甘 娜，劉大帥，甘行瓊

（1.佛羅里達(dá)州立大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)系，佛羅里達(dá) 塔拉哈西FL32306；2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢430223）

一、引言

人口流動是指人口從一個地區(qū)遷移到另一個地區(qū)，遷移時間超過一定時長且常住地發(fā)生改變的現(xiàn)象。目前中國的人口流動可以定義為：“人們超過一定時間長度、跨越一定空間范圍、沒有相應(yīng)戶口變動的空間位移過程即人口流動，發(fā)生這種人口流動過程的人口即為流動人口”（段成榮等，2012）［1］?？梢?，中國的人口流動概念涉及時間、空間和戶籍三個因素。伴隨著人口流動，戶口登記地發(fā)生變化的（遷入流入地）成為遷移人口，戶口登記地未發(fā)生變化的成為流動人口（陸軍，2011）［2］。

理論上，人口流動會引發(fā)地方公共產(chǎn)品供給的財(cái)政外部性。人口流動下公共服務(wù)供給的財(cái)政外部性具體可以分為溢出和溢入兩個方面。溢出效應(yīng)表現(xiàn)為一個地方政府供給某種公共服務(wù)的受益會隨著人口流動而外溢到其他地方政府；溢入效應(yīng)表現(xiàn)為一個地方政府因?yàn)槿丝诹魅氡镜囟芤嬗谄渌胤秸峁┑墓卜?wù)卻不用支付成本。在一個存在外部性的經(jīng)濟(jì)中，地方政府公共服務(wù)供給的財(cái)政收益與財(cái)政成本的不對稱可能會扭曲其供給激勵。對人口流出地而言，當(dāng)流出地地方政府意識到自身的邊際成本大于自身的邊際收益時會出現(xiàn)供給不足；對于人口流入地而言，流入地地方政府享受了外部收益卻不用承擔(dān)相應(yīng)成本，可能導(dǎo)致其過度消費(fèi)，從而更加弱化流出地的供給激勵。同時，雖然流入地地方政府能夠享受人口流入帶來的外部收益，但由于人口流動的不確定性，流入地的公共服務(wù)供給也可能存在溢出效應(yīng)。如果人口流入比較集中，當(dāng)流入地的人口規(guī)模突破其最優(yōu)規(guī)模以后，公共服務(wù)供給的擁擠成本將會快速上升，進(jìn)而會影響到流入地的供給效率?？梢?，人口流動引發(fā)的公共服務(wù)供給的財(cái)政外部性增加了各級政府之間有關(guān)公共產(chǎn)品事權(quán)和支出責(zé)任劃分的難度，關(guān)系到政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的效率。因此，有必要分析西方發(fā)達(dá)國家政府間公共產(chǎn)品的事權(quán)和支出責(zé)任劃分是否適應(yīng)人口流動的特點(diǎn)和要求，借鑒其經(jīng)驗(yàn)，為完善我國的政府間事權(quán)配置和支出責(zé)任劃分提供具體思路。

二、義務(wù)教育的事權(quán)配置

總體上，義務(wù)教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，義務(wù)教育逐漸成為了一種“社會必需品”。義務(wù)教育的外部性成為政府介入供給的理由。目前，發(fā)達(dá)國家的義務(wù)教育一般是由政府創(chuàng)辦公立學(xué)校的方式實(shí)行免費(fèi)供給。這里所謂的義務(wù)教育的外部性是針對個人而言的，在義務(wù)教育的供給過程中還會產(chǎn)生政府間的財(cái)政外部性，即一個地方政府承擔(dān)了供給成本，卻沒有享受義務(wù)教育供給所帶來的全部收益，或者一個地方政府享受了收益，卻沒有承擔(dān)相應(yīng)成本。這種情況主要是由人口流動引起的。在人口不流動的前提下，義務(wù)教育應(yīng)該屬于一種典型的地方性準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其供給成本與受益均局限于一個地方。此時由相應(yīng)的地方政府承擔(dān)供給成本不會產(chǎn)生財(cái)政外部性。而在人口流動的條件下，義務(wù)教育可能轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)全國性準(zhǔn)公共產(chǎn)品，此時如果仍由地方政府承擔(dān)供給成本則可能產(chǎn)生較大的財(cái)政外部性。

（一）美國義務(wù)教育的事權(quán)配置

美國的財(cái)政級次分為聯(lián)邦政府、州政府和地方政府，三級政府間實(shí)行較為徹底的財(cái)政分權(quán)（表1）。聯(lián)邦政府并不直接承擔(dān)義務(wù)教育的財(cái)政和管理責(zé)任，主要負(fù)責(zé)確定法律規(guī)范和資金補(bǔ)助，州和地方政府則直接承擔(dān)管理和支出責(zé)任。頗具特色的是美國州以下有專門負(fù)責(zé)義務(wù)教育供給的地方政府，稱為學(xué)區(qū)。學(xué)區(qū)具備獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力，包括自主編制義務(wù)教育財(cái)政預(yù)算和自主確定財(cái)產(chǎn)稅稅率為義務(wù)教育籌資的權(quán)力。在支出責(zé)任劃分中，聯(lián)邦和州政府并不承擔(dān)具體的支出責(zé)任，學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)義務(wù)教育的供給管理，包括教師工資、校舍建設(shè)與維護(hù)以及各種雜項(xiàng)支出均由學(xué)區(qū)自行制定支出計(jì)劃，聯(lián)邦與州政府進(jìn)行補(bǔ)助。如果不考慮聯(lián)邦和州政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，僅從直接支出來看，地方政府的義務(wù)教育支出份額始終占90%以上（李祥云，2008）［3］。在考慮轉(zhuǎn)移支付以后，三級政府的支出責(zé)任劃分見表1所列，聯(lián)邦政府承擔(dān)的支出責(zé)任較小，州和地方政府的支出責(zé)任大體相當(dāng)，隨著時間推移，州政府的責(zé)任比重有上升趨勢，并且已經(jīng)超過地方政府，成為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)最主要的負(fù)擔(dān)主體。

表1 美國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在三級政府間的分擔(dān)情況

在聯(lián)邦和州政府對學(xué)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)助時，二者的分工是明確的。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)對處境困難的群體提供補(bǔ)助，州政府主要負(fù)責(zé)均衡本州內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展。美國針對流動兒童的義務(wù)教育出臺了專門的幫扶政策比如始于1966年的“流動教育計(jì)劃”（Migrant Education Program，MEP）。該計(jì)劃的目標(biāo)群體是必須隨季節(jié)變化而不定期流動就業(yè)的農(nóng)業(yè)工人子女，政策文件對于農(nóng)業(yè)工人和流動兒童均有嚴(yán)格的界定①（張青，2007）［4］。美國流動兒童與中國的農(nóng)民工隨遷子女還存在一定的區(qū)別，前者是必須流動，而后者多數(shù)是可以不流動的②。MEP 計(jì)劃的目標(biāo)是幫助處于頻繁流動中的兒童順利完成義務(wù)教育，獲得基本的學(xué)業(yè)能力。該計(jì)劃的出資責(zé)任完全由聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)。2012年聯(lián)邦政府的實(shí)際撥款額為39 326 萬美元。聯(lián)邦政府依據(jù)各州實(shí)際吸納的流動兒童數(shù)量撥付經(jīng)費(fèi)，即各州獲得的撥款數(shù)等于其流動兒童數(shù)量占全部流動兒童的比重乘以聯(lián)邦撥款總額。各州在收到款項(xiàng)以后，通過項(xiàng)目承包的方式將該計(jì)劃轉(zhuǎn)包給本地教育機(jī)構(gòu)或其他實(shí)體。同時，聯(lián)邦政府還為流動兒童統(tǒng)一設(shè)計(jì)出版了標(biāo)準(zhǔn)化的教材，免費(fèi)提供給流動兒童，以防止各州之間教材內(nèi)容的差異對流動兒童學(xué)習(xí)造成影響。

（二）日本義務(wù)教育的事權(quán)配置

日本的財(cái)政級次同樣分為中央政府、都道府縣政府和市町村政府三級。由于受到單一制國家傳統(tǒng)和戰(zhàn)后西方國家的影響，日本財(cái)政體制表現(xiàn)出“收入集權(quán)、支出分權(quán)”的特點(diǎn)。在事權(quán)劃分中，日本各級政府間的職責(zé)都有較為明確的分工。具體到義務(wù)教育，日本相關(guān)法律將其界定為三級政府的共有事權(quán)。中央政府主要負(fù)責(zé)制定義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)，并對地方政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助；都道府縣和市町村兩級地方政府負(fù)責(zé)義務(wù)教育的具體管理。三級政府間義務(wù)教育支出責(zé)任主要采取細(xì)分事權(quán)、分項(xiàng)承擔(dān)的方式進(jìn)行分擔(dān)。其中，中央政府承擔(dān)教師工資、教師長期福利費(fèi)、校舍建設(shè)以及家庭困難學(xué)生補(bǔ)助等支出責(zé)任的一半左右，都道府縣政府承擔(dān)另一半的教師工資，市町村政府承擔(dān)另一半的校舍建設(shè)支出和困難學(xué)生補(bǔ)助支出、圖書和教材支出，以及除專職教師以外的其他教職員工（如警衛(wèi)）的工資（高如峰，2003）［5］。總的來看，在全部義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)當(dāng)中，中央政府承擔(dān)了32%的支出責(zé)任，兩級地方政府承擔(dān)了68%的支出責(zé)任，在地方政府支出責(zé)任中，都道府縣與市町村政府大約各自承擔(dān)50%（李祥云2008）［3］。

（三）德國義務(wù)教育的事權(quán)配置

德國是一個聯(lián)邦制國家，其財(cái)政級次由聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)三個層級組成。德國的聯(lián)邦制與美國的聯(lián)邦制有很大不同，主要表現(xiàn)為德國州政府不具備立法權(quán)，但卻擁有主要的行政權(quán)，再加上由各州高級官員構(gòu)成的“下院”具有影響聯(lián)邦立法的巨大能力，德國州政府實(shí)際上比美國的州政府擁有更大的權(quán)力空間。因此，在事權(quán)劃分上，德國的州政府也相對承擔(dān)了更大的責(zé)任。具體到義務(wù)教育，德國三級政府間的分工也是相對明確的。其中，聯(lián)邦政府并不直接擔(dān)負(fù)相關(guān)責(zé)任，州政府負(fù)有主要的監(jiān)督責(zé)任，市鎮(zhèn)政府在“自治原則”的指導(dǎo)下具體負(fù)責(zé)義務(wù)教育階段中小學(xué)的管理和運(yùn)行。在支出責(zé)任的分擔(dān)方面，從義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)來源看，公立學(xué)校經(jīng)費(fèi)的四分之三來源于州政府，其余四分之一來自市鎮(zhèn)政府。從具體經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目來看，教職員工的工資、師資培訓(xùn)和其他跨地區(qū)的經(jīng)常性費(fèi)用由州政府承擔(dān)，與辦學(xué)條件有關(guān)的校舍建設(shè)、設(shè)備采購以及后勤保障等經(jīng)費(fèi)由市鎮(zhèn)政府承擔(dān)。在支出責(zé)任的分配中似乎看不到聯(lián)邦政府的身影，但這并不代表聯(lián)邦政府不承擔(dān)任何支出責(zé)任，因?yàn)槁?lián)邦政府對州和市鎮(zhèn)政府進(jìn)行了大量的一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這構(gòu)成了州和市鎮(zhèn)政府在安排義務(wù)教育預(yù)算支出時的一個重要財(cái)力來源。當(dāng)然這在三級政府的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)中是難以清晰剝離出來的，能夠清晰統(tǒng)計(jì)的只能是各級政府的直接支出。

三、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的事權(quán)配置

從各國的制度實(shí)踐來看，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)都是國家通過立法強(qiáng)制實(shí)施的，基本上可分為繳費(fèi)型和福利型兩類。繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對等，國家強(qiáng)制公民履行繳費(fèi)義務(wù)，然后才能享受相關(guān)待遇。福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)以國家稅收為支撐，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)力原則，只要具備公民資格就可享受基本待遇。就產(chǎn)品屬性而言，無論是繳費(fèi)型還是福利型基本養(yǎng)老保險(xiǎn)都因國家強(qiáng)制推行而在宏觀意義上具有非排他性，但在微觀意義上增加一個人的邊際成本接近于平均成本，具備一定的競爭性。因此，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)也屬于一種典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以由政府供給，也可由市場供給，但考慮到保險(xiǎn)市場的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)，各國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一般都由政府供給。在政府供給的模式下，受到人口流動的影響，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)或者受益也必須能夠隨人而動。而這又有可能導(dǎo)致政府間財(cái)政外部性問題，財(cái)政外部性的大小，主要取決于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。所謂統(tǒng)籌層次主要是指養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳、管理和使用由哪一層級的政府負(fù)責(zé)。統(tǒng)籌層次確定后，相應(yīng)層級政府的財(cái)政責(zé)任也就隨之確定了，即為保持基金平衡，該級次政府應(yīng)承擔(dān)彌補(bǔ)基金缺口的財(cái)政兜底責(zé)任。全國統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)意味著中央或聯(lián)邦政府承擔(dān)財(cái)政兜底責(zé)任，地方統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)意味著地方政府承擔(dān)財(cái)政兜底責(zé)任。統(tǒng)籌層次越低，一國內(nèi)部的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支數(shù)越多。在地方統(tǒng)籌的情況下，相互獨(dú)立的各支基金之間由于地區(qū)差異等原因可能難以實(shí)現(xiàn)橫向協(xié)調(diào)。在這種背景下，人口流動有可能使地方政府的投入與收益出現(xiàn)偏離，引發(fā)財(cái)政外部性。一般地，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次越低，可能產(chǎn)生的財(cái)政外部性越大。

（一）美國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的事權(quán)配置

美國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由聯(lián)邦政府設(shè)計(jì)，實(shí)行全國統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由聯(lián)邦政府統(tǒng)一管理和調(diào)配，聯(lián)邦財(cái)政部負(fù)責(zé)對社?；疬M(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，承擔(dān)財(cái)政兜底責(zé)任。地方政府的職責(zé)僅限于根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定適合當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，以補(bǔ)充聯(lián)邦養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在資金來源方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要由社會保障稅收入和財(cái)政補(bǔ)貼構(gòu)成。社會保障稅主要指工薪稅，由雇員和雇主共同繳納，屬于聯(lián)邦稅，由美國國內(nèi)稅收局征收并全部劃入社保基金統(tǒng)一管理和發(fā)放。稅務(wù)部門依托社會保障號系統(tǒng)對個人的繳稅進(jìn)行記錄，依據(jù)繳稅情況賦予相應(yīng)的社保積分，當(dāng)積分滿足最低標(biāo)準(zhǔn)后，個人可依法享受退休養(yǎng)老待遇（馬凱旋等，2014）［6］。在保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，社會保障總署構(gòu)建了垂直的組織機(jī)構(gòu)，在全國設(shè)有三個總部并下轄10個大區(qū)，每個大區(qū)都有一個區(qū)域辦事處，區(qū)域辦事處之下則是基層辦事處（趙秀齋，2014）［7］。具體服務(wù)事項(xiàng)均由基層辦事處負(fù)責(zé)完成，上級機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)技術(shù)支持、監(jiān)督與指導(dǎo)。在基金實(shí)行全國統(tǒng)籌、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直獨(dú)立和社會保障號系統(tǒng)跟蹤記錄的基礎(chǔ)上，人口跨地區(qū)流動過程中的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)及其受益基本不會遇到過多的困難與阻力。

（二）日本基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的事權(quán)配置

日本的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)稱為國民基礎(chǔ)年金，其最大的特點(diǎn)在于參保的前置條件并非勞動關(guān)系，而是具有本國公民資格。國民年金實(shí)行全國統(tǒng)籌，收入來源主要由公民個人繳納的社會保險(xiǎn)費(fèi)和政府財(cái)政補(bǔ)貼構(gòu)成。其中，個人繳費(fèi)是政府規(guī)定的固定數(shù)額，與繳費(fèi)對應(yīng)的待遇并不依據(jù)個人繳費(fèi)金額計(jì)算，而是依據(jù)繳費(fèi)時間的長短計(jì)算。養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任完全在于中央政府，稱為“國庫負(fù)擔(dān)”（表2），地方政府并不承擔(dān)補(bǔ)貼責(zé)任。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，國民年金的管理責(zé)任在于厚生勞動省，具體經(jīng)辦事務(wù)由年金機(jī)構(gòu)承擔(dān)。年金機(jī)構(gòu)分為三級，中央層面為總部，都道府縣層面為事務(wù)中心，市町村層面為基層辦事處，三級機(jī)構(gòu)之間實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，與同級的地方政府之間保持財(cái)政獨(dú)立。總部主要負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)管理和待遇支付，事務(wù)中心主要負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)輸入等需集中處理的業(yè)務(wù)，基層辦事處主要負(fù)責(zé)參保登記、保費(fèi)征收等一線業(yè)務(wù)（趙秀齋，2014）［7］。日本的年金機(jī)構(gòu)被視為國家稅收征收機(jī)構(gòu)之一，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)具有稅收性質(zhì)，其收入集中于中央政府，?？顚Ｓ?。同時，通過將養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)與“住民票”系統(tǒng)相連接，實(shí)現(xiàn)了人口跨地區(qū)流動時養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的順暢運(yùn)行。

表2 日本國民年金中的“國庫負(fù)擔(dān)”情況

（三）德國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的事權(quán)配置

德國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)稱為法定養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照《基本法》的規(guī)定，社會保障屬于聯(lián)邦政府的事權(quán)范圍。法定養(yǎng)老保險(xiǎn)也是基于勞動就業(yè)關(guān)系構(gòu)建的，幾乎覆蓋全部從業(yè)者。法定養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全國統(tǒng)籌，但具有有別于其他國家的鮮明特征，主要體現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置上。由于歷史原因，德國的養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)并非是一個單一垂直的系統(tǒng)，而是依據(jù)行業(yè)設(shè)置的多樣化管理系統(tǒng)，有負(fù)責(zé)工人養(yǎng)老保險(xiǎn)的州養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、海員保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和鐵路保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，也有負(fù)責(zé)職員養(yǎng)老保險(xiǎn)的聯(lián)邦職員保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，還有負(fù)責(zé)礦工養(yǎng)老保險(xiǎn)的礦工聯(lián)合會。雖然機(jī)構(gòu)多樣，但養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇、繳費(fèi)等政策都是統(tǒng)一的，不同保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)間的資金盈虧可以調(diào)劑使用。各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都與政府保持獨(dú)立，其預(yù)算也獨(dú)立于政府公共預(yù)算。在收入來源方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要由雇員和企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)稅（社會保障稅的一個稅目）和政府財(cái)政補(bǔ)貼構(gòu)成。以2011年為例，養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率為19.9%，企業(yè)和雇員各擔(dān)負(fù)9.95%，聯(lián)邦政府則承擔(dān)了20%左右的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任（于秀偉，2012）［8］。社會保障稅屬于中央稅，稅款專款專用，籌集到的稅收收入通過聯(lián)邦預(yù)算依法定程序分撥給各養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。在中央稅作為基本籌資渠道，聯(lián)邦政府承擔(dān)財(cái)政兜底責(zé)任，保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分行業(yè)獨(dú)立設(shè)置的全國統(tǒng)籌背景下，德國居民在流動就業(yè)時基本較少遇到養(yǎng)老保險(xiǎn)便攜性損失的困擾。

四、發(fā)達(dá)國家政府間的事權(quán)配置對人口流動的適應(yīng)性分析

上述三國義務(wù)教育的事權(quán)配置雖然各有特色、差異明顯，但我們?nèi)匀豢梢詮倪m應(yīng)人口流動的角度發(fā)現(xiàn)他們的共有特征，即由高層級政府承擔(dān)主要支出責(zé)任可減弱人口流動的財(cái)政外部性。人口流動下，義務(wù)教育的受益范圍可能波及全國。如果將支出責(zé)任的重心放在基層地方政府，則財(cái)政外部性可能很大。相反，如果提高支出責(zé)任的重心則有助于減弱相應(yīng)的財(cái)政外部性。最極端的例子就是由中央政府全權(quán)負(fù)責(zé)，可以使財(cái)政外部性全部消失。另一方面，考慮到義務(wù)教育的供給效率，尤其對一個國土疆域較大的國家而言，由中央全權(quán)負(fù)責(zé)顯然又是不合適的。因此，基于財(cái)政外部性和供給效率的權(quán)衡，義務(wù)教育一般被界定為三級政府的共擔(dān)事權(quán)，支出責(zé)任需要在三級政府間合理分配。美國、日本和德國的實(shí)踐就體現(xiàn)了這兩方面的權(quán)衡。三國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出中，中央政府（聯(lián)邦政府）和州政府二者合計(jì)的支出責(zé)任都大于50%，說明了中央或高層級的地方政府承擔(dān)了主要支出責(zé)任，州級政府是二者中的主體。這種支出責(zé)任劃分模式使得基層地方政府在為流動人口（或者新遷入居民）供給義務(wù)教育時所承擔(dān)的支出責(zé)任相對較小，即便接受義務(wù)教育的人口將來遷出本地，其外部性也不會過大。這有助于提高基層政府的供給積極性。目前，世界上多數(shù)發(fā)達(dá)國家在義務(wù)教育財(cái)政體制中均表現(xiàn)出了支出責(zé)任向上層政府集中的特征。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織對20個成員國的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，義務(wù)教育由中央政府承擔(dān)主要出資責(zé)任的有10個，由高層級地方政府承擔(dān)主要出資責(zé)任的有7 個，由基層地方政府承擔(dān)主要出資責(zé)任的僅有3 個（高如峰，2004）［9］。這充分反映了各國在義務(wù)教育事權(quán)劃分中對人口流動因素的重視程度。同時，主要由高層級地方政府承擔(dān)支出責(zé)任雖然可以內(nèi)部化州內(nèi)人口流動可能產(chǎn)生的外部性，但跨州的人口流動依然會產(chǎn)生財(cái)政外部性。這就為中央或者聯(lián)邦政府的介入提供了依據(jù)。此方面最典型的例子就是美國的“流動教育計(jì)劃”。該計(jì)劃中的流動兒童包含了跨州流動兒童，支出責(zé)任完全由聯(lián)邦政府承擔(dān)。由于該計(jì)劃對流動兒童的界定與普通“隨遷子女”進(jìn)行了區(qū)分，這就意味著美國將經(jīng)常處于流動狀態(tài)的流動兒童的義務(wù)教育支出責(zé)任劃歸聯(lián)邦政府，將因其他原因而在地區(qū)間單向遷移的“隨遷子女”的支出責(zé)任仍然劃歸州和地方政府。如此劃分支出責(zé)任主要體現(xiàn)了美國政府兩方面的意圖：一是實(shí)現(xiàn)納稅義務(wù)與公共服務(wù)權(quán)利的對稱：“隨遷子女”的家庭會在遷入地定居，其家長在遷入地長期定居并履行納稅義務(wù)，在美國學(xué)區(qū)財(cái)產(chǎn)稅制度安排下，家長的財(cái)產(chǎn)稅貢獻(xiàn)與隨遷子女的義務(wù)教育受益是對稱的；二是實(shí)現(xiàn)人口流動下財(cái)政外部性最小化，因流動兒童的家庭難以定居于某一地區(qū)，其家長的稅收貢獻(xiàn)也難以歸集于一個特定地區(qū)。因此，從成本與受益對稱的角度由聯(lián)邦政府承擔(dān)支出責(zé)任是減少財(cái)政外部性的恰當(dāng)選擇。

從各國的實(shí)踐來看，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為政府介入的強(qiáng)制性社會保險(xiǎn)，對一國社會的“穩(wěn)定器”作用明顯，人口流動下其受益范圍會波及全國。因此，盡管各國在具體制度以及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在差異，但在基金統(tǒng)籌上都選擇了全國統(tǒng)籌模式，由聯(lián)邦或中央財(cái)政承擔(dān)財(cái)政兜底責(zé)任。目前在全世界實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的160 多個國家里，幾乎所有國家都選擇了全國統(tǒng)籌（鄭功成，2010）［10］?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金的全國統(tǒng)籌使得流動人口的養(yǎng)老保障服務(wù)獲取與地方政府財(cái)政利益基本脫鉤。換句話說，即便有較多的人口流入某一地方政府的轄區(qū)，隨之而來的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇給付也不會損害地方政府的財(cái)政利益。聯(lián)邦或中央政府可以根據(jù)人口流動的具體情況來合理配置養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，為減少人口流動障礙，優(yōu)化勞動力資源配置打下基礎(chǔ)。同時，聯(lián)邦或中央政府實(shí)現(xiàn)這一目的的途徑主要依靠養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)行。這里的獨(dú)立包括行政隸屬關(guān)系和資金預(yù)算的獨(dú)立，尤其是針對地方政府的獨(dú)立性，使地方政府在權(quán)衡自身財(cái)政利益時不至于將流動人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支出視為自身的財(cái)政負(fù)擔(dān)。另一方面，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的私人產(chǎn)品屬性要求權(quán)利與義務(wù)必須對等。因此，各國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資同時都強(qiáng)調(diào)了個人或企業(yè)繳費(fèi)的重要性。這種繳費(fèi)本身就屬于特定目的稅的定義范疇。因此，各國大多選擇征收社會保障稅作為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資的主要渠道。作為中央稅，社會保障稅的稅基可以隨著人口流動而流動，為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的全國統(tǒng)籌奠定了堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)，同時也很好的契合了稅收征管的效率和受益原則。

綜上所述，基于人口流動引發(fā)的公共產(chǎn)品供給的財(cái)政外部性，我國下一輪的財(cái)政體制改革應(yīng)該適當(dāng)上收部分公共產(chǎn)品的事權(quán)和支出責(zé)任，強(qiáng)化上級政府的責(zé)任，以便減少財(cái)政外部性。具體在義務(wù)教育方面，應(yīng)該在城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化中央和省級政府的責(zé)任，由中央負(fù)責(zé)跨省流動學(xué)生、省級政府負(fù)責(zé)省內(nèi)流動學(xué)生的相關(guān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出。中央政府應(yīng)對人口流入集中的省份給予專項(xiàng)支持，省級政府也應(yīng)貫徹“轄區(qū)財(cái)政”理念，對人口流入集中的市級和縣區(qū)級政府進(jìn)行專項(xiàng)支持。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，我國流動人口養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢直接歸因于統(tǒng)籌層級過低，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金無法在全國范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑使用，發(fā)達(dá)地區(qū)的基金富余與欠發(fā)達(dá)地區(qū)基金缺口同時并存。因此，下一步應(yīng)積極推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌，才能化解流動人口養(yǎng)老保險(xiǎn)的難題，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身的有效性和可持續(xù)性。

注 釋：

① 農(nóng)業(yè)工人的就業(yè)行業(yè)限定為農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)中必須隨季節(jié)變化而改變就業(yè)地的行業(yè)，比如追逐魚群的捕魚工人和水果的采摘工人等。流動兒童的界定除了要滿足其父母必須是流動就業(yè)的農(nóng)業(yè)工人以外，還要需滿足其他一些具體條件。

② 中國的農(nóng)民工隨遷子女多數(shù)可能已經(jīng)在流入地城市生活多年，并可能一直生活下去，但只是因?yàn)闆]有當(dāng)?shù)氐膽艏?，而不能享受與本地兒童同樣的義務(wù)教育。

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