摘 要：近年來，隨著流域污染的加劇，水資源日益短缺，流域間的矛盾凸顯，流域生態(tài)補(bǔ)償業(yè)已成為調(diào)節(jié)流域間利益沖突的關(guān)鍵點(diǎn)。一些地區(qū)雖然已經(jīng)開始嘗試進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償并取得一定的業(yè)績，但由于缺乏理論支撐，流域生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)施過程中暴露出很多問題?；诖?，文章以大伙房水庫輸水工程為研究對象，在研究流域生態(tài)補(bǔ)償及相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目尚行赃M(jìn)行了分析，總結(jié)借鑒了國外流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了完善大伙房水庫生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶Σ呓ㄗh。

關(guān)鍵詞：大伙房水庫 輸水工程 生態(tài)補(bǔ)償 財(cái)政政策

中圖分類號：F205 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）09-269-03

一、引言

隨著幾年來我國在流域生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域取得的顯著成就，其理論探索大多根植于補(bǔ)償機(jī)制、補(bǔ)償模式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和政策研究方面。研究領(lǐng)域涉足森林、流域、礦產(chǎn)、草場資源開發(fā)、自然保護(hù)區(qū)等多個領(lǐng)域，并以此研究生態(tài)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式模式性。由于我國實(shí)施流域綜合管理模式起步較晚，目前只在少數(shù)流域試行。其補(bǔ)償實(shí)踐主要以政策主導(dǎo)為主，上下級政府間通常以行政命令的方式，制訂環(huán)境保護(hù)的政策、法規(guī)來實(shí)施，涉及的補(bǔ)償對象較多、范圍較廣，補(bǔ)償方式以財(cái)政撥款和銀行貸款為主要手段，財(cái)政調(diào)節(jié)手段較單一，且缺乏相應(yīng)的優(yōu)惠激勵政策和法律支撐，在整個實(shí)踐過程中存在標(biāo)準(zhǔn)偏低、時效性差等問題。在今后的研究中，應(yīng)盡量加快流域水資源的產(chǎn)權(quán)界定步伐，界定各用水主體間的利益關(guān)聯(lián)，加速健全我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和水資源綜合管理制度的建立。

大伙房水庫是沈陽和撫順兩大城市生產(chǎn)生活用水的保障。特別是2008年末竣工的二期輸水工程，更是為包括沈陽在內(nèi)的7座城市近2000萬人供水。作為遼寧省中部主要的水源地之一，大伙房水庫具有重要的戰(zhàn)略地位。本文以大伙房水庫為研究對象，在界定生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的同時，對實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾赃M(jìn)行了剖析;在借鑒國內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深入分析了研究區(qū)域內(nèi)現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償制度的缺失;最后提出建立包括健全生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)建設(shè)、建立以水權(quán)分配為基礎(chǔ)的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來源渠道、建立補(bǔ)償資金監(jiān)管體系、逐步實(shí)現(xiàn)從“輸血型”向“造血型”補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)變等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制配套措施。

二、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

流域生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)踐領(lǐng)域的擴(kuò)展，直觀地講，流域生態(tài)補(bǔ)償是對流域內(nèi)由于人類的活動加快了上下游間的各類物質(zhì)成分的循環(huán)、能量的快速流動和信息的交流互換而引起的流域內(nèi)區(qū)域間各種利益關(guān)系失衡的調(diào)整。由于研究方向的不同，目前學(xué)術(shù)界對此概念尚未形成統(tǒng)一意見。根據(jù)劉玉龍（2007）的概念，流域生態(tài)補(bǔ)償是指流域內(nèi)從事生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的行為主體、享受水生態(tài)效益的行為主體，根據(jù)對流域生態(tài)系統(tǒng)和水資源的保護(hù)投資、使用和破壞的情況，對其支付生態(tài)成本，并承擔(dān)生態(tài)修復(fù)和污染治理責(zé)任的一種生態(tài)補(bǔ)償制度。

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕K極目標(biāo)是保證流域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的穩(wěn)定，其內(nèi)容主要包括以下兩個方面：第一，對流域上游而言，上游地區(qū)為流域生態(tài)環(huán)境的主要建設(shè)者，執(zhí)行著比中下游地區(qū)更高的環(huán)境標(biāo)志，承擔(dān)著保護(hù)水源地、物種多樣性等重要的環(huán)境責(zé)任，同時，上游地區(qū)自然基礎(chǔ)條件相對薄弱，需要在流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)上比中下游地區(qū)投入更多的資本，放棄發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)的機(jī)會成本，往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū);第二，對中下游地區(qū)而言，其經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)但在生態(tài)建設(shè)上投資甚少，卻比上游生態(tài)建設(shè)者享受更多的發(fā)展經(jīng)濟(jì)機(jī)會和生態(tài)利益，所以，中下游地區(qū)作為流域生態(tài)服務(wù)的受益者，需要對上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)者的生態(tài)服務(wù)行為進(jìn)行補(bǔ)償。

從流域生態(tài)修復(fù)、水資源保護(hù)等實(shí)踐來看，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤嬲呔唧w涵蓋流域中下游范圍內(nèi)的各級政府、各類企業(yè)及居民;流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w通常指的是流域上游生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者和建設(shè)者，主要包括流域上游的各級政府、各類企業(yè)及居民。補(bǔ)償?shù)哪Ｊ接泻芏喾N，包括實(shí)物補(bǔ)償、技術(shù)支持、政策扶持、水權(quán)開發(fā)等。其補(bǔ)償范圍包含江河流域的生態(tài)補(bǔ)償、跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償及省內(nèi)跨市的生態(tài)補(bǔ)償。

三、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目尚行苑治?/p>

1.流域生態(tài)補(bǔ)償博弈理論。從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析，生態(tài)補(bǔ)償是運(yùn)用一種特定的環(huán)境管理制度對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的建設(shè)者或保護(hù)者付出的保護(hù)成本和放棄發(fā)展機(jī)會的成本進(jìn)行補(bǔ)償，其目的是為了維護(hù)和改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)整利益相關(guān)者間的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益分配的制度規(guī)范，兼具經(jīng)濟(jì)激勵特征。上游在提供生態(tài)服務(wù)的進(jìn)程中，中下游各利益方的行動策略和獲取的生態(tài)利益是彼此制約的。因此，生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程就是各利益方相互博弈的過程。

在流域生態(tài)補(bǔ)償方面，因補(bǔ)償過程涉及到流域不同區(qū)域、性質(zhì)、層次的主體，任一主體決策都會干擾到其他主體的行為。因此，不同的主體會根據(jù)自己集團(tuán)的利益需求以及對其他主體的決策判斷來抉擇己方的對策，以尋求利益的最大化或達(dá)到一種均衡。所以，流域生態(tài)補(bǔ)償展現(xiàn)的是流域內(nèi)各個利益集團(tuán)或相關(guān)者間的博弈關(guān)系。

在流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)程中，上下游各級政府間要擺脫囚徒困境現(xiàn)狀，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：第一，若上下游各級政府間都能感知到彼此間的共同利益，這是各方開展合作的基石;第二，上下游各級政府間存在信息交流及共享。因各行政區(qū)域劃分的不同，決定了流域內(nèi)各級政府間的信息往往是彼此獨(dú)立的，這樣非常不利于整個流域生態(tài)的治理保護(hù)，而隨著當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展，為上下游各級政府間構(gòu)建共享的信息機(jī)制提供了可能;第三，上下游各級政府間要創(chuàng)建彼此間談判、協(xié)商的平臺，或許有些地方政府業(yè)已認(rèn)識到上下游共同建設(shè)流域生態(tài)環(huán)境的必要性，但由于缺乏彼此間協(xié)商的平臺，即便彼此間有意愿，也難以達(dá)成共識;第四，要有健全的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)作為支撐，上下游各級政府間或許可以通過彼此間的溝通，達(dá)成共同保護(hù)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的協(xié)議，但要確保協(xié)議能夠真正的得以實(shí)施，就必須有完善的法律法規(guī)為保障。

2.流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目尚行苑治觥Ｊ紫?，近年來隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和公眾對生態(tài)環(huán)境在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功用及為推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所提供的服務(wù)和損失補(bǔ)償?shù)葐栴}的逐漸深化，迫切需要建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，且當(dāng)下經(jīng)濟(jì)、社會條件也已初具規(guī)模，時機(jī)已逐漸成熟;其次，流域生態(tài)補(bǔ)償在我國并不是一個全新的課題，我國在這方面的研究已取得了一些成績，已經(jīng)創(chuàng)建了一定的理論基礎(chǔ)，政策性的補(bǔ)償實(shí)踐以取得顯著成效。同時發(fā)達(dá)國家在流域生態(tài)補(bǔ)償方面取得的成功經(jīng)驗(yàn)，對于我們來說也可以很好地借鑒一下;再次，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建可以從宏觀的層面協(xié)調(diào)流域上下游各級政府間利益關(guān)系，在平等的前提下對流域生態(tài)利益進(jìn)行再分配，實(shí)現(xiàn)下游受益區(qū)對上游水源地受損區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，對于緩解由于利益分配而引起的各類矛盾與沖突，平衡上下游各級政府間的既得利益并使之趨于公平是十分有效的辦法。最后，本文所研究的大伙房水庫流域水資源保護(hù)及受益主體明晰，受益的7座城市同屬于遼寧省，且生態(tài)保護(hù)區(qū)與受益主體兩者間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)高于上游地區(qū)，具有一定的支付能力。所以，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有較大的可行性。

四、大伙房水庫生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政政策建議

1.逐步實(shí)現(xiàn)從“輸血型”向“造血型”補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)變。道家曾言：“授人以魚，不如授之以漁;授人以漁，不如授之以欲?！边@句話同樣適用于生態(tài)補(bǔ)償。給予金錢只能解決眼前的溫飽問題，而無助于今后生存問題的解決。生態(tài)環(huán)境建設(shè)是國家的長期戰(zhàn)略目標(biāo)，若缺乏科學(xué)的、長效的補(bǔ)償機(jī)制，長期以來生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)所取得的成效就會毀于一旦。在將“輸血型”補(bǔ)償金落實(shí)到基層農(nóng)戶的同時，還要努力營造“造血型”補(bǔ)償?shù)臈l件，將生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為提升地方政府發(fā)展能力的項(xiàng)目等。

考慮到大伙房水庫輸水工程的水源地生態(tài)建設(shè)初期上游地區(qū)農(nóng)戶的溫飽問題及當(dāng)?shù)馗骷壵呢?cái)政不足，為使生態(tài)補(bǔ)償工作得以順利進(jìn)行，期間主要應(yīng)采取“輸血型”的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式，補(bǔ)償金直接下發(fā)到縣。隨著生態(tài)補(bǔ)償工作的日漸深入，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶生活得到普遍改善后，則應(yīng)將補(bǔ)償資金逐步轉(zhuǎn)化為技術(shù)項(xiàng)目安排到被補(bǔ)償?shù)母鞯貐^(qū)，實(shí)現(xiàn)“輸血型”向“造血型”補(bǔ)償?shù)耐懽?。扶持、引?dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶從事綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)來增加其收入，提升生活品質(zhì)。要適時幫助上游地區(qū)各級政府發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，尋找新的就業(yè)渠道，根據(jù)各地區(qū)實(shí)際培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，以期不斷提升上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)的競爭力，達(dá)到進(jìn)一步優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。同時還要鼓勵受益區(qū)的企業(yè)到水源地及流域出資興辦資源環(huán)保事業(yè)，對于無污染的企業(yè)創(chuàng)建應(yīng)給予補(bǔ)償，使得外部補(bǔ)償逐步演化為上游企業(yè)的自我發(fā)展及自我積累能力，最終形成造血機(jī)制。

2.拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來源渠道。當(dāng)前，大伙房水庫生態(tài)補(bǔ)償金的來源較為單一，主要依靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其他籌集資金的方法還未能建立起來。因此，對融資渠道的建立顯得尤為重要，當(dāng)前主要以以下幾種方式進(jìn)行融資：設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)償資金、環(huán)境保護(hù)保證金，針對采用減排技術(shù)的企業(yè)減免稅費(fèi)、提供低息、無息貸款等。國外較為先進(jìn)的融資模式有建立生態(tài)資源投融資基金、印發(fā)生態(tài)補(bǔ)償國債、環(huán)境保護(hù)險等方式。以上融資方式均可以在大伙房水庫流域進(jìn)行實(shí)施，幫助籌集資金，減緩地方財(cái)政壓力。

3.建立綠色GDP制度。在官員政府任命的前提下，政府官員的首要工作是對上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，而不是對老百姓負(fù)責(zé)。從政績觀的角度分析，招商引資、高考升學(xué)率提高、GDP增長、工業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入增加等等就是政績。因?yàn)闆]有構(gòu)建綠色GDP制度的意識，因此，國民經(jīng)濟(jì)主體的統(tǒng)計(jì)和計(jì)算方法中，未能將生態(tài)資源遭到破壞產(chǎn)生的成本并入國民經(jīng)濟(jì)成本。很多國家的慘痛經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，一個地區(qū)或許會出現(xiàn)GDP增加了，但社會財(cái)富卻沒有增長，甚至?xí)霈F(xiàn)倒退現(xiàn)象，深層次的原因是生態(tài)環(huán)境及資源被破壞了。

所以，各級地方政府部門必須構(gòu)建一種涵蓋可持續(xù)發(fā)展的、生態(tài)環(huán)保在內(nèi)的政績考核體系。第一，從創(chuàng)新的角度重點(diǎn)審查現(xiàn)有的GDP指標(biāo)核算體系，構(gòu)建一種全新的綠色GDP指標(biāo)體系或建立可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系;第二，政府在進(jìn)行規(guī)劃時既要考慮經(jīng)濟(jì)增長問題，同時又要考慮生態(tài)資源的保護(hù)及生態(tài)環(huán)境的治理。因此各級地方政府急需建立科學(xué)的指標(biāo)考核體系，重點(diǎn)明確經(jīng)濟(jì)主體的責(zé)權(quán)，采取有效措施制約那種不顧后果，不顧及他人利益的破壞性、掠奪性的開發(fā)行為發(fā)生。

4.探索建立流域生態(tài)市場化制度。目前，流域的生態(tài)補(bǔ)償主要是政府負(fù)責(zé)監(jiān)管運(yùn)作，用于資源的調(diào)集與分配的成本較低，但政府監(jiān)管下的生態(tài)補(bǔ)償制度缺少激勵方式且需要花費(fèi)監(jiān)督成本，因此導(dǎo)致生態(tài)制度在實(shí)施過程中無法高效運(yùn)行，主要有以下幾點(diǎn)缺點(diǎn)：由于缺乏具體的法律法規(guī)支撐，補(bǔ)償資金的使用方式無法統(tǒng)一;生態(tài)補(bǔ)償制度缺乏有效監(jiān)管，部分地方政府存在尋租行為，引發(fā)道德風(fēng)險較高，無法平衡補(bǔ)償主體和受償主體間的利益關(guān)系;生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)固化，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)無法根據(jù)各地方情況制定，無法調(diào)動各方環(huán)境保護(hù)各方的積極性;生態(tài)補(bǔ)償主要以建設(shè)生態(tài)保護(hù)工程的方式進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償方式單一且無法形成持續(xù)補(bǔ)償機(jī)制。

因此，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中需要構(gòu)建起市場化制度。其目的是以市場的方式為生態(tài)資源這種公共產(chǎn)品定價。在補(bǔ)償實(shí)踐的基礎(chǔ)上構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌Ｊ?，首先要完善的是生態(tài)資源初始產(chǎn)權(quán)的交易機(jī)制，再配套出臺相關(guān)法律政策，由政府部門負(fù)責(zé)監(jiān)督生態(tài)資源初始產(chǎn)權(quán)交易市場。除此之外，政府還需要提供相關(guān)交易平臺，制定交易過程中的度量標(biāo)準(zhǔn)及衡量指標(biāo)和建立法律法規(guī)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等方面服務(wù)。

[沈陽市科技局項(xiàng)目（F15198511）]

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（作者單位：沈陽工程學(xué)院財(cái)務(wù)處 遼寧沈陽 110136）

（作者簡介：季東，沈陽工程學(xué)院財(cái)務(wù)處高級會計(jì)師，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)務(wù)管理。）

（責(zé)編：賈偉）