摘 要：當前環(huán)境污染和環(huán)境公平問題日益凸顯，環(huán)境不公平會加劇社會不公平，進而影響我國建設美麗中國和實現(xiàn)偉大復興中國夢的進程?，F(xiàn)代生態(tài)治理的理論和實踐表明，要解決環(huán)境不公平問題需要公眾積極、有效的參與。文章結合實際調(diào)查數(shù)據(jù)，分析我國公眾參與環(huán)境保護和監(jiān)督的現(xiàn)狀，并指出提高公眾參與的建議，主要包括提高公眾環(huán)境參與意識，加強電子信息化建設，拓寬參與渠道，完善法律法規(guī)等。

關鍵詞：環(huán)境公平 公眾參與 電子政務 網(wǎng)絡參與

中圖分類號：F205

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）09-018-03

隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展，環(huán)境污染問題日益嚴重，不但制約經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，而且已經(jīng)成為提升我國綜合競爭力和構建生態(tài)文明的桎梏。2002年以后，我國公眾的環(huán)境投訴和環(huán)境群體性事件有明顯增多的趨勢。美國耶魯大學和哥倫比亞大學聯(lián)合推出的“年度全球環(huán)境績效指數(shù)”排名中，2006、2008、2010、2012、2014年中國分別位于94位（總調(diào)查133個國家和地區(qū)）、105位（總調(diào)查149個國家和地區(qū)）、121位（總調(diào)查163個國家和地區(qū)）、116位（總調(diào)查132個國家和地區(qū)）、118位（總調(diào)查178個國家和地區(qū)），從中可以看出，中國在歷次排名中都處于比較偏后的位置，雖然中國在環(huán)境保護方面已經(jīng)做出巨大努力，但是中國的環(huán)境績效與發(fā)達國家之間還存在一定的差距。盡管造成這種狀況的因素有諸多方面，但是因為環(huán)境公眾參與的薄弱與不足以及由此帶來的環(huán)境不公平是造成我國環(huán)境污染和環(huán)境治理困擾的重要原因。最近8·12天津濱海新區(qū)爆炸事故不僅對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了傷害，影響到公眾的環(huán)境權利，而且也造成了巨大的經(jīng)濟損失，甚至傷及無辜公眾的性命。造成這次事故的原因固然復雜，但環(huán)境評估中公眾參與的缺乏也是釀成災禍的重要原因之一，它進一步危及到環(huán)境公平的實現(xiàn)。我國環(huán)境污染使公眾受到傷害的事件時有發(fā)生，這不僅與建設美麗的理想中國背道而馳，而且凸顯了我國環(huán)境不公平現(xiàn)象的頻發(fā)和公眾參與機制的缺失。

一、環(huán)境公眾參與是助推環(huán)境公平的必由之路

隨著人們維護自己環(huán)境權益意識的提高，環(huán)境公平問題逐步成為公眾普遍關注的焦點問題和熱門話題。人們從多角度闡釋了環(huán)境公平的含義，著名美國學者羅爾斯教授認為：正義實現(xiàn)的關鍵在于將利益以一種正當?shù)某绦蚍峙浣o社會成員。環(huán)境公平和正義同樣是一種“分配正義”，只是它分配的對象不再是“利益”，而是環(huán)境污染所產(chǎn)生的“不利益”，這種環(huán)境“不利益”往往被不公平地分配，一部分人獨享經(jīng)濟發(fā)展的成果，把嚴重污染留給另一部分人承擔。環(huán)境的不公平，加劇了社會的不公平。這種環(huán)境不公平、不正義的現(xiàn)象將隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展日益凸顯，它不僅加劇了社會的矛盾和沖突，可能造成大規(guī)模的群體性事件和沖突，也必將影響我國生態(tài)文明建設進程。由于生態(tài)和環(huán)境是由全社會共同享用的，社會公眾是所有環(huán)境問題的直接承擔者，也是環(huán)境破壞與污染、生態(tài)失衡的最終受害者，他們對環(huán)境狀況的感知最直觀、最敏感，對環(huán)境權利和義務不對等及其它有失公平的現(xiàn)象也比較憤慨，所以他們才是推動環(huán)境公平的最根本的動力源泉。環(huán)境問題有一個突出特點就是不同地區(qū)、不同群體之間的環(huán)境利益存在著明顯的沖突性，如果單純由政府通過行使權力來決定環(huán)境事務則可能存在著有失公允的現(xiàn)象，而且不同地區(qū)、不同部分的政府之間也可能為了各自利益做出僅有利于本地區(qū)環(huán)境的決策，而對整體的環(huán)境問題可能造成一定的傷害。為了保障不同地區(qū)、不同人群之間平等的環(huán)境權利，應該積極引進環(huán)境公眾參與，在多方協(xié)商中盡可能平等地保障所有人的環(huán)境利益，實現(xiàn)環(huán)境公平。

協(xié)商民主理論、生態(tài)倫理學、環(huán)境（綠色）公民權理論都積極探討了公眾的環(huán)境參與問題，為公眾參與提供了理論支撐，如英國學者約翰·巴里所說的那樣：“如果把‘綠色公民權’理解為一個從‘消極’環(huán)境公民權到‘積極’的可持續(xù)公民權的連續(xù)統(tǒng)一體，那么，一種‘抗拒’或‘批判性’可持續(xù)公民權對于創(chuàng)造一個真正可持續(xù)社會更具有核心意義。”環(huán)境公眾參與是推進環(huán)境保護、實現(xiàn)環(huán)境公平的必經(jīng)之路。首先，環(huán)境公眾參與是環(huán)境管理和保護的基本條件。眾所周知，生態(tài)環(huán)境是全社會平等共享的資源，它的共享性和公共性要求政府在對環(huán)境資源實施控制或者分配中遵照公平、正義原則。但政府不是天然的公平裁判，它有自己的缺陷和利益訴求。為了監(jiān)督政府能夠及時準確反映環(huán)境不公平的現(xiàn)實性問題，并迅速解決和處理問題，關鍵就在于讓社會公眾全方位、全過程的認識并理解環(huán)境問題，真正發(fā)揮公眾環(huán)境參與與監(jiān)督的積極性和主動性。其次，公眾參與使環(huán)境問題公開、透明。在環(huán)境事務中引入公眾參與，有利于環(huán)境問題獲得更多的公眾支持，不同的利益相關方就某一共同關心的問題進行討論，從而使相互之間、政府與公眾之間贏得信任，使政府或其他組織的環(huán)境決策獲得認同、支持和理解;有利于通過發(fā)泄民眾的不滿情緒，調(diào)解、減少公眾與政府的緊張與沖突，從而說服和平息反對者，協(xié)調(diào)多元化主體的利益沖突;有利于有效監(jiān)督政府環(huán)境管理，對政府的工作形成壓力，督促政府廉政執(zhí)法;有利于在制定專業(yè)領域的政策時，能夠吸收更多的專家意見，取得最后的共識。因而，世界上大多數(shù)國家以及整個國際社會都非常重視環(huán)境公眾參與在維護公眾平等、正當環(huán)境權益（特別是環(huán)境知情權、參與權和獲得相應救濟的權利等）方面的的價值和作用。

二、我國亟需完善環(huán)境公眾參與機制

我國存在的諸多環(huán)境不公平現(xiàn)象，很大程度上是因為公眾沒有機會參與環(huán)境決策而造成的，而實現(xiàn)環(huán)境公平不僅是政府的職責，也不僅僅是環(huán)境專家的特權，它應該是每一個公民的權利與責任。

（一）我國公眾事前環(huán)境參與意識淡薄

隨著我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞的加劇，公眾對環(huán)境破壞的感知和認知逐漸加深，他們的環(huán)境保護和環(huán)境維權意識已經(jīng)有了明顯提升。從總體上來看，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)公眾的環(huán)境參與意識仍然比較淡薄。2014年7月2日至5日，筆者組織我校大學生在哈爾濱市開展了“公眾參與環(huán)境保護狀況”的相關調(diào)查，主要采用問卷調(diào)查和訪談相結合的方式，本次調(diào)查共發(fā)放問卷600份，回收有效問卷525份。通過SPSS統(tǒng)計分析顯示，當公眾被問及“您是否經(jīng)常向有關部門（政府、媒體、責任單位等）反映環(huán)境問題？”，僅有22.2%的人會向政府反映環(huán)境問題，而37.8%的人很少向政府反映各種環(huán)境問題，高達40%的人竟然從來沒有反映過環(huán)境問題，公眾參與的意識亟待提高。公眾環(huán)境參與度不高既與公眾缺乏參與意識密切相關，也與政府環(huán)境政策信息公開化程度不夠相聯(lián)系，還與政府對公眾反映的環(huán)境問題的滿意度相關。在實地的調(diào)查中，深入問及為什么不去反映環(huán)境問題時，一部分人的回答是“反映也沒有用，仍然得不到解決?！钡菬o論是出于何種原因，它都表明我國公眾事前參與意識相當薄弱，他們并沒有以主人翁的姿態(tài)來守護自己的家園。

（二）公眾參與的NGO組織薄弱

NGO組織是民間自發(fā)形成的社會公益性組織，它們作為社會公眾與政府之間交流互動的橋梁為公眾參與政府政策和決策提供了堅實的平臺。環(huán)境NGO組織主要是以關注環(huán)境破壞、推進環(huán)境保護為主要職責的組織，由于其專業(yè)素養(yǎng)，它們對環(huán)境公平問題也給予了較多的關注，并在實踐中積極推動環(huán)境公平。英國、美國、德國、法國等都比較重視環(huán)境NGO組織的發(fā)展及其雙向疏通作用。我國環(huán)境NGO組織的發(fā)展總體比較薄弱，而且由于經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡也造成了環(huán)境NGO組織的發(fā)展呈現(xiàn)出地區(qū)不平衡狀態(tài)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)環(huán)境NGO組織優(yōu)于經(jīng)濟落后地區(qū)，城市優(yōu)于農(nóng)村。當前我國有規(guī)模、有影響的環(huán)境NGO組織還不多，主要以小規(guī)模的組織為主，“其資金、號召力、組織能力以及對環(huán)境決策的影響力等都很有限，無法發(fā)揮其應有的職能，也為切實地執(zhí)行環(huán)境影響評價公眾參與帶來了不利影響，加大了我國的NGO組織與發(fā)達國家差距。”以哈爾濱市為例，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，當被問及“您是否參加過環(huán)保團體及其組織的社會活動？”僅有15.2%的人參加了環(huán)保團體，經(jīng)常參加環(huán)?；顒樱哌_43%的人從來沒有參加過環(huán)保團或者環(huán)保公益活動。這種狀況一方面說明我國環(huán)保NGO組織的薄弱，另一方面也說明了我國公眾參與環(huán)保的行動力明顯弱化。

（三）我國相關法律和政策還有待進一步完善

目前，我國環(huán)境公眾參與的立法從無到有，從原則到具體，正在逐漸發(fā)展和進步，而且發(fā)展和進步的步伐也越來越快，現(xiàn)在已經(jīng)具備了初級規(guī)模，特別是2015年1月1日開始實施的被稱為“史上最嚴”環(huán)保法將為我國的環(huán)境保護及其公眾參與提供了堅定的法律保障，并為專項環(huán)境保護或者污染治理的法律預留了進一步完善的空間和可能性。不過，我國的環(huán)境公眾參與主要地體現(xiàn)在環(huán)境影響評價的參與方面，公眾參與范圍比較窄，參與的途徑比較單一，缺乏系統(tǒng)全面性，而且公眾參與需要的環(huán)境信息支持也相對匱乏，公眾參與還缺少規(guī)范性程序，這就意味著我國現(xiàn)有的制度設計并不能很好地滿足公眾環(huán)境參與的需求，當社會公眾真正遇到具體的環(huán)境問題時，他們常常不知道從何入手、如何參與。以哈爾濱市為例，公眾對于“當您受到環(huán)境污染的侵害時，您認為最有效的解決途徑是什么？”這個問題的回答顯示，僅有6.3%的人選擇向法院起訴，37.2的人選擇向政府有關部門反映情況，29.5%的人選擇向新聞媒體反映情況，還有5.9%的人選擇抗議、游行、示威方式等極端的方式來解決問題。而且，僅僅有相應的法律和制度還是不夠的，更重要的在于能夠堅決的貫徹執(zhí)行，但從我國實際情況來看，相關法律政策的執(zhí)行并不樂觀。

（四）政府對環(huán)境公眾參與的重視度不夠

在中國公眾又對政府有較強的依賴性，2010中國公眾環(huán)保指數(shù)表明：對于環(huán)保問題的責任歸屬，72.3%的公眾認為應該由政府負責?！岸覈⑿袉我坏囊缘胤紾DP增減作為衡量地區(qū)發(fā)展好壞的評價體系，這無疑強化了地方政府，特別是處于奮力追趕階段的地方政府在招商引資和發(fā)展經(jīng)濟的過程中奉行‘GDP至上’的策略，‘重經(jīng)濟效益，輕環(huán)境保護’?！彪m然我國法律規(guī)定了公眾參與，而且公民即便真正參與，但是公眾的意見往往不能得到致力于追求經(jīng)濟發(fā)展的地方政府的重視。而且，地方政府發(fā)展GDP的沖動還經(jīng)常使法律得不到執(zhí)行。環(huán)境影響評價制度中公眾參與也經(jīng)常存在著造假或者走過場的現(xiàn)象，如天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫距離占地面積4萬多平方米、多達3100戶的海港城小區(qū)僅600米，如果環(huán)境評價工作能夠吸納該小區(qū)人員參與的話，估計沒有任何居民愿意讓一個隱形“炸藥包”安放在自己家門口，該項目的環(huán)評工作根本無法通過，今日的慘劇也許不會發(fā)生。

三、完善環(huán)境公眾參與機制，助推環(huán)境公平的實現(xiàn)

（一）強化環(huán)境公眾參與和環(huán)境公平意識

作為環(huán)境保護的根本動力和中堅力量，社會公眾積極、主動的環(huán)境公眾參與是改善一個國家和地區(qū)環(huán)境狀況、推進環(huán)境公平的基本保障。為了改變我國環(huán)境參與和環(huán)境公平意識薄弱的狀況，我們必須大力發(fā)展環(huán)境保護文化，借助我國“天人合一”的傳統(tǒng)文化，創(chuàng)新生態(tài)文化，在全社會營造出環(huán)境保護的文化氛圍，倡導生態(tài)的、文明的平常生活規(guī)則和習慣，提倡綠色生態(tài)的消費理念。為此就要把環(huán)境保護的意識和理念貫穿于整個教育過程中，從娃娃抓起培養(yǎng)公眾的環(huán)境保護與參與意識。同時要積極利用各種傳播媒介，加大環(huán)境公眾參與的宣傳范圍和力度，在全國形成愿意參與、主動參與的良好氛圍。同時，要增強人們的環(huán)境意識也要擴展公眾的環(huán)境權益，擴大公眾的環(huán)境監(jiān)督權和環(huán)境知情權，讓公眾了解環(huán)境污染狀況以及對當?shù)?、對本人生活的影響，這樣更能調(diào)動環(huán)境參與的積極性，投身到環(huán)境保護和環(huán)境監(jiān)督中來，促進我國環(huán)境公平的實現(xiàn)。

（二）大力發(fā)展環(huán)境NGO組織，助力環(huán)境公平。

目前，我國已經(jīng)認識到環(huán)境NGO 的發(fā)展壯大對于推動和完善健康、健全的公眾參與制度具有積極意義。它們在推進環(huán)境公眾參與、助推環(huán)境公平的實踐中也發(fā)揮了橋梁和紐帶作用。我國的環(huán)境NGO在環(huán)境保護、污染監(jiān)督、推進環(huán)境公平方面已經(jīng)發(fā)揮了積極的作用，它們積極宣傳環(huán)保理念，喚醒公眾的環(huán)境維權意識，通過各種媒介如“環(huán)境污染投訴網(wǎng)”（www.wurantousu.com）收集危害公眾環(huán)境權益的生態(tài)環(huán)境問題，并采用多種途徑切實維護環(huán)境安全和公眾平等的環(huán)境權利。中華環(huán)保聯(lián)合會下屬的環(huán)境法律服務中心僅2014年就“對其中85起案件提供了法律咨詢服務，對25起較為典型的環(huán)境案件進行了監(jiān)督調(diào)研。通過向污染企業(yè)發(fā)送律師函、向地方政府部門發(fā)送轉辦單、建議函等形式促進地方政府部門依法行政，推動污染問題得以有效解決?！睆奈覈斍碍h(huán)境NGO組織號召力和影響力來看，總體上說還是比較弱，因而需要政府和公眾的鼓勵，更需要法律和制度的支持。唯如此，我國環(huán)境NGO組織規(guī)模才能不斷壯大、運行更加規(guī)范、發(fā)展更加健康，通過改革進一步擴大環(huán)境NGO組織參與的渠道和機制，其必將在保護公眾環(huán)境權利、促進公眾環(huán)境參與中發(fā)揮著重要作用。比如2014年5月我國新修訂的《環(huán)境保護法》就在第58條把公益訴訟的范圍擴展到社會組織，它們只要符合下列條件就能成為公益訴訟主體，即“依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄;提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益”，從中我們可以看出，環(huán)境NGO已經(jīng)被納入環(huán)境公益訴訟的主體。而且我國一些著名的環(huán)境NGO也已經(jīng)做出響應，成立專項資金或者尋找公益代理人積極進行環(huán)境公益維權，相信未來他們可以發(fā)揮更大的作用，有更大的作為。

（三）加強電子信息化建設，發(fā)揮網(wǎng)絡監(jiān)督的作用

環(huán)境信息公開化是公眾了解、參與環(huán)境監(jiān)督的基礎。網(wǎng)絡參與有利于公眾訴求的真實表達，有利于公眾參與對污染企業(yè)的監(jiān)督，防止重大污染隱患出現(xiàn)。政府應利用電子政務建設的契機，搭建網(wǎng)上交流平臺，并且積極微博、微信等新型平臺定期或不定期向社會公眾公開環(huán)境信息，引導公眾把網(wǎng)上監(jiān)督和網(wǎng)下監(jiān)督結合起來，這樣才保證政府與公眾良性互動，實現(xiàn)政府信息下達、公眾輿情及時上達的雙向循環(huán)。自2011年起，我國陸續(xù)出臺了多部涉及環(huán)境信息公開的法律和法規(guī)，環(huán)境信息公開制度基本確立下來，我國的環(huán)境信息公開推進工作有了重大進展，但仍然存在著信息公開程度有限，內(nèi)容公開不完整等問題。在未來的信息公開工作中，要抓住政府和企業(yè)這兩個關鍵，創(chuàng)新和融合政府和企業(yè)的信息公開途徑和機制，讓公眾了解環(huán)境狀況，有能力有機會維護自己的環(huán)境權益，進而促進環(huán)境公平。

（四）推進相關法律政策的完善和執(zhí)行，促進環(huán)境公平

目前，我國保障公眾參與的法律和法規(guī)已經(jīng)日趨完善，我國“史上最嚴”環(huán)保法對于公眾參與也提供了明確的法律框架，其對于公眾參與的貢獻突出體現(xiàn)為公益訴訟制度。我國相應的水資源保護法、大氣污染防治法等對公眾參與也都提供了相應的法律保障，但是這些保障總體上來說還比較抽象，因此還需要相關的環(huán)境保護法律和制度進一步細化和規(guī)范化。法律和政策規(guī)定的公眾參與能否落到實處還在于能夠做到“最強的執(zhí)行”，克服政策執(zhí)行難的怪圈。以公益訴訟制度為例，它也會存在執(zhí)行難，公眾參與無法落實的困境。環(huán)保法雖然規(guī)定了公益訴訟制度，但是社會組織提起的公益訴訟并沒有明確規(guī)定政府造成的環(huán)境污染、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為是否屬于環(huán)境公益訴訟的范圍，對此不同人有不同的解讀。退一步講，即使政府造成環(huán)境污染與破壞屬于環(huán)境公益訴訟的受理范疇，如果在執(zhí)行中受到地方黨委和政府的干預，人民法院應當受理卻沒有受理，而社會組織和社會公眾卻缺乏進一步的維權與對抗措施，則這種美好的制度設計恐怕也會變成一紙空文而難以實現(xiàn)。所以，如何監(jiān)督地方黨委的不當參與和地方法院的不作為已成為亟需解決的問題。所以，推進環(huán)境公平，落實公眾參與，“應當發(fā)揮各方面的參與和監(jiān)督機制，使違法得到及時發(fā)現(xiàn)、執(zhí)法得到有效監(jiān)督、制度得到順暢運行?！?/p>

（五）轉變地方政府以GDP為核心的發(fā)展模式

環(huán)境問題的解決還要依靠政府來管理和引導。在我國長期以來經(jīng)濟發(fā)展為中心的主導政策理念影響下，一些地方政府經(jīng)常在經(jīng)濟效益與環(huán)境效益之間徘徊，多數(shù)地方政府和官員的政績目標是放棄環(huán)境效益而選擇經(jīng)濟效益。而地方政府部門利益的擴大化，也致使一些公務人員不顧整體利益，盲目以犧牲環(huán)境和損害公眾生存權為代價強建政績工程。然而，一系列生態(tài)災難的承受者是無辜的公眾，失去公眾信任的政績工程也將毀于一旦。為此，我們要轉變地方政府以GDP為核心的發(fā)展模式和官員考核模式，把環(huán)境成本計算到GDP的發(fā)展中，把維護良好的環(huán)境作為考核政府和官員的核心指標之一。十八大以來，習近平主席從提出“美麗中國”到把生態(tài)文明建設提升到“五位一體”的總體布局中都體現(xiàn)了對生態(tài)文明的重視。2013年他更明確地對河北省委常委班子成員說：要給你們?nèi)サ艟o箍咒，生產(chǎn)總值即便滑到第七、第八位了，但在綠色發(fā)展方面搞上去了，在治理大氣污染、解決霧霾方面作出貢獻了，那就可以掛紅花、當英雄。反過來，如果就是簡單為了生產(chǎn)總值，但生態(tài)環(huán)境問題越演越烈，或者說面貌依舊，即便搞上去了，那也是另一種評價了。由此可見，我們黨和政府對于轉變經(jīng)濟社會發(fā)展模式，矯正以GDP為中心發(fā)展理念的偏差的決心和信心。只有拋棄對GDP的狂熱追求，真正重視環(huán)境保護和環(huán)境公平，使得環(huán)保法律得到貫徹執(zhí)行，我們建設美麗中國的“中國夢”才能實現(xiàn)。

[基金項目：中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金項目2572015CC15]

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[9] 汪勁.中外環(huán)境影響評價制度比較研究[M].北京：北京大學出版社，2006

（作者單位：東北林業(yè)大學 黑龍江哈爾濱 150040）

（作者簡介：王玉華，東北林業(yè)大學講師，博士，主要研究方向生態(tài)政治。）

（責編：賈偉）