劉洪海

[摘 要] 通過從“善治"的理論架構(gòu)來研究蘇州農(nóng)村社區(qū)治理中的問題，對農(nóng)村社區(qū)內(nèi)涵進(jìn)行解讀，借助對蘇州地區(qū)農(nóng)村社區(qū)治理的調(diào)研，分析蘇州社區(qū)的發(fā)展邏輯，深入探討農(nóng)村社區(qū)治理體制創(chuàng)新的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，從運(yùn)行機(jī)制、內(nèi)生機(jī)制等方面分析蘇州農(nóng)村社區(qū)治理的困境。力爭在理論的視角上有所突破，實(shí)踐映射理論上有所創(chuàng)新，對蘇州農(nóng)村社區(qū)治理體制創(chuàng)新尋找動(dòng)因與支撐點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞] 蘇州；農(nóng)村社區(qū)；發(fā)展邏輯；治理困境

[中圖分類號] F470 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] B

十八大報(bào)告中明確指出城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為全面建設(shè)小康社會的載體。新型城鎮(zhèn)化符合時(shí)代發(fā)展的要求，符合人民群眾的需要。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村社區(qū)治理研究是我國農(nóng)村基層組織與管理方式的重大變革和制度創(chuàng)新，急需大量的實(shí)踐探索、理論研究，在實(shí)踐與理論的互相修正和完善中漸進(jìn)，走向科學(xué)合理的歷史軌跡。

一、農(nóng)村社區(qū)治理的內(nèi)涵

（一）農(nóng)村社區(qū)治理是指按照一定的治理理念的運(yùn)行機(jī)制

治理是多元主體參與模式，農(nóng)村社區(qū)的公共事務(wù)不是一個(gè)人或幾個(gè)人的事，也不是一個(gè)家族或者幾個(gè)家族的事，多數(shù)人參與過程與決策，是現(xiàn)代治理的核心理念?，F(xiàn)代化的農(nóng)村社區(qū)治理不能是簡單制定一些法規(guī)辦法，而是基于良好運(yùn)行機(jī)制的協(xié)調(diào)合作。農(nóng)村社區(qū)治理中一個(gè)很重要的問題就是權(quán)力問題，現(xiàn)代化的農(nóng)村社區(qū)治理就是實(shí)現(xiàn)了權(quán)力運(yùn)用的法制化，在法制范圍內(nèi)對農(nóng)村社區(qū)治理的組織進(jìn)行架構(gòu)，側(cè)重于社會公共服務(wù)為目的的服務(wù)型的組織運(yùn)行機(jī)制。

（二）農(nóng)村社區(qū)治理是各種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體優(yōu)化與組合

在完善的治理體系中，各種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體能精準(zhǔn)找到自己的位置，基層政府及相關(guān)部門能為市場主體提供最大化的發(fā)展空間，各種社會組織蓬勃發(fā)展，社區(qū)組織權(quán)責(zé)明確、自覺自治，農(nóng)村各經(jīng)濟(jì)主體形成一種合力，承擔(dān)區(qū)域的公共服務(wù)和公共事務(wù)。形成一個(gè)勞動(dòng)、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)的社區(qū)善治局面。

（三）農(nóng)村社區(qū)治理是基層社會治理體制創(chuàng)新的基石

農(nóng)村社區(qū)是社會治理體系中的基礎(chǔ)單元，社會治理變革與創(chuàng)新制度傳導(dǎo)的終端，也是對社會發(fā)展成效的評價(jià)基礎(chǔ)，從人口的信息化管理與服務(wù)到社會矛盾長效化解再到公共安全體系建設(shè)等方面，都最終會落地到農(nóng)村社區(qū)層面。因此，社會治理的重心必須下移到社區(qū)，社區(qū)治理能力提高了，社會治理的基礎(chǔ)就會增強(qiáng)。社區(qū)作為國家與社會的融合點(diǎn)而存在的，這就決定了社區(qū)治理的特殊性，社區(qū)治理既要依靠政府、法律、等正式的制度要素，又要憑借基于信任、人際交往以及社區(qū)認(rèn)同而形成的非正式制度要素。

二、蘇州農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展邏輯

（一）街居制走向社區(qū)制的制度變遷

隨著蘇州城市的規(guī)模拓展，外來人口的急劇增加，傳統(tǒng)的街道和居委會所承擔(dān)的社會管理任務(wù)越來越繁重，囿于資源與權(quán)限的束縛，其行政執(zhí)行力逐漸弱化，基層治理的傳統(tǒng)街居制也逐步由社區(qū)制替代。隨著政府改革的深入，社會管理職能逐步被釋放出來并下移給基層?；鶎诱?quán)組織承擔(dān)的社會事務(wù)管理職能越來越多，已經(jīng)成為執(zhí)行社會管理職能的重要支撐。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)一體化建設(shè)步伐的加快，大量農(nóng)村人口涌入城市，大量繁雜的社會管理事務(wù)迫使城市管理重心下移，街道辦事處承擔(dān)了大量的下派事務(wù)。

（二）政府管理與社區(qū)自治雙向互動(dòng)

長期以來，形成的慣性思維及體制因素使得社區(qū)管理中更多是遵循上級意志，導(dǎo)致社區(qū)“不該管的卻不得不管，該管的卻管不好”局面，阻礙了政府與社區(qū)之間的良性互動(dòng)。社區(qū)活動(dòng)留出了更多的公共空間，通過這些公共空間將社區(qū)居民集結(jié)起來，形成固定且有份量的社區(qū)利益訴求與表達(dá)團(tuán)體，并在治理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)開展集體行動(dòng)，對市場機(jī)制和政府強(qiáng)權(quán)形成反制力量。社區(qū)治理就形成政府、市場和社區(qū)組織三股合力，這種多中心結(jié)構(gòu)的城市社區(qū)治理顯然更富有彈性，也更有利于保障社區(qū)善治。在社區(qū)建設(shè)中，政府借助政策支持、基礎(chǔ)支撐、資源共享等多種方式建設(shè)社區(qū)，市場機(jī)制在社區(qū)建設(shè)中的作用空間持續(xù)擴(kuò)大，為社區(qū)居民提供多元化的服務(wù)選擇，社區(qū)服務(wù)供給效能逐步提升。

（三）從社區(qū)治理到公民治理轉(zhuǎn)型

由于全球化、信息化的快速發(fā)展，政府與市場、社會的關(guān)系也發(fā)生了一系列變化，社區(qū)治理預(yù)示著政府政府在社區(qū)發(fā)展中的角色及行為、功能也將發(fā)生轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變?yōu)楦娱_放的、共和的、多元的和分散，更多是以對話、協(xié)商和協(xié)同為行動(dòng)模式，由此可以區(qū)分公民治理與其他治理形式。公民治理的前提是公民能力的提升，公民治理的本意不僅在于公民的政治生活質(zhì)量的提升，最為重要的目標(biāo)是公民綜合治理能力與素質(zhì)的提升。

三、蘇州農(nóng)村社區(qū)治理體制創(chuàng)新的理論依據(jù)

（一）社會資本理論——社區(qū)治理的基石

借助社會資本概念，我們能夠理解個(gè)體如何實(shí)現(xiàn)合作和克服集體行動(dòng)問題以達(dá)到更高程度經(jīng)濟(jì)績效的核心基礎(chǔ)，它關(guān)注社會網(wǎng)絡(luò)和人際關(guān)系。良好的社區(qū)管理者應(yīng)該能保持社區(qū)社會資本增值，即提升社區(qū)成員對社區(qū)的“認(rèn)同感”和“歸屬感”，增強(qiáng)社區(qū)成員之間的“信任度”，社會資本理論為社區(qū)“互惠性”、“資源共享性”治理提供理論依據(jù)與視角。

（二）治理理論——多元治理的溯源

治理理論要求培育多元化的社區(qū)主體，社區(qū)治理中的主體構(gòu)成將打破政府統(tǒng)領(lǐng)的局面，形成多元主體共同參與格局。治理理論要求自主對話協(xié)調(diào)共治社區(qū)，社區(qū)治理方式上，既實(shí)行正式的強(qiáng)制管理，又有行為體之間的民主協(xié)商談判妥協(xié)，治理理論要求共同承擔(dān)對社區(qū)的責(zé)任，求同存異，化解沖突與矛盾，維持社區(qū)秩序，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)進(jìn)步和社區(qū)公共利益的最大化。

四、蘇州農(nóng)村社區(qū)治理中的困境

（一）運(yùn)行機(jī)制不完善

1.街、區(qū)協(xié)調(diào)工作的權(quán)威性不足。面臨繁雜的基層社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，對農(nóng)村社區(qū)的組織協(xié)調(diào)能力要求越來越高，街、區(qū)對轄域內(nèi)的各種社會組織進(jìn)行組織協(xié)調(diào)與動(dòng)員成為必然。社區(qū)在協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)部事務(wù)諸如鄰里糾紛等事務(wù)時(shí)憑借個(gè)人關(guān)系基本能做到游刃有余，然而，在協(xié)調(diào)諸如社區(qū)與企業(yè)等社會較大實(shí)體時(shí)權(quán)威性不足，工作很難開展。同時(shí)，在社區(qū)管理中，社區(qū)實(shí)際上處于物業(yè)公司管理之下，而如果物業(yè)管理不到位，上級部門只對社區(qū)、街道進(jìn)行最終考核，而街道、社區(qū)對物業(yè)等社區(qū)組織有沒有明確、具體的管理權(quán)限與法律依據(jù)，致使管理監(jiān)督工作不到位。endprint

2.農(nóng)村社區(qū)管理中居民參與廣度與深度有限。在農(nóng)村社區(qū)管理中，居委會平時(shí)很少召集全體居民參加會議，居民參與社區(qū)管理的廣度和深度受到很大的限制。另外，居民常規(guī)化的參與項(xiàng)目主要局限于社區(qū)居委會組織的選舉、捐款捐物、環(huán)境整治等方面，而對于涉及到社區(qū)居民整體利益的重大決策問題，社區(qū)居民幾乎無法有效參與。因此，居民參與社區(qū)管理的深度必須加強(qiáng)，否則參與社區(qū)治理的效果也很難得到保證。

（二）治理內(nèi)容與方向偏離社區(qū)居民訴求

1.社區(qū)治理中公共服務(wù)有效供給不足。隨著城鎮(zhèn)一體化發(fā)展水平的提升，蘇州農(nóng)村社區(qū)居民對相關(guān)公共服務(wù)訴求日益增多并不斷細(xì)化，而社區(qū)管理部門不能及時(shí)回應(yīng)社區(qū)公共服務(wù)需求，無法及時(shí)供給相關(guān)的公共服務(wù)與設(shè)施。農(nóng)村社區(qū)治理的內(nèi)容比較復(fù)雜，它既涉及包括政府行政管理范圍內(nèi)的事務(wù)，又涵蓋社區(qū)自治范圍內(nèi)的事務(wù)。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，很多社區(qū)居委會承擔(dān)著城建、城管、計(jì)劃生育、文化衛(wèi)生、治安調(diào)解、擁軍優(yōu)屬、優(yōu)撫低保等20個(gè)大項(xiàng)100多個(gè)小項(xiàng)工作，全年還需要接受政府部門各類檢查和考評。上級政府的考評及自身經(jīng)濟(jì)需求使街道、社區(qū)更加注重搞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，致使社區(qū)治理中各項(xiàng)公共服務(wù)供給不足。

2.農(nóng)村社區(qū)管理中居民參與渠道不暢。當(dāng)前，開展三嚴(yán)三實(shí)的群眾路線的踐行活動(dòng)為村民參與社區(qū)治理提供了一個(gè)開放平臺，以實(shí)際行動(dòng)密切黨群干群關(guān)系，取得了一定成效。但是在發(fā)展的同時(shí)，我們也應(yīng)該看到不足的方面：大多數(shù)社區(qū)居民只有得到社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的邀請才有機(jī)會參與社區(qū)事務(wù)，普通社區(qū)居民很難介入社區(qū)公共事務(wù)，更多的社區(qū)居民是只能通過社區(qū)志愿者組織或社區(qū)各種專門組織來參與社區(qū)非政治性事務(wù)。所以，社區(qū)居民參與農(nóng)村社區(qū)管理的正常渠道沒有規(guī)劃化和制度化，因此，參與的效果自然就大打折扣了。

（三）農(nóng)村社區(qū)主體內(nèi)生基礎(chǔ)薄弱

社區(qū)居民組織發(fā)育程度極大影響和制約著社區(qū)治理水平。從這個(gè)角度來看，農(nóng)村社區(qū)居民自由結(jié)社程度是衡量社區(qū)治理的高低重要標(biāo)志?，F(xiàn)實(shí)生活中，蘇州農(nóng)村社區(qū)民間組織發(fā)展相比較其他地區(qū)已經(jīng)取得了不少成績，但是發(fā)展速度與發(fā)展程度還有很多的提升空間。農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生力量沒有真正激活，多元化主體合作格局尚待構(gòu)建。社區(qū)中的黨組織、居民自治組織以及社區(qū)居民中的企業(yè)家、成名商戶等精英人士必須有效整合，才能形成合力。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與治理處于國家農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策大調(diào)整與大整合時(shí)期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村社區(qū)治理研究是我國農(nóng)村基層組織與管理方式的重大變革和制度創(chuàng)新，急需大量的實(shí)踐探索、理論研究，在實(shí)踐與理論的互相修正和完善中漸進(jìn)，走向科學(xué)合理的歷史軌跡。我們沿著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“脈搏”，選擇蘇州部分農(nóng)村社區(qū)作為考察樣本，力爭在理論的視角上有所突破，實(shí)踐映射理論上有所創(chuàng)新，對蘇州農(nóng)村社區(qū)治理體制創(chuàng)新尋找動(dòng)因與支撐點(diǎn)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]李立國.創(chuàng)新社會治理體制[N].中國社會報(bào)，2013-12-16

[2]姜照輝.創(chuàng)新社會治理體制解放和增強(qiáng)社會活力[J].理論學(xué)習(xí)，2013（12）

[3]王立標(biāo).改進(jìn)社會治理方式提高社會治理水平[N].中國社會報(bào)，2014-05-26

[4]崔北軍.創(chuàng)新體制有效預(yù)防和化解社會矛盾[J].蚌埠黨校學(xué)報(bào)，2013（11）

[責(zé)任編輯：潘洪志]endprint