◎ 文/趙崢

德國漢堡港口新城建設經(jīng)驗及啟示

◎ 文/趙崢

德國漢堡是歐洲第二大港口、一個有著百余年歷史的老港區(qū)。港口新城位于漢堡市郊區(qū)、易北河的南岸。2000年以來，漢堡市政府重新對這一區(qū)域進行整體規(guī)劃，打造港口新城，使這一區(qū)域重新煥發(fā)了生機和活力。

漢堡港口新城建設的主要經(jīng)驗

1.以穩(wěn)定而持續(xù)的總體規(guī)劃統(tǒng)領

漢堡港口新城的開發(fā)建設始終堅持規(guī)劃主導，規(guī)劃理念先進，且實施辦法具有現(xiàn)實可操作性。

（1）港口新城總體規(guī)劃“穩(wěn)定”，凡事按規(guī)劃辦，不隨意變動發(fā)展思路。建設之初，漢堡市就為港口新城規(guī)劃舉行了國際招標，并制定了總體規(guī)劃。規(guī)劃對港口新城城市建設的構架、開發(fā)總體目標作出明確規(guī)定：堅持與現(xiàn)有城市風格相融合，堅持可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)保護，堅持建設高標準的城市建筑和公共活動場所。這些規(guī)劃理念和原則多年來始終持續(xù)引導著新區(qū)建設實踐，有力地保證了新城發(fā)展不偏航。

（2）港口新城總體規(guī)劃“持續(xù)”，重視發(fā)展品質(zhì)而不過分追求發(fā)展速度。在規(guī)劃統(tǒng)領下，總面積157公頃的港口新城沒有全部開發(fā)，而是設計擬用20年時間有序改造完成，并將規(guī)劃區(qū)根據(jù)地形地貌和經(jīng)濟特征劃分為8個部分，分不同版塊由西向東推進，逐步開發(fā)建設，既保障開發(fā)質(zhì)量，又可根據(jù)漢堡發(fā)展的新需求和新情況進行調(diào)整，將時間和空間上的可持續(xù)性有機統(tǒng)一起來。

2.產(chǎn)業(yè)和人居的高度融合

（1）城市的本質(zhì)是人的集合體。在漢堡市政府推動下，港口新城從規(guī)劃開始，就極力避免新城變成功能單一的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，而是著力打造一座宜居宜業(yè)的都市新區(qū)。漢堡市政府明確規(guī)定，港口新城內(nèi)2/3的項目必須滿足辦公、居住和公眾使用3個功能。而在具體實踐中，港口新城在積極推動航運業(yè)、軟件、通信、傳媒、物流等現(xiàn)代制造業(yè)和生產(chǎn)性服務業(yè)集聚的同時，也在建設音樂廳、五星級酒店、航海博物館、學校、幼兒園等綜合服務設施，將生產(chǎn)、居住、休閑、旅游、商務和服務等多種城市功能結合在一起。

（2）港口新城對區(qū)內(nèi)的每座建筑都提出功能融合的具體要求，即每一幢獨立的建筑都必須具備辦公、住宅和對外營業(yè)的餐廳、商店、休閑娛樂場所等公共開放空間，以便將辦公場所和居住區(qū)域融合在一起，使每座建筑都成為一個功能完善的小社區(qū)。而這些相對獨立且互相聯(lián)系的建筑又與漢堡老城的建筑在高度上具有統(tǒng)一性，在色彩設計上沿用富有特色的傳統(tǒng)紅磚材料，使得教堂、倉庫城、貿(mào)易大樓、易北河大橋等傳統(tǒng)建筑在新建筑群中并不孤立，實現(xiàn)了傳統(tǒng)與現(xiàn)代的有機結合，從而在城市整體上構筑一個充滿活力的大社區(qū)。

3.綠色建筑和綠色交通的推廣應用

（1）漢堡港口新城是一個綠色新區(qū)，主要建筑均由不同投資者和建筑師事務所規(guī)劃建設。盡管投資人和規(guī)劃者有所不同，但其方案都須體現(xiàn)綠色環(huán)保的理念并得到專業(yè)環(huán)保機構評估認可。新建建筑大量使用太陽能電池板、燃料電池、熱電聯(lián)產(chǎn)機組和生物能源等，大幅度提高了節(jié)能減排效率。

（2）港口新城在規(guī)劃時設計了高密度的步行道和自行車道，并且70%的步行和自行車道是與機動車道相分離的，使得步行或騎行的人能夠穿行在廣場、水岸和綠地中；通過車位限額的方式，鼓勵居民乘坐公交或騎自行車出行，通過推廣綠色交通減輕了汽車帶來的污染和擁堵問題。

4.公私共贏的城市開發(fā)模式

（1）漢堡港口新城的建設與開發(fā)是由政府主導的，但與單純強調(diào)政府推動的模式不同，漢堡市政府進行了良好的城市開發(fā)機制設計。以土地為例，港口新城有限責任公司是代表政府負責新城總體開發(fā)建設工作的項目管理人，其監(jiān)事會由政府成員組成。漢堡市土地管理委員會負責審批土地出讓方案和投資者，城市發(fā)展委員會（由市區(qū)兩級議員組成）負責審核建設方案，城市發(fā)展和環(huán)境保護部進行具體控制并頒發(fā)建造許可。投資者在申請土地過程中，需要對競標地塊進行規(guī)劃設計，征得港口新城有限責任公司同意，然后細化建造計劃、申請建造許可，才能與政府進行土地轉讓的談判。從企業(yè)競標到土地最后正式出讓，往往需要一年甚至更長時間的“選擇期”。而這個看似效率比較低的過程實際上形成了一個事前的質(zhì)量和目標控制機制。這一機制將鼓勵投資者進行更加負責任的開發(fā)與建設，從而避免那些沒有進行充分規(guī)劃和設計的投資者進行投機性建設。在實際操作中，如果投資者長期拿不出規(guī)劃方案，或者故意將土地閑置，政府將有權收回土地。在這一機制下，漢堡市政府可確保土地的開發(fā)質(zhì)量、規(guī)劃目標和建設進度，投資者也有時間對土地進行建設規(guī)劃、對建設方案進行優(yōu)化和完善。雙方協(xié)調(diào)達成一致之后，土地才算真正實現(xiàn)轉讓，這對于城市政府和投資者來說將是雙贏的結果。

（2）城市土地開發(fā)的目的不在于一次性獲得永久收益，而在于形成良性示范效應并為城市未來提供更好的空間支撐。因此，在港口新城開發(fā)過程中，簡單的價高者得的規(guī)則并不完全適用。那些能夠滿足新城多樣化生活需求和具有較高環(huán)保標準的投資企業(yè)，即使在投標價格上沒有明顯優(yōu)勢，也仍然有可能因為其符合城市發(fā)展目標的規(guī)劃設計而拿到居住類土地的開發(fā)權。

對我國城市新城開發(fā)的啟示

由于受國際金融危機的影響，漢堡港口新城開發(fā)建設進度有所放緩，預計全部工程要到2025年以后才能基本結束。我國在推動新型城鎮(zhèn)化的過程中，可以借鑒漢堡港口新城建設的經(jīng)驗。

1.在城市開發(fā)過程中真正做到規(guī)劃引導

在城市開發(fā)建設之初就要精細設計和規(guī)劃，在頂層設計和制度安排上作出前瞻性部署，明確城市發(fā)展必須堅守的可持續(xù)目標和人本理念，保持規(guī)劃執(zhí)行的“剛性”，并通過規(guī)劃設計平衡發(fā)展速度與質(zhì)量的關系，運用規(guī)劃保障城市轉型升級的方向性和系統(tǒng)性。

2.要摒棄重物輕人的開發(fā)建設方式

在城市開發(fā)過程中不僅要為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好環(huán)境，更要為當?shù)鼐用駱嫿ň哂谢盍Φ纳鐓^(qū)，提供更多經(jīng)濟機遇、公共服務和生活樂趣；努力實現(xiàn)生產(chǎn)和生活相結合、宜業(yè)與宜居相統(tǒng)一，將城市新區(qū)打造為市民的“生活共同體”和“發(fā)展共同體”，提升新區(qū)作為新生活區(qū)的吸引力和競爭力，真正實現(xiàn)安居樂業(yè)。

3.將城市綠色發(fā)展的理念落實到行動上

漢堡港口新城建設經(jīng)驗表明，即使是在一個高度工業(yè)化的港口城市，生態(tài)可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟增長也完全有可能和諧并存。我國的城市建設可利用我們在新能源和綠色建材領域的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，鼓勵和支持各城市在房地產(chǎn)開發(fā)、空間布局方面體現(xiàn)綠色發(fā)展理念，大力推廣綠色建筑和綠色交通，促進資源能源的節(jié)約循環(huán)利用，打造符合自身特色的綠色宜居城市。

4.提升城市政府的治理能力

城市開發(fā)和建設從來都不是一個簡單問題，尤其在土地方面，往往會涉及到政府、投資者和公眾的糾紛、矛盾和利益糾葛，而優(yōu)秀的治理能力所形成的機制設計則有助于解決那些敏感而復雜的難題。只要不把新城新區(qū)開發(fā)單純作為追求建設速度、經(jīng)濟效益的房地產(chǎn)工程，在開發(fā)主體、規(guī)則、步驟等方面進行精細化安排，新城新區(qū)建設完全有可能兼顧公益和私營部門的目標和利益。

*本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金項目（SKZZY2013017）的階段性成果

作者單位：（北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院）