趙 栩
黨的十八屆三中全會提出“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表,對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”。2014年初,習(xí)近平總書記在我區(qū)考察時提出,內(nèi)蒙古要大膽先行先試,探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表,探索建立可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。
改革開放37年來,特別是西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來,我區(qū)經(jīng)濟(jì)水平達(dá)到空前高度。但是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時,一些地方抓環(huán)境抓生態(tài)的手松了下來,導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯。2014年,媒體熱炒并引起中央高度重視的“騰格里工業(yè)園區(qū)”污染事件便是一個典型的案例。事實(shí)證明:發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須以合理利用自然資源,保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提,“先污染后治理”的理念已越來越?jīng)]有市場。
長期以來,GDP增長率被作為評估官員政績的一項(xiàng)核心指標(biāo)。在片面發(fā)展觀的指引下,不少領(lǐng)導(dǎo)干部盲目追求經(jīng)濟(jì)增速而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù),粗放型發(fā)展道路的負(fù)面效應(yīng)日益凸顯。將自然資源資產(chǎn)負(fù)債表納入干部審計(jì)與考核體系有助于完善干部考核評價制度,讓政績評價更加全面客觀,引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確政績觀。
資源藏量豐富、覆蓋面廣。管理如此龐大的自然資源管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及利益主體多元,利益博弈調(diào)處難度大,必須要不斷轉(zhuǎn)變管理理念,創(chuàng)新管理方式。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表可以促進(jìn)不動產(chǎn)登記與自然資源確權(quán)工作加快開展,進(jìn)一步完善責(zé)任追究、損害賠償制度,推動自然資源管理的科學(xué)化與制度化。
編制過程中本文遵循以下原則:一是數(shù)據(jù)的可得性原則,以現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資源和可以收集的資料為基礎(chǔ)開展編制工作;二是可操作性原則,為了推廣應(yīng)用的便利,編制方法盡量簡便適用,具有可操作性;三是代表性原則,自然資源種類繁多,全部核算不切實(shí)際,先選擇易于核算的資源進(jìn)行核算,分步推進(jìn)、先易后難地開展該項(xiàng)工作,隨著研究的不斷深入,逐步將更多種類的資源納入核算范圍。
根據(jù)相關(guān)會計(jì)理論,自然資源資產(chǎn)可以界定為政府所擁有或控制的存量資源的價值總額。自然資源負(fù)債是一屆政府任期內(nèi)消耗的自然資源、損害的生態(tài)環(huán)境以及相關(guān)的補(bǔ)償和修復(fù)支出。
《中國環(huán)境資源手冊》將自然資源資產(chǎn)分為土地資源資產(chǎn)、森林資源資產(chǎn)、草地資源資產(chǎn)等九大類資產(chǎn)??紤]到資料的可得性和統(tǒng)計(jì)的方便,本文只選擇礦產(chǎn)資源、能源資源、土地資源、林業(yè)資源、水資源作為核算對象。
對自然資源的定價方法,目前國內(nèi)外均無統(tǒng)一認(rèn)識。從理論上,主要有影子價格法、均衡價格法、邊際機(jī)會成本法、市場估計(jì)法、李金昌模型、能量定價法和能值定價法,這些方法各有優(yōu)缺點(diǎn),統(tǒng)計(jì)和核算的可操作性也不盡相同。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表過程中,為了估值準(zhǔn)確,同時保證核算便利,主要采用直接市場方法對自然資源進(jìn)行估價。
1.礦產(chǎn)資源和能源資源:原油價格采用國際油價,天然氣采用日本CIF價格,原煤用日本動力煤CIF價格。金屬礦產(chǎn)資源與非金屬礦產(chǎn)資源定價方法采用市場價格法,如黃金采用LME(倫敦金屬交易所)現(xiàn)貨價。
2.水資源:水資源價格為分類用水價格的加權(quán)平均值,權(quán)重為各類用水量占用水總量的比重。
3.土地資源:非建設(shè)用地價格采用收益現(xiàn)值法,按照第一產(chǎn)業(yè)增加值以5.8%的資本化率還原為現(xiàn)值計(jì)算;城市建設(shè)用地價格采用市場價格法,根據(jù)105個城市平均地價計(jì)算,2009年之前按照土地拍賣價格計(jì)算。
4.森林資源:林業(yè)資源定價方法采用市場價格法,即年度木材平均銷售價格。
5.生態(tài)環(huán)境:由于環(huán)境資源往往沒有市場價值,不能直接用市場價格計(jì)量。環(huán)境污染定價采用基于成本的污染成本法,包括污染治理成本和環(huán)境退化成本。由于環(huán)境退化成本的核算非常困難,因此只計(jì)量污染治理成本。
整理所收集的數(shù)據(jù),本文試編了2002年、2007年、2012年的自然資源負(fù)債表。試編結(jié)果顯示:從資產(chǎn)和負(fù)債結(jié)構(gòu)來看,自然資源負(fù)債的形成主要源于自然資源損耗及其所造成的生態(tài)環(huán)境損害。其中,自然資源耗減起主要作用。自然資源資產(chǎn)中,2002年能源資產(chǎn)占比最大,2007年和2012年土地資產(chǎn)占比最大,這與前幾年房地產(chǎn)的快速發(fā)展帶來的土地快速增值直接相關(guān),森林、水等其他自然資源資產(chǎn)占比較小。
從變動趨勢來看,按照可變價計(jì)算,2002-2012年間,我區(qū)的自然資源資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)均增長迅速,但以2002年不變價格計(jì)算,2002-2012年間我區(qū)自然資源資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)呈緩慢增長趨勢,2007年自然資源資、負(fù)債和凈資產(chǎn)還略有下降,說明我區(qū)自然資源資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)的變化主要源于價格的快速上漲,資源存量本身變化并不大。盡管根據(jù)計(jì)算結(jié)果表明資產(chǎn)負(fù)債率較低(3年均為3%左右),沒有明顯上升,但并不能說明生態(tài)環(huán)境問題不突出。通過試編發(fā)現(xiàn),具有生態(tài)環(huán)境價值的自然資源資產(chǎn)增長緩慢,資源耗減性負(fù)債增長較快,能源和礦產(chǎn)資源耗減過快。要加強(qiáng)能源等不可再生資源的保護(hù),集約節(jié)約利用土地和礦產(chǎn)資源,加大節(jié)能減排力度,可極大改善自然資源資產(chǎn)負(fù)債表結(jié)構(gòu)。
我區(qū)先于國家及其他省區(qū)市開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的探索工作,并取得了一定成果。2014年底《內(nèi)蒙古自治區(qū)探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表總體方案》獲自治區(qū)經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組原則通過。自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局選取赤峰市、呼倫貝爾市作為試點(diǎn)地區(qū),選擇森林、草原、濕地3種自然資源開展實(shí)物量核算探索工作。2015年1月,兩個試點(diǎn)市的數(shù)據(jù)填報工作基本完成。2015年開始,自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局開始在包頭市和鄂爾多斯市試點(diǎn)填報礦產(chǎn)能源和土地資源實(shí)物量變動表。
雖然我區(qū)探索編制工作起步較早,并取得一些階段性成果,但是總體來看進(jìn)展較為緩慢,成果較為粗淺。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制是一項(xiàng)理論性強(qiáng)、技術(shù)要求高的工作,僅以我區(qū)現(xiàn)有條件,尚不具備完全承擔(dān)此項(xiàng)工作的能力。
目前,一些國家層面的智庫機(jī)構(gòu)已經(jīng)在這方面取得重大突破。預(yù)計(jì)我區(qū)的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表與全國的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基本框架與內(nèi)容不會有太大差異,完全可以引進(jìn)吸收,結(jié)合我區(qū)特點(diǎn)加以完善,使編制工作收到事半功倍的效果。同時,要著力培養(yǎng)一支我區(qū)自己的人才隊(duì)伍,特別注意吸收引進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域人才專家,吸收國家和兄弟省份經(jīng)驗(yàn),立足我區(qū)實(shí)際,大膽探索,先行先試。
參照國家層面和其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),設(shè)計(jì)完善我區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表基本框架,明確核算科目,指導(dǎo)各地掌握估價技術(shù)與方法,組織區(qū)內(nèi)外有關(guān)專家到各盟市進(jìn)行指導(dǎo)培訓(xùn)。
增加資金投入,加大現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)建模技術(shù)、大數(shù)據(jù)平臺等先進(jìn)技術(shù)在統(tǒng)計(jì)工作中的推廣力度,構(gòu)建全區(qū)范圍內(nèi)的自然資源數(shù)據(jù)收集、分類、整理、核算的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。
我區(qū)自然特色優(yōu)勢明顯突出,草原、森林、耕地這些我區(qū)具有比較優(yōu)勢的資源無疑是自然資源資產(chǎn)負(fù)債表需要細(xì)化的科目,也是將來需要重點(diǎn)考核的領(lǐng)域。要將易于核算的資源項(xiàng)目先納入考核體系,如自然資源凈資產(chǎn)增幅、自然資源資產(chǎn)負(fù)債率、自然資源負(fù)債增速與GDP增速之比等,并在實(shí)踐中不斷完善相關(guān)考核指標(biāo)體系。