張 青

中國適應新常態(tài)的重點在于保障經(jīng)濟穩(wěn)定增長，完善基本公共服務均等化，提高人們的生活水平和全社會的福利水平［1］。加快農(nóng)村公共文化服務建設是我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化均等化、促進文明社會和諧發(fā)展的重要部署。新常態(tài)下，農(nóng)村公共文化服務建設應由投入增量邁向質量提升，財政投入提供重要支撐。探索和創(chuàng)新農(nóng)村公共文化服務的財政保障機制，是實現(xiàn)農(nóng)村公共文化產(chǎn)品有效供給的重要保證。

一、新常態(tài)下農(nóng)村公共文化服務的供需分析

本文選取安徽省四縣①作為調研地了解新常態(tài)下農(nóng)村公共文化服務的供需基本情況。發(fā)放問卷300份，有效樣本數(shù)267。被調查的勞務輸出縣農(nóng)民人均純收入低于全國平均水平，收入主要來自農(nóng)業(yè)和外出就業(yè)，來自本地非農(nóng)就業(yè)的比重較低，因此多屬于經(jīng)濟欠發(fā)達縣。

（一）農(nóng)村居民的文化需求

新常態(tài)下，我國鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，積極引導農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)潮”使得農(nóng)村常住人口結構發(fā)生變化。農(nóng)村勞動力呈現(xiàn)雙向流動新局面，農(nóng)村公共文化服務需求的主體發(fā)生變化，從而帶來新的文化訴求。

1.需求表達主體變化

農(nóng)村公共文化服務需求表達呈現(xiàn)出“不知表達什么、不知如何表達、不愿表達、表達無反應”幾種狀態(tài)。不知表達什么：由于受傳統(tǒng)文化消費習慣的禁錮，表現(xiàn)為不知道自己有什么文化需求；不知如何表達：由于需求表達路徑的依賴問題，表現(xiàn)為不知道表達需求的途徑，或是僅僅向村干部反映，發(fā)現(xiàn)村干部不熱心就不了了之；不愿表達：由于缺乏民主意識，抱著多一事不如少一事的想法，不愿表達需求，甚至是不敢表達；表達無反應：通過一定途徑表達了需求，但是回應不大。前三類情況是影響需求表達的思維禁錮，最后一種情況是影響需求表達的機制禁錮。破除機制禁錮是我國政府長期以來的努力方向，隨著我國政府治理能力的提升，這一因素逐漸消除。但思維禁錮的破除更多的是要人的素質的提升。

長期以來，我國農(nóng)村公共文化服務的消費主體集中在“三留人口”，即留守老人、留守婦女、留守兒童，這些人學歷層次不高、表達意愿不強，制約著我國農(nóng)村公共文化服務的有效供給。“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)潮”使農(nóng)村公共文化需求主體分化，不僅是農(nóng)村“三留人口”，還包括回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者。他們多是具有一定文化素質和生產(chǎn)技能的中年男性［2］，一般在城市中工作多年，有一定學歷或是技能，自我表達意識較強，了解城鄉(xiāng)間公共文化服務差距，希望政府在提高消費性文化服務質量的同時，擴大生產(chǎn)性文化服務范圍。這些人將是公共文化實現(xiàn)有效供給的重要表達主體，成為促進我國縣鄉(xiāng)公共文化服務質量提升的中堅力量。

2.文化服務需求內容變化

“三留人口”多集中在20 歲及以下和60 歲以上，他們的學歷層次較低，多數(shù)是高中、初中及以下學歷，這類人群更感興趣的是消費性文化活動，即生活娛樂類文化消費活動，包括“五看”（看書、看報、看戲、看電影、看電視）和“唱歌跳舞”（地方戲、廣場舞）。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者集中在30～60歲，他們文化層次較高，大多具有高中、大專及以上學歷，對生產(chǎn)性文化有著較強烈的需求，主要是咨詢、策劃、教育、培訓等和生產(chǎn)相關的文化服務活動，具體見表1所列。

表1 安徽省部分縣農(nóng)村居民文化需求狀況

（二）農(nóng)村公共文化服務供給分析

因為四個縣的經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收支基本情況相當，所以農(nóng)村公共文化服務供給的狀況相差不大，這里選取A縣作為對象剖析供給現(xiàn)狀。

1.農(nóng)村公共文化服務供給現(xiàn)狀調研——以A 縣為例

A縣處于長三角邊緣，是安徽省東向發(fā)展的23個縣（區(qū)）之一，轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共199個村。2013年，全縣公共財政收入86 369萬元，財政支出267 419萬元②，短缺資金主要靠上級政府的轉移支付（包括體制返還）或土地財政收入。長期以來，財政支出的剛性和不可持續(xù)性使得現(xiàn)有的財政模式難以為繼［3］。2011-2013年，該縣文化體育與傳媒支出③分別是0.200 6億元、0.202 1億元、0.235 0億元，而財政支出分別是22.17億元、25.21億元、26.74億元，前者在后者中占比分別為0.90%、0.80%、0.88%。從數(shù)據(jù)可以看出，公共文化支出在該縣財政支出中占比不高，大大低于其他民生支出，且支出增長緩慢，低于財政支出的增速。具體公共文化服務供給情況如下④：

（1）農(nóng)村公共文化設施建設。全縣設有1 個標準文化館和1 個國家一級圖書館，老干部活動中心1 個，民營劇團5 個、影劇院1 個、電影公司1 個，且基本運營正常。全縣14 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建設了綜合文化站，且199 個村都建設了不同程度的村級文化活動室。全縣農(nóng)民公共文化硬件設施已具雛形。

（2）公共文化服務活動開展情況。宣傳文化部門每年都通過藝術節(jié)、旅游節(jié)、文藝匯演、藝術展覽等形式，開展豐富多彩的群眾文化活動，比如，百場文藝轉起來、民俗文化展演、送電影下鄉(xiāng)、迎新春戲曲聯(lián)歡會、民歌大家唱等系列活動。

（3）文化下鄉(xiāng)活動的資金來源?；疽揽控斦苯訐芸?，撥款比重近年變化不大。近年來該縣不斷創(chuàng)新籌資渠道，具體有：①“民間提供+政府購買”，如“送戲進萬村”文化惠民工程；②“農(nóng)民自辦文化+政府補貼”形式，如各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“春會”文藝展演活動。

（4）鎮(zhèn)村文化藝術專業(yè)人才隊伍建設。由于基層文化工作者的薪資待遇不高，農(nóng)村文化人才采取兼職或業(yè)余愛好的形式。全縣分類口徑統(tǒng)計的文化藝術專業(yè)人才僅50 個，綜合文化站共有職工59 人，且學歷層次普遍不高，其中大學學歷12人（占20%），中專、高中及以下學歷47 人（占80%）。

2.農(nóng)村公共文化服務供給存在的問題

（1）公共文化財政投入不足。在目前縣財政有限的情況下，農(nóng)村公共服務更多關注的是教育、醫(yī)療、社會保障三大支出，而對于公共文化財政投入占比較少，即便有些財政投入，更多的是投向公共基礎設施，而對軟性的服務質量明顯投入不足，調查中發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村公共文化硬件基本是達標的，但是活動開展情況各異；1/3 正常開展活動；1/3 設備、場地猶在，但是活動開展不正常；1/3的設備、場地被挪用。

（2）公共文化服務的供給質量不高。公共文化服務供給質量不高主要是指供給與需求脫節(jié)，效能不高。在縣文化部門的通報中，強調的是建成的場館數(shù)量和活動次數(shù)，對內容質量缺少用心，更缺乏對農(nóng)村居民滿意度的關注。以農(nóng)家書屋為例，村活動室里擺放的暢銷書有限，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者期望獲得的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新方面的書籍較少，更缺乏專業(yè)人員引導閱讀這些專業(yè)書籍。

（3）公共文化服務的公眾參與度不高。公共文化服務供給的受體是農(nóng)村居民，數(shù)量有限、質量不高的文化服務使得需求不能有效滿足，致使農(nóng)村居民表達需求的內在動力不足。調查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民普遍表達需求的意愿不強，致使很多服務項目被顯性化為政府的形象工程，具體表現(xiàn)為一些服務項目公眾參與積極性不高，還有一些項目缺乏開展的可持續(xù)性，生產(chǎn)性服務項目單一，消費性文化服務項目占比過高等。農(nóng)村公共文化服務存在供需“非均衡性”現(xiàn)象，其主要原因不在于經(jīng)濟發(fā)展水平，而在于缺乏規(guī)范合理的體制機制。

二、財政保障農(nóng)村文化服務的邏輯

財政保障機制體現(xiàn)的是公共性，這是財政的一般屬性，支持市場為主配置資源和彌補市場失靈，通過提供公共產(chǎn)品和服務以滿足人民群眾需求來實現(xiàn)。

（一）財力和事權不匹配的基層政府

我國目前的分稅制決定了基層政府的治理資源有限，“吃飯靠財政、建設靠土地”成為絕大多數(shù)地方政府的生存狀態(tài)和運作模式［4］。有限的財力與之匹配的卻是不斷增加的支出責任，導致財力和事權極為不匹配。以安徽省為例，作為中部地區(qū)的勞務輸出大省，農(nóng)業(yè)稅取消后基層政府的財政主要靠轉移支付，這些多以專項資金的形式下?lián)艿娇h鄉(xiāng)財政。在這一財政體制下，如果中央及省級財政專項補助資金不夠的話，那么基層財政是無力承擔文化服務支出的，或者僅僅是搞個典型、做做門面的工程，而沒有真正實現(xiàn)文化惠民。以公共圖書館為例⑤，截至2013年底，全省圖書館107 個，公共圖書館藏書17 765千冊，新增藏量購置費2 667萬元；縣級公共圖書館89個，總藏書8 340千冊，新增藏量購置費1 037萬元。數(shù)據(jù)比較可見，盡管在公共設施建設方面，全省62個縣（含6個縣級市）全部配置有公共圖書館，但是公共圖書館館藏圖書量不夠，藏書陳舊且更新慢，究其原因在于資金短缺，2013年度占全省83.18%的縣級公共圖書館，新增藏量購置費只占到全省總額的38.88%。

（二）基層政府的公共服務供給選擇

對地方財政預算內支出彈性的研究表明，一般而言，縣級預算內收入每增加1%，用于公共服務的支出增加只有0.72%，而用于吃飯和建設的支出分別會增加1.03%與1.29%［5］。由于縣鄉(xiāng)財政資金有限，地方政府在公共品投入上，存在較為嚴重的“重建設、輕服務”的傾向，主要是各種場館建設，由于這些是上級的指標性要求，而在如何滿足農(nóng)民的需求、實現(xiàn)有效供給、提供服務質量方面就顯得消極很多，或者稱之為“被動服務”，沒有做到“主動服務”。這與目前我國政府的考核機制有關，地方政府主要是對上級負責，而不是對百姓負責。我國現(xiàn)代財政體制建立的核心不是簡單的增大公共服務領域的投入占比，而是建立有效服務導向的公共財政體制，即在財政資金的使用方向與利用效率上更好地反映公眾的意愿［5］。

（三）農(nóng)村居民對公共文化服務供給感知

公共服務的供給主要是通過影響居民感知幸福力與納稅遵從進而表達自己對政府公共服務供給的評價，而如果政府能夠通過財政手段改變現(xiàn)有財政支出中的某些結構偏見，這將有利于政府目標的實現(xiàn)和社會整體福利的改進［6］。公共文化服務作為一種軟性服務，普遍供給缺失，或者即便是政府財政花錢卻沒有實現(xiàn)有效供給，難以滿足農(nóng)村居民真正需求。2013年安徽全省15 539個行政村文化建設實行專項補助，每村每年1 萬元，其中文化信息資源共享工程運行維護每村每年2 000 元，農(nóng)村文藝演出活動每村每年2 400 元。當年中央及省級補助文化惠民工程資金3.06 億元⑤。但是，在小樣本抽樣調查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對服務的感知力弱，13.21%的農(nóng)民表示“完全感受到”政府的公共文化服務建設，34.34%的農(nóng)民表示“聽說過、但不清楚”，“完全感受不到”的農(nóng)民占比達52.45%。而對農(nóng)民滿意度調查中發(fā)現(xiàn)56.4%的農(nóng)民表示農(nóng)村文化生活單調，農(nóng)閑時間只有打麻將或喝酒聊天；30.1%的農(nóng)民則認為公共文化供給流于形式，自己不感興趣；而認為公共文化活動開展不錯的農(nóng)民僅占13.5%。該結果表明公共服務供給和需求依然兩張皮，財政資金雖有投入但效率不高。

三、財政保障公共文化服務有效供給機制

新常態(tài)下，市場經(jīng)濟所要求的財政體制應該是民主財政，這是一種“由下而上”的治理模式，決策主體本質是公眾。公眾向政府納稅，通過選舉制度和投票機制掌握著公共決策的實際控制權，政府只是執(zhí)行公共決策，為公眾提供公共產(chǎn)品和服務［7］?；谶@一理念，本文建立財政保障公共文化服務有效供給機制，包含財力保障機制、供給決策機制和績效考評機制，如圖1所示。

圖1 財政保障公共文化服務有效供給機制

（一）財力保障機制

根據(jù)蒂伯特的“用腳投票”理論，基層政府較之上級政府更容易了解本地公共服務的需求，應當成為本地公共服務的主要提供主體［8］。但在我國目前的財政分權體制下，基層政府財權缺失，支出責任普遍大于其（甚至是轉移支付后）可支配財力，導致公共服務供給能力偏弱。在財權有限的條件下如何實現(xiàn)財力最大化，應該是財政保障機制的基礎條件。一方面，帶動基層政府主體的積極性。長期以來，由于財力匱乏，我國基層政府（特別是鄉(xiāng)政府）職能萎縮，提供公共服務的主體積極性不高。只有增強其財力，支出責任和財力相對等，才能實現(xiàn)基層政府的功能發(fā)揮。另一方面，強化政府契約理念。當前市場經(jīng)濟是一種契約經(jīng)濟，政府是公共服務生產(chǎn)者，公眾是公共服務消費者，在公共服務提供過程存在契約關系，而財力保障是契約實現(xiàn)（即公共服務供給）的基礎。

（二）供給決策機制

公共選擇理論認為，供給決策機制是實現(xiàn)個人選擇集合為集體選擇的關鍵［9］。因此，有必要建立上下結合的決策模式，將基層政府主導與公眾參與有機結合。對公眾的需求進行調查、篩選、整合，確保投入決策結果真正體現(xiàn)民情、反映民意、集中民智、珍惜民力，從而提高公共選擇的民主化水平［10］：一方面，提高農(nóng)村居民對公共文化服務供給的感知力。依據(jù)農(nóng)村居民需求，發(fā)展各具特色的農(nóng)村社區(qū)文化，豐富農(nóng)村居民文化生活，在強化農(nóng)村社區(qū)文化認同的同時增強農(nóng)村居民的歸屬感和認同感。另一方面，農(nóng)村居民對文化服務偏好自我排序。農(nóng)村居民的需求具有多樣性，大體可以劃分為必須實現(xiàn)的需求、希望實現(xiàn)的需求、難以實現(xiàn)或不合理的需求，科學的供給決策機制將實現(xiàn)個人偏好的自我排序，平衡好局部利益與整體利益、當前利益與長遠利益，最終實現(xiàn)農(nóng)村公共文化服務的有效供給。

（三）效績考評機制

新常態(tài)下，市場化改革和政府職能轉換不斷推進，財政管理必須由粗放式向量化指標體系轉換，一個重要內容就是建立效績考評機制。這一方面提高了財政資金的投放效率，實現(xiàn)有限財力效用最大化，提升公共服務供給水平，另一方面強化了政府職責?；鶎诱h離中央政府、遠離監(jiān)督的外部環(huán)境增大了其權力膨脹的可能性，實施公共服務供給項目的績效考評有利于強化其公共服務供給職能。

四、財政保障機制的具體政策構想

（一）增強地方政府財政的可持續(xù)性

地方財政可持續(xù)發(fā)展是指地方財政收支平衡協(xié)調以及地方財政運行健康有序的發(fā)展狀態(tài)。它是實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)性的一個必要條件，是形成公共服務可持續(xù)提供的長效機制［11］。通過地方財政可持續(xù)性分析發(fā)現(xiàn)，地方的自主性收入增長存在不確定性，表現(xiàn)為：一是地方經(jīng)濟總量和財政收入總量不斷擴大，但地方財政總收入占GDP的比重偏低；二是地方公共財政預算收入占地方財政總收入的比重偏低；三是地方非稅收入占地方一般預算收入的比重偏高。

新常態(tài)下，增長階段轉換期到來，7%左右的經(jīng)濟增長將成為常態(tài)，依靠非稅收入應對財政持續(xù)減少，無異于竭澤而漁。通過“三提高”實現(xiàn)地方可用財力增長，減少財政支出對上級財政轉移支付的依賴程度，增強財政自我保障能力。地方政府有必要優(yōu)化經(jīng)濟稅源結構，提高財政收入質量，具體表現(xiàn)在：以發(fā)展“稅源經(jīng)濟”為突破口，構建地方穩(wěn)固的財源新體系；充分發(fā)揮財稅政策的引導作用，通過推進創(chuàng)新驅動培育經(jīng)濟新的增長引擎，增強財政收入的穩(wěn)定增長能力，盡快進入和適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)。

（二）優(yōu)化農(nóng)村公共文化服務供給決策機制

農(nóng)村公共文化服務的屬性決定了需求導向（“由下而上”）的供給機制的必要性和有效性。但是是農(nóng)村公共文化服務的“奢侈品”屬性使得需求表達出現(xiàn)“理性無知”現(xiàn)象，這需要政府發(fā)揮消費引導作用，以供給引導文化消費，因此，建立上下結合的公共文化服務投入決策模式顯得很有必要。改革現(xiàn)行的在同一區(qū)域實行一刀切式的同一方案的做法，代之以在充分調查、聽取農(nóng)村居民意見的基礎上，通過多樣化的籌資與補償機制，給予足夠的選擇空間，以此來體現(xiàn)公共文化的真實需求偏好，從而通過適當引入“自下而上”的需求偏好表達機制來緩解現(xiàn)行供給決策機制的不足。

那么，如何實現(xiàn)這一優(yōu)化的供給決策機制呢？建議借鑒克拉克稅的做法，推行公共文化服務消費券，服務消費券的核心設計思路在于引入市場機制。政府文化部門向轄區(qū)居民發(fā)放一定數(shù)量的公共文化消費服務券。使用人可以憑券向經(jīng)政府監(jiān)管機構認證的文化企業(yè)或社會組織要求服務，自由選擇服務內容和服務形式。政府根據(jù)文化企業(yè)或社會組織收取的文化服務消費券數(shù)量，判定服務質量，并對其生產(chǎn)的文化服務項目付費，或提供財政補貼和稅收優(yōu)惠。同時，政府通過服務券定期調整公共文化服務生產(chǎn)者清單，實現(xiàn)服務質量的動態(tài)化管理。這將整合公共文化服務提供商的服務質量和標準，同時有效激發(fā)居民的服務需求，實現(xiàn)公共文化服務的供需均衡。

（三）加強公共文化服務項目資金的績效管理

2015年頒布的新《預算法》基本要求是“講求績效”。把“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有應用、績效缺失有問責”的績效預算管理機制融入財政管理全過程，以此提升服務水平，更好地執(zhí)政為民。地方政府可在已有地方預算支出績效考評暫行辦法的基礎上，結合本地的農(nóng)村公共文化財政支出情況制定出公共文化服務項目支出績效考評細則。除評價對象、內容目標、指標標準和方法程序外，著重建立績效評價硬約束機制，具體表現(xiàn)在：其一，省級政府有必要對縣鄉(xiāng)公共文化服務資金支出實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況進行重點審查，并將支出績效評價結果作為項目轉移支付的參考因子；其二，完善績效考評信息公開發(fā)布制度，按照“公開是常態(tài)、不公開是例外”的原則，深入推進公共文化服務項目資金信息公開。通過加強公共文化服務項目資金的績效管理工作，提高財政資金使用效率。

（四）拓寬農(nóng)村公共文化服務供給渠道

新常態(tài)下，政府與市場和社會的關系仍需進一步規(guī)范。財政資金“有所為、有所不為”，市場、社會能做的，可以比政府做得更好的，都應該讓市場、社會來做。地方政府須轉變財政資金投入方式，進一步減少經(jīng)濟領域的直接投資，發(fā)揮財政在新常態(tài)經(jīng)濟發(fā)展中的引領作用。農(nóng)村公共文化服務作為一項準公共品，政府沒有能力也沒有必要完全由財政直接提供，而應構建政府投入、民間參與、社會興辦等多元化的公共產(chǎn)品投入新機制。具體體現(xiàn)為：一是政府把有限財力集中在公共文化服務的平臺建設，包括基層綜合文化服務平臺的建設和定期維護、基層文化服務工作者隊伍建設、政府購買公共文化服務平臺建設等；二是完善公共領域社會投入機制，積極利用社會力量融資，如探索PPP 模式應用于農(nóng)村公共文化場館建設；三是不斷創(chuàng)新政府向社會力量購買公共文化服務模式，建立“自下而上、以需定供”的互動式、菜單式服務方式，推動公共文化服務供給與人民群眾文化需求有效對接。

注 釋:

① 分別從安徽省的阜陽市、滁州市、蚌埠市、六安市選取一個縣作為調研地，深入了解該縣及轄區(qū)內行政村的農(nóng)村公共文化服務供需情況。

② 數(shù)據(jù)根據(jù)《安徽財政年鑒（2014）》整理所得。

③ 文化體育與傳媒支出包括文化事業(yè)費、文物事業(yè)費、體育事業(yè)費、廣播影視事業(yè)費、新聞出版事業(yè)費及其他文化體育與傳媒支出等6大款。

④ 此部分內容根據(jù)作者調研資料整理。

⑤ 數(shù)據(jù)根據(jù)《安徽年鑒2104》整理所得。

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