(jié)合，塊即各區(qū)縣，條即各窗口行業(yè)。本文將重點(diǎn)闡述上海城市文明進(jìn)步指數(shù)測(cè)評(píng)指標(biāo)體系（區(qū)縣部分）的構(gòu)建過程及其結(jié)果。

一、基本要求

圍繞中央文明辦有關(guān)改進(jìn)文明城市測(cè)評(píng)若干舉措的總體要求，根據(jù)上海市委和市政府的具體工作安排，上海城市文明進(jìn)步指數(shù)的測(cè)評(píng)，遵循“堅(jiān)持問題導(dǎo)向、減輕基層負(fù)擔(dān)、強(qiáng)化道德素養(yǎng)、重在實(shí)地實(shí)效”等基本要求，開展各項(xiàng)測(cè)評(píng)工作。

（1）堅(jiān)持問題導(dǎo)向。針對(duì)基層普遍關(guān)心、群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，以民生所求作為測(cè)評(píng)的重點(diǎn)；圍繞上海當(dāng)年城市建設(shè)中的整治難點(diǎn)，以管理之重作為整改的目標(biāo)，立行立改，有的放矢做出整改，在促進(jìn)上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展、推動(dòng)市民文明素質(zhì)和社會(huì)文明程度提高方面發(fā)揮重要的作用。

（2）減輕基層負(fù)擔(dān)。為回應(yīng)基層“減壓”呼聲，整改落實(shí)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中基層干部群眾對(duì)測(cè)評(píng)工作的意見建議，力求測(cè)評(píng)指標(biāo)簡(jiǎn)明扼要，突出社會(huì)民生和文明風(fēng)尚等重點(diǎn)，更具針對(duì)性和操作性；務(wù)求測(cè)評(píng)方法公正客觀，積極探索社會(huì)第三方的獨(dú)立測(cè)評(píng)機(jī)制，做到基層百姓“零負(fù)擔(dān)”，測(cè)評(píng)工作“無(wú)聲無(wú)息、有數(shù)有據(jù)”。

（3）強(qiáng)化道德素養(yǎng)。把培育“四有”新人作為根本任務(wù)，在塑造城市好品質(zhì)上下功夫。貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，將培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀、誠(chéng)信建設(shè)制度化等重點(diǎn)部署擺在測(cè)評(píng)工作的最重要位置，測(cè)評(píng)工作突出市民和從業(yè)人員兩個(gè)層面的文明素養(yǎng)提升工程，提升市民文明素質(zhì)和城市文明程度。

（4）重在實(shí)地實(shí)效。測(cè)評(píng)強(qiáng)調(diào)指標(biāo)的客觀可測(cè)、測(cè)評(píng)的落到點(diǎn)位，數(shù)據(jù)的專業(yè)采集，使測(cè)評(píng)工作由面面俱到轉(zhuǎn)為突出重點(diǎn)，由“臨時(shí)”轉(zhuǎn)為“平時(shí)”，由“突擊”轉(zhuǎn)為“常態(tài)”，由大呼隆集合上陣，轉(zhuǎn)為各部門強(qiáng)化日常管理和考核，有利于增強(qiáng)工作實(shí)效，提升測(cè)評(píng)工作的水準(zhǔn)和“含金量”。

二、主要原則

1.測(cè)評(píng)系統(tǒng)的編制原則

按照“優(yōu)化、強(qiáng)化、簡(jiǎn)化”的基本原則，在確立上海城市文明進(jìn)步指數(shù)指標(biāo)體系的框架時(shí)，立足三個(gè)方面的優(yōu)化：（1）聚焦各區(qū)縣文明進(jìn)步（縱向與橫向）的考量。突出環(huán)境和秩序的整治、關(guān)注服務(wù)和素質(zhì)的提升，解決了各區(qū)縣歷史條件、地理環(huán)境和文明基礎(chǔ)等靜態(tài)資源差異較大的矛盾，有利于推進(jìn)全市精神文明建設(shè)常態(tài)長(zhǎng)效體制和機(jī)制的加快形成。（2）重視指標(biāo)的客觀性和定量化。指標(biāo)體系布局時(shí)，優(yōu)先考慮客觀指標(biāo)、優(yōu)先采用量化的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和可量化的實(shí)測(cè)指標(biāo)，可消除測(cè)評(píng)結(jié)果的主觀性和隨意性。（3）突出約束與重點(diǎn)。指標(biāo)體系中安排了2項(xiàng)安全責(zé)任事故約束性指標(biāo)和4項(xiàng)當(dāng)年上海整治重點(diǎn)的關(guān)鍵性指標(biāo)，其既為體系框架的安排，同時(shí)也將作為影響各區(qū)縣文明進(jìn)步指數(shù)結(jié)果排序的權(quán)重之一。

注重二個(gè)方面的強(qiáng)化：（1）強(qiáng)化指標(biāo)體系框架中的要素與各區(qū)縣主要管轄范圍、主要管理職能和主要整治重點(diǎn)的對(duì)接，突出環(huán)境文明中的整治區(qū)域、明確秩序文明中的重點(diǎn)點(diǎn)位、強(qiáng)調(diào)社區(qū)基層公共服務(wù)的主要功能與窗口、重視市民的素質(zhì)文明建設(shè)，將素質(zhì)文明歸集單列，形成與環(huán)境文明、秩序文明、服務(wù)文明齊頭并進(jìn)的體系布局。（2）強(qiáng)化測(cè)評(píng)指標(biāo)的動(dòng)態(tài)和實(shí)測(cè)安排，以文明創(chuàng)建過程為主線、以實(shí)地測(cè)量考察為重點(diǎn)、以民生保障和訴求為導(dǎo)向。

課題組高度重視在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中來(lái)自各部門、各區(qū)縣、各基層等方方面面的意見和建議，廣開言路、博采眾長(zhǎng)，深入基層廣泛聽取來(lái)自一線單位和社區(qū)工作者的直接感受和想法，高度重視對(duì)文明進(jìn)步指數(shù)測(cè)評(píng)的簡(jiǎn)化工作，從測(cè)評(píng)指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，不安排各基層的數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計(jì)和上報(bào)任務(wù)，從測(cè)評(píng)方法上不安排各基層的組織動(dòng)員、接待陪同和匯總收集的任務(wù)，既可切切實(shí)實(shí)地減輕基層的壓力和負(fù)擔(dān)，也可實(shí)實(shí)在在地提高測(cè)評(píng)的客觀公正性，有利于提高文明進(jìn)步指數(shù)測(cè)評(píng)的公信力和有效性。

2.指標(biāo)體系的編制原則

本著“重合、整合、組合”的主要原則，著重考慮對(duì)指標(biāo)結(jié)構(gòu)的布局、來(lái)源和口徑的設(shè)計(jì)和安排。

（1）關(guān)注測(cè)評(píng)指標(biāo)與文明城區(qū)創(chuàng)建相重合。在初步設(shè)計(jì)和安排的67項(xiàng)文明進(jìn)步指數(shù)四級(jí)指標(biāo)中，基本覆蓋《上海市文明城區(qū)測(cè)評(píng)體系（2013版）》中需要實(shí)地考察的指標(biāo)46項(xiàng)，占比達(dá)68.7%。

（2）重視與各委辦局的專業(yè)測(cè)評(píng)相整合。67個(gè)測(cè)評(píng)目標(biāo)中，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)類測(cè)評(píng)目標(biāo)50個(gè)，其中由市級(jí)委辦局提供測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)的為24個(gè)，由市文明辦委托第三方進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的測(cè)評(píng)目標(biāo)為26個(gè)；統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)類測(cè)評(píng)目標(biāo)16個(gè)，由各相關(guān)職能部門提供；問卷調(diào)查類測(cè)評(píng)目標(biāo)1個(gè)，由市文明辦委托第三方進(jìn)行調(diào)查。這樣能更好地發(fā)揮各相關(guān)部門共同推進(jìn)各區(qū)縣文明創(chuàng)建的聯(lián)動(dòng)和聯(lián)席作用，有利于形成市文明辦引領(lǐng)推進(jìn)、各部門齊抓共管的良好工作局面。

（3）關(guān)注各類指標(biāo)和數(shù)據(jù)的有機(jī)組合。所安排的測(cè)評(píng)指標(biāo)，以實(shí)測(cè)為主輔以涉及民生保障與重點(diǎn)整治的關(guān)鍵統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，其中實(shí)測(cè)指標(biāo)為50項(xiàng)，占比74.6%。

3.測(cè)評(píng)指標(biāo)的編制原則

在編制設(shè)計(jì)具體測(cè)評(píng)指標(biāo)時(shí)，始終圍繞“可做、可測(cè)、可改”的核心原則。做到所設(shè)計(jì)、所采用、所保留的測(cè)評(píng)指標(biāo)，一是具有可操作性，做到既有可獲取的渠道、口徑和周期，也有可統(tǒng)計(jì)與分析的方法；二是可實(shí)現(xiàn)定量化測(cè)量，盡可能選取量化的數(shù)值與可量化的指標(biāo)，達(dá)成定性化要求可轉(zhuǎn)化定量指標(biāo)的預(yù)期；三是確?？筛倪M(jìn)和提升的要求，所選取的指標(biāo)，既是市民最為關(guān)注、易能感受得到的重點(diǎn)領(lǐng)域、區(qū)域和點(diǎn)位，也與市民生活密切相關(guān)的問題訴求相關(guān)聯(lián)，更有利于促進(jìn)問題的解決、服務(wù)的提升和素質(zhì)的培育。

在編制設(shè)計(jì)具體測(cè)評(píng)指標(biāo)時(shí)，始終圍繞三項(xiàng)編制原則進(jìn)行展開，甄選出的67個(gè)測(cè)評(píng)項(xiàng)，從指標(biāo)涉及的職能部門覆蓋面來(lái)看，包含與市民息息相關(guān)的各行各業(yè)的主管部門。

三、指標(biāo)體系

課題組從2013年底開始進(jìn)行項(xiàng)目策劃，構(gòu)建測(cè)評(píng)思路，確定調(diào)研方案，又歷經(jīng)為期2個(gè)月的調(diào)研，通過大量研究文獻(xiàn)和各類統(tǒng)計(jì)年檢的檢索、分析和綜述，先后訪談了長(zhǎng)寧、嘉定、金山等9個(gè)區(qū)縣文明辦，正式書面征詢了23個(gè)市委辦局相關(guān)部門的意見和建議，六月至七月份對(duì)黃浦區(qū)、楊浦區(qū)、嘉定區(qū)進(jìn)行試測(cè)評(píng)，通過專家團(tuán)隊(duì)的多次指導(dǎo)，7易其稿，形成了《上海城市文明進(jìn)步指數(shù)指標(biāo)體系》。該指標(biāo)體系包含4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、8個(gè)二級(jí)指標(biāo)、31個(gè)測(cè)評(píng)項(xiàng)目、67個(gè)測(cè)評(píng)目標(biāo)，詳見表1。

四、結(jié)語(yǔ)

上海城市文明進(jìn)步指數(shù)測(cè)評(píng)指標(biāo)體系的構(gòu)建，遵循了上海城市文明進(jìn)步指數(shù)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的基本要求和主要原則，并在以往上海文明城區(qū)測(cè)評(píng)三個(gè)維度“環(huán)境文明、秩序文明、服務(wù)文明”基礎(chǔ)上，增加了“素質(zhì)文明”這一維度，充分體現(xiàn)了“文明城區(qū)創(chuàng)建更加注重人的素養(yǎng)和人的境界”。

上海城市文明進(jìn)步指數(shù)測(cè)評(píng)，聚焦于區(qū)縣精神文明建設(shè)的重點(diǎn)與提升，客觀反映成效水平；更符合基層實(shí)際，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)；更順應(yīng)市民需求，重點(diǎn)關(guān)注民生保障，愿其成為上海文明城市創(chuàng)建活動(dòng)健康深入開展的助推器，使城市文明建設(shè)取得持續(xù)良好的進(jìn)步和成效。

表1　上海城市文明進(jìn)步指數(shù)（區(qū)縣部分）測(cè)評(píng)指標(biāo)體系

(接表1）