《煙草控制框架公約》與地方控?zé)熈⒎?/h1>
2015-11-25 15:32:31李曼
人大研究 2015年11期
李曼
《煙草控制框架公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）是由世界衛(wèi)生組織主持達(dá)成的第一個(gè)具有法律效力的國(guó)際公共衛(wèi)生條約，也是針對(duì)煙草控制的第一個(gè)世界范圍的多邊協(xié)議。它以保護(hù)公眾健康為宗旨，致力于為各個(gè)締約國(guó)提供一個(gè)實(shí)施控?zé)煷胧┑目蚣?，以降低煙草的使用和“二手煙”接觸的幅度，使當(dāng)代和后代人免受煙草對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人類(lèi)健康產(chǎn)生的不利影響。我國(guó)于2005年8月28日批準(zhǔn)了《公約》，并于2006年1月9日正式生效，是對(duì)我國(guó)具有約束力的國(guó)際條約。
近年來(lái)，國(guó)內(nèi)地方控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)程加快，在地方立法中如何適用《公約》成為一個(gè)新的課題。筆者根據(jù)北京市控?zé)熈⒎▽?shí)踐，從理論層面剖析了《公約》在地方立法中的適用問(wèn)題，回答了“《公約》能否在地方立法中適用？應(yīng)采用何種方式適用？地方適用《公約》進(jìn)行控?zé)熈⒎ㄓ心男﹥?yōu)勢(shì)？”這三個(gè)問(wèn)題，以期為其他省市地方控?zé)熈⒎ㄌ峁﹨⒖肌?/p>
本文所稱(chēng)地方立法是指特定的地方權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)，依法制定、修改和廢止地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的活動(dòng)總稱(chēng)。
一、《公約》在我國(guó)不低于法律的效力位階為地方立法適用提供了可能
國(guó)內(nèi)大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的憲法和立法法雖然未對(duì)國(guó)際條約在我國(guó)的法律地位作出明確規(guī)定，但從我國(guó)的法律實(shí)踐來(lái)看，條約的效力應(yīng)該是高于法律的。我國(guó)一些專(zhuān)門(mén)性的法律、法規(guī)作出了條約與國(guó)內(nèi)法發(fā)生沖突時(shí)，條約效力高于國(guó)內(nèi)法的規(guī)定，如：1986年《民法通則》第一百四十二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約同中華人民共和國(guó)的民事法律有不同規(guī)定的，適用國(guó)際條約的規(guī)定，但中華人民共和國(guó)聲明保留的條款除外。”自從1982年以來(lái)，就連續(xù)有一些重要的法律作出類(lèi)似的規(guī)定，如1982年《商標(biāo)法》、1984年《專(zhuān)利法》、1985年《繼承法》、1989年《行政訴訟法》、1991年《民事訴訟法》、1992年《海商法》等。從這些規(guī)定來(lái)看，我國(guó)締結(jié)或者參加的條約在國(guó)內(nèi)是有直接效力的，同時(shí)，它們的規(guī)定如果與國(guó)內(nèi)法律不同應(yīng)優(yōu)先適用。這一系列范圍很廣的法律作了這樣規(guī)定的事實(shí)充分說(shuō)明了立法政策的明顯傾向，從而有使條約優(yōu)于國(guó)內(nèi)法成為一項(xiàng)具有普遍性規(guī)則的可能[1]。
國(guó)內(nèi)另一種主流觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，可以以條約的批準(zhǔn)主體和批準(zhǔn)程序作為確定條約在我國(guó)法律位階的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)憲法規(guī)定，同外國(guó)締結(jié)條約的職權(quán)屬于國(guó)務(wù)院；全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定條約的批準(zhǔn)和廢除；中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定批準(zhǔn)和廢除條約。從《憲法》關(guān)于締結(jié)條約程序的規(guī)定看來(lái)，可以說(shuō)條約和法律一樣在中國(guó)法律體制內(nèi)有著同等的效力[2]?！豆s》是由全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的，由此可以推斷出它在國(guó)內(nèi)的效力應(yīng)該是低于憲法，等同于法律的。
無(wú)論采取何種觀(guān)點(diǎn)，可以說(shuō)，《公約》在國(guó)內(nèi)的效力都應(yīng)該是不低于法律的。我國(guó)《立法法》第七十九條規(guī)定：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。”因此，從法律位階上來(lái)說(shuō)，《公約》可以為地方立法機(jī)關(guān)或地方行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)或規(guī)章提供依據(jù)。同時(shí)，由于控?zé)熈⒎ㄊ菣?quán)利保障的立法，下位法對(duì)上位法權(quán)利保障的范圍只能擴(kuò)大不能縮小，所以，地方立法嚴(yán)格依照《公約》精神，努力實(shí)現(xiàn)《公約》設(shè)定的目標(biāo)，不存在與上位法相抵觸的問(wèn)題。
二、《公約》須采用轉(zhuǎn)化的方式在我國(guó)適用突顯了地方立法的必要
目前，國(guó)際條約在我國(guó)國(guó)內(nèi)法上的適用大致分為兩類(lèi)情況：一種是轉(zhuǎn)化的方式，即條約須經(jīng)轉(zhuǎn)變成國(guó)內(nèi)法才能在本國(guó)適用，如我國(guó)在1980年批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》，該公約要求各締約國(guó)根據(jù)本國(guó)情況制定相關(guān)法律以保障條約所規(guī)定的婦女權(quán)益，因此我國(guó)在1992年制定了《婦女權(quán)益保障法》，將條約的規(guī)定轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的內(nèi)容[3]。另一種是納入的方式，即條約無(wú)須轉(zhuǎn)變就可以直接納入國(guó)內(nèi)法，例如《行政訴訟法》第七十二條：“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約同本法有不同規(guī)定的，適用該國(guó)際條約的規(guī)定。中華人民共和國(guó)聲明保留的條款除外?！边@條規(guī)定雖然是以解決國(guó)際條約規(guī)定與國(guó)內(nèi)法沖突為目的，但它也表明了條約在生效后直接納入國(guó)內(nèi)法，可以在國(guó)內(nèi)直接適用，無(wú)須轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)內(nèi)法。
一般而言，條約規(guī)定締約方在國(guó)際法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，條約的主體是國(guó)家，各國(guó)公民只是權(quán)利和義務(wù)的對(duì)象。需要注意的是，《公約》為個(gè)人創(chuàng)設(shè)了權(quán)利義務(wù)，其序言中有明確的優(yōu)先保護(hù)公眾健康權(quán)利的表述，其內(nèi)容也涉及公眾的生命權(quán)、健康權(quán)以及兒童、婦女的權(quán)利，它不同于一般的國(guó)際條約，屬于國(guó)際人權(quán)法領(lǐng)域的范疇，若一個(gè)國(guó)家全面和適當(dāng)?shù)芈男小豆s》，其履約效果將直接造福該國(guó)國(guó)民。有學(xué)者指出，要讓國(guó)民充分地享有條約規(guī)定的權(quán)利和履行條約規(guī)定的義務(wù)，需要國(guó)家采取立法措施，實(shí)現(xiàn)私人的角色轉(zhuǎn)換，使其從權(quán)利和義務(wù)的對(duì)象，變成權(quán)利和義務(wù)的主體[4]。如同《聯(lián)合國(guó)消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》，《公約》規(guī)定的公民權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)也需要依托我國(guó)國(guó)內(nèi)法的規(guī)定，使其完成從權(quán)利義務(wù)對(duì)象到權(quán)利義務(wù)主體的轉(zhuǎn)換。由此可見(jiàn)，法官不能在審判案件的過(guò)程中直接引用《公約》的內(nèi)容作為判案依據(jù)，當(dāng)事人也無(wú)法直接引用《公約》保護(hù)自己的權(quán)利，《公約》只能以轉(zhuǎn)化的形式在國(guó)內(nèi)適用，因此，根據(jù)《公約》進(jìn)行國(guó)內(nèi)立法是保護(hù)公民權(quán)利的必然要求。由于目前我國(guó)尚沒(méi)有一部綜合性的控?zé)煼?，為保障公民的生命健康?quán)益，地方按照《公約》精神進(jìn)行控?zé)熈⒎ň惋@得尤為必要。
三、《公約》的特殊法律屬性決定了地方進(jìn)行控?zé)熈⒎ǖ膬?yōu)勢(shì)
1.《公約》作為框架公約的法律屬性決定了其執(zhí)行力不足
《公約》從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種框架公約，框架公約在法律效果上與其他多邊條約沒(méi)有不同， 其特殊之處在于條約的內(nèi)容沒(méi)有嚴(yán)格的權(quán)利義務(wù)條款，而是通過(guò)后來(lái)的議定書(shū)、附件或者附錄對(duì)條約的內(nèi)容特別是締約方的實(shí)體性義務(wù)作進(jìn)一步充實(shí)完善[5]?！豆s》的目標(biāo)在于建立全球范圍內(nèi)積極控制煙草的共識(shí)，它確立了減少煙草需求的價(jià)格和稅收措施、禁止煙草廣告、禁止向未成年人售煙等眾多有待實(shí)現(xiàn)的議題，并不要求締約國(guó)嚴(yán)格履行具體義務(wù)?！豆s》的主要意義在于提升公眾對(duì)于煙草使用導(dǎo)致的公共衛(wèi)生問(wèn)題的廣泛性關(guān)注，具有締約效率高、締約國(guó)數(shù)量多、影響力廣泛、執(zhí)行力不足等特點(diǎn)?！豆s》迄今已有180個(gè)締約國(guó)[6]，覆蓋全球90%的人口，是聯(lián)合國(guó)歷史上迅速獲得最廣泛接受的條約之一，但許多國(guó)家對(duì)于《公約》中規(guī)定的無(wú)煙政策的履行有很大差距，并沒(méi)有按時(shí)完成《公約》規(guī)定的義務(wù)。
2.《公約》的人權(quán)法本質(zhì)決定了權(quán)利實(shí)現(xiàn)的漸進(jìn)性
《公約》是一個(gè)人權(quán)實(shí)現(xiàn)的漸進(jìn)式公約，它考慮了煙草在各地流行程度的不同和各國(guó)面臨的不同情況，許多條款為締約方保留了“漸進(jìn)履行”的自由空間。如，《公約》第四條的指導(dǎo)原則之三表述為“結(jié)合當(dāng)?shù)匚幕?、社?huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和法律因素……以制定和實(shí)施有效煙草控制規(guī)劃”。它的許多條款也為提倡性質(zhì)，表述多為“鼓勵(lì)、應(yīng)考慮、宜、酌情”等，只是要求締約國(guó)努力達(dá)到《公約》的目標(biāo)，對(duì)于執(zhí)行沒(méi)有嚴(yán)格的限制。正如已故的世衛(wèi)組織總干事李鐘郁在公約序言中所言：“世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約作為公共衛(wèi)生的一項(xiàng)手段能否取得成功將取決于未來(lái)數(shù)年我們?cè)趪?guó)家中為實(shí)施這項(xiàng)公約所做的努力和政治承諾。一項(xiàng)成功的結(jié)果將是全球所有人在公共衛(wèi)生方面獲益?！盵7]從世界各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，《公約》的實(shí)施效果也的確在很大程度上取決于各締約國(guó)政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境因素的發(fā)展和完善。
3.地方立法機(jī)關(guān)有善意履行《公約》的責(zé)任
一個(gè)合法締結(jié)的條約，在其有效期間內(nèi)，當(dāng)事國(guó)依據(jù)“條約必須信守”的基本原則，有依約善意履行的義務(wù)。我國(guó)加入的國(guó)際條約，對(duì)于我國(guó)國(guó)內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和公民也具有與國(guó)內(nèi)法一樣的約束力[8]?！豆s》自2006年1月9日在我國(guó)正式生效之日起，就對(duì)我國(guó)有了法律效力。《公約》適用的空間范圍包括我國(guó)全部領(lǐng)土（香港、澳門(mén)除外），我國(guó)中央和地方的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都有善意履行《公約》的義務(wù)。盡管基于《公約》的特殊屬性，我國(guó)的履約壓力不大，但控?zé)熽P(guān)系到民眾的生命健康安全，在現(xiàn)有條件下，地方立法機(jī)關(guān)仍應(yīng)努力積極推動(dòng)控?zé)熈⒎?、解決煙草危害問(wèn)題，以保障民眾的健康權(quán)利。《公約》提供了全球公認(rèn)的控制煙草的最有效辦法和措施，它是在各國(guó)控?zé)煂?shí)踐基礎(chǔ)上總結(jié)出來(lái)的，具有較強(qiáng)的科學(xué)性和可復(fù)制性，特別是關(guān)于無(wú)煙環(huán)境、戒煙公共服務(wù)、禁止促銷(xiāo)和贊助、對(duì)未成年人的保護(hù)、教育交流培訓(xùn)和全民參與等有實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的規(guī)定，可以為地方控?zé)熈⒎ㄌ峁┯行У姆椒ú呗?，具有良好的指?dǎo)意義。
4.地方立法可以更好地將《公約》的規(guī)定與地方實(shí)際相結(jié)合
我國(guó)幅員廣、人口多，各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展很不平衡、差異較大，時(shí)至今日煙草業(yè)仍是一些省市的支柱產(chǎn)業(yè)，完成產(chǎn)業(yè)的升級(jí)替換也需要一個(gè)過(guò)渡階段，從國(guó)家層面上來(lái)說(shuō)，不可能超越我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)承受力去達(dá)到《公約》的目標(biāo)，這也是我國(guó)進(jìn)行統(tǒng)一的控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)程緩慢的原因之一。同時(shí)國(guó)家立法時(shí)要綜合考慮全國(guó)各地的情況，不可避免地原則性要強(qiáng)一些，可操作性差一些。相比而言，地方進(jìn)行控?zé)熈⒎▌t相對(duì)簡(jiǎn)單，也具有較強(qiáng)的針對(duì)性，既能夠最大程度貼近《公約》的規(guī)定要求，又能充分反映本地經(jīng)濟(jì)、政治、文化、風(fēng)俗、民情等因素對(duì)立法調(diào)整的需求程度，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況確定禁止吸煙的范圍、選擇切實(shí)可行的控?zé)焾?zhí)法模式等，既能確保立法、執(zhí)法、守法的有機(jī)統(tǒng)一，也能最大限度地保護(hù)公民的生命健康權(quán)益。
近年來(lái)，我國(guó)有地方立法權(quán)的城市控?zé)熈⒎ㄏ鄬?duì)活躍。尤其是自《公約》生效以來(lái)，各地的控?zé)熈⒎铀龠M(jìn)行，立法質(zhì)量不斷提高，依照《公約》精神進(jìn)行地方立法、修法的城市已超過(guò)10余座，繼杭州、哈爾濱、天津、青島、深圳等地完成了控?zé)熈⒎ê螅?2015年6月1日《北京市控制吸煙條例》也正式實(shí)施。這些城市從立法到執(zhí)法積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并且經(jīng)過(guò)多年煙草煙霧危害的宣傳，民眾對(duì)控制吸煙的認(rèn)可度大大提高，為國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一立法奠定了基礎(chǔ)。
注釋?zhuān)?/p>
[1][2]王鐵崖主編：《國(guó)際法》，法律出版社1995年版，第24頁(yè)。
[3][4]王勇著：《條約在中國(guó)適用之基本理論問(wèn)題研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第167、30頁(yè)。
[5]參見(jiàn)張小平：《論框架公約》，載《外交評(píng)論》2007年第4期。
[6]參見(jiàn)WHO網(wǎng)站，http：//www.who.int/fctc/signatories_
parties/en/.
[7]沈敏榮：《論〈煙草控制框架公約〉的特點(diǎn)和性質(zhì)》，載《法學(xué)論壇》2007年第5期。
[8]孫國(guó)華、朱景文主編：《法理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版，第263頁(yè)。
（作者單位：北京市人大常委會(huì)教科文衛(wèi)體辦公室）
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近年來(lái)，國(guó)內(nèi)地方控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)程加快，在地方立法中如何適用《公約》成為一個(gè)新的課題。筆者根據(jù)北京市控?zé)熈⒎▽?shí)踐，從理論層面剖析了《公約》在地方立法中的適用問(wèn)題，回答了“《公約》能否在地方立法中適用？應(yīng)采用何種方式適用？地方適用《公約》進(jìn)行控?zé)熈⒎ㄓ心男﹥?yōu)勢(shì)？”這三個(gè)問(wèn)題，以期為其他省市地方控?zé)熈⒎ㄌ峁﹨⒖肌?/p>
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一、《公約》在我國(guó)不低于法律的效力位階為地方立法適用提供了可能
國(guó)內(nèi)大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的憲法和立法法雖然未對(duì)國(guó)際條約在我國(guó)的法律地位作出明確規(guī)定，但從我國(guó)的法律實(shí)踐來(lái)看，條約的效力應(yīng)該是高于法律的。我國(guó)一些專(zhuān)門(mén)性的法律、法規(guī)作出了條約與國(guó)內(nèi)法發(fā)生沖突時(shí)，條約效力高于國(guó)內(nèi)法的規(guī)定，如：1986年《民法通則》第一百四十二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約同中華人民共和國(guó)的民事法律有不同規(guī)定的，適用國(guó)際條約的規(guī)定，但中華人民共和國(guó)聲明保留的條款除外。”自從1982年以來(lái)，就連續(xù)有一些重要的法律作出類(lèi)似的規(guī)定，如1982年《商標(biāo)法》、1984年《專(zhuān)利法》、1985年《繼承法》、1989年《行政訴訟法》、1991年《民事訴訟法》、1992年《海商法》等。從這些規(guī)定來(lái)看，我國(guó)締結(jié)或者參加的條約在國(guó)內(nèi)是有直接效力的，同時(shí)，它們的規(guī)定如果與國(guó)內(nèi)法律不同應(yīng)優(yōu)先適用。這一系列范圍很廣的法律作了這樣規(guī)定的事實(shí)充分說(shuō)明了立法政策的明顯傾向，從而有使條約優(yōu)于國(guó)內(nèi)法成為一項(xiàng)具有普遍性規(guī)則的可能[1]。
國(guó)內(nèi)另一種主流觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，可以以條約的批準(zhǔn)主體和批準(zhǔn)程序作為確定條約在我國(guó)法律位階的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)憲法規(guī)定，同外國(guó)締結(jié)條約的職權(quán)屬于國(guó)務(wù)院；全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定條約的批準(zhǔn)和廢除；中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定批準(zhǔn)和廢除條約。從《憲法》關(guān)于締結(jié)條約程序的規(guī)定看來(lái)，可以說(shuō)條約和法律一樣在中國(guó)法律體制內(nèi)有著同等的效力[2]?！豆s》是由全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的，由此可以推斷出它在國(guó)內(nèi)的效力應(yīng)該是低于憲法，等同于法律的。
無(wú)論采取何種觀(guān)點(diǎn)，可以說(shuō)，《公約》在國(guó)內(nèi)的效力都應(yīng)該是不低于法律的。我國(guó)《立法法》第七十九條規(guī)定：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。”因此，從法律位階上來(lái)說(shuō)，《公約》可以為地方立法機(jī)關(guān)或地方行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)或規(guī)章提供依據(jù)。同時(shí)，由于控?zé)熈⒎ㄊ菣?quán)利保障的立法，下位法對(duì)上位法權(quán)利保障的范圍只能擴(kuò)大不能縮小，所以，地方立法嚴(yán)格依照《公約》精神，努力實(shí)現(xiàn)《公約》設(shè)定的目標(biāo)，不存在與上位法相抵觸的問(wèn)題。
二、《公約》須采用轉(zhuǎn)化的方式在我國(guó)適用突顯了地方立法的必要
目前，國(guó)際條約在我國(guó)國(guó)內(nèi)法上的適用大致分為兩類(lèi)情況：一種是轉(zhuǎn)化的方式，即條約須經(jīng)轉(zhuǎn)變成國(guó)內(nèi)法才能在本國(guó)適用，如我國(guó)在1980年批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》，該公約要求各締約國(guó)根據(jù)本國(guó)情況制定相關(guān)法律以保障條約所規(guī)定的婦女權(quán)益，因此我國(guó)在1992年制定了《婦女權(quán)益保障法》，將條約的規(guī)定轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的內(nèi)容[3]。另一種是納入的方式，即條約無(wú)須轉(zhuǎn)變就可以直接納入國(guó)內(nèi)法，例如《行政訴訟法》第七十二條：“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約同本法有不同規(guī)定的，適用該國(guó)際條約的規(guī)定。中華人民共和國(guó)聲明保留的條款除外?！边@條規(guī)定雖然是以解決國(guó)際條約規(guī)定與國(guó)內(nèi)法沖突為目的，但它也表明了條約在生效后直接納入國(guó)內(nèi)法，可以在國(guó)內(nèi)直接適用，無(wú)須轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)內(nèi)法。
一般而言，條約規(guī)定締約方在國(guó)際法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，條約的主體是國(guó)家，各國(guó)公民只是權(quán)利和義務(wù)的對(duì)象。需要注意的是，《公約》為個(gè)人創(chuàng)設(shè)了權(quán)利義務(wù)，其序言中有明確的優(yōu)先保護(hù)公眾健康權(quán)利的表述，其內(nèi)容也涉及公眾的生命權(quán)、健康權(quán)以及兒童、婦女的權(quán)利，它不同于一般的國(guó)際條約，屬于國(guó)際人權(quán)法領(lǐng)域的范疇，若一個(gè)國(guó)家全面和適當(dāng)?shù)芈男小豆s》，其履約效果將直接造福該國(guó)國(guó)民。有學(xué)者指出，要讓國(guó)民充分地享有條約規(guī)定的權(quán)利和履行條約規(guī)定的義務(wù)，需要國(guó)家采取立法措施，實(shí)現(xiàn)私人的角色轉(zhuǎn)換，使其從權(quán)利和義務(wù)的對(duì)象，變成權(quán)利和義務(wù)的主體[4]。如同《聯(lián)合國(guó)消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》，《公約》規(guī)定的公民權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)也需要依托我國(guó)國(guó)內(nèi)法的規(guī)定，使其完成從權(quán)利義務(wù)對(duì)象到權(quán)利義務(wù)主體的轉(zhuǎn)換。由此可見(jiàn)，法官不能在審判案件的過(guò)程中直接引用《公約》的內(nèi)容作為判案依據(jù)，當(dāng)事人也無(wú)法直接引用《公約》保護(hù)自己的權(quán)利，《公約》只能以轉(zhuǎn)化的形式在國(guó)內(nèi)適用，因此，根據(jù)《公約》進(jìn)行國(guó)內(nèi)立法是保護(hù)公民權(quán)利的必然要求。由于目前我國(guó)尚沒(méi)有一部綜合性的控?zé)煼?，為保障公民的生命健康?quán)益，地方按照《公約》精神進(jìn)行控?zé)熈⒎ň惋@得尤為必要。
三、《公約》的特殊法律屬性決定了地方進(jìn)行控?zé)熈⒎ǖ膬?yōu)勢(shì)
1.《公約》作為框架公約的法律屬性決定了其執(zhí)行力不足
《公約》從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種框架公約，框架公約在法律效果上與其他多邊條約沒(méi)有不同， 其特殊之處在于條約的內(nèi)容沒(méi)有嚴(yán)格的權(quán)利義務(wù)條款，而是通過(guò)后來(lái)的議定書(shū)、附件或者附錄對(duì)條約的內(nèi)容特別是締約方的實(shí)體性義務(wù)作進(jìn)一步充實(shí)完善[5]?！豆s》的目標(biāo)在于建立全球范圍內(nèi)積極控制煙草的共識(shí)，它確立了減少煙草需求的價(jià)格和稅收措施、禁止煙草廣告、禁止向未成年人售煙等眾多有待實(shí)現(xiàn)的議題，并不要求締約國(guó)嚴(yán)格履行具體義務(wù)?！豆s》的主要意義在于提升公眾對(duì)于煙草使用導(dǎo)致的公共衛(wèi)生問(wèn)題的廣泛性關(guān)注，具有締約效率高、締約國(guó)數(shù)量多、影響力廣泛、執(zhí)行力不足等特點(diǎn)?！豆s》迄今已有180個(gè)締約國(guó)[6]，覆蓋全球90%的人口，是聯(lián)合國(guó)歷史上迅速獲得最廣泛接受的條約之一，但許多國(guó)家對(duì)于《公約》中規(guī)定的無(wú)煙政策的履行有很大差距，并沒(méi)有按時(shí)完成《公約》規(guī)定的義務(wù)。
2.《公約》的人權(quán)法本質(zhì)決定了權(quán)利實(shí)現(xiàn)的漸進(jìn)性
《公約》是一個(gè)人權(quán)實(shí)現(xiàn)的漸進(jìn)式公約，它考慮了煙草在各地流行程度的不同和各國(guó)面臨的不同情況，許多條款為締約方保留了“漸進(jìn)履行”的自由空間。如，《公約》第四條的指導(dǎo)原則之三表述為“結(jié)合當(dāng)?shù)匚幕?、社?huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和法律因素……以制定和實(shí)施有效煙草控制規(guī)劃”。它的許多條款也為提倡性質(zhì)，表述多為“鼓勵(lì)、應(yīng)考慮、宜、酌情”等，只是要求締約國(guó)努力達(dá)到《公約》的目標(biāo)，對(duì)于執(zhí)行沒(méi)有嚴(yán)格的限制。正如已故的世衛(wèi)組織總干事李鐘郁在公約序言中所言：“世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約作為公共衛(wèi)生的一項(xiàng)手段能否取得成功將取決于未來(lái)數(shù)年我們?cè)趪?guó)家中為實(shí)施這項(xiàng)公約所做的努力和政治承諾。一項(xiàng)成功的結(jié)果將是全球所有人在公共衛(wèi)生方面獲益?！盵7]從世界各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，《公約》的實(shí)施效果也的確在很大程度上取決于各締約國(guó)政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境因素的發(fā)展和完善。
3.地方立法機(jī)關(guān)有善意履行《公約》的責(zé)任
一個(gè)合法締結(jié)的條約，在其有效期間內(nèi)，當(dāng)事國(guó)依據(jù)“條約必須信守”的基本原則，有依約善意履行的義務(wù)。我國(guó)加入的國(guó)際條約，對(duì)于我國(guó)國(guó)內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和公民也具有與國(guó)內(nèi)法一樣的約束力[8]?！豆s》自2006年1月9日在我國(guó)正式生效之日起，就對(duì)我國(guó)有了法律效力。《公約》適用的空間范圍包括我國(guó)全部領(lǐng)土（香港、澳門(mén)除外），我國(guó)中央和地方的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都有善意履行《公約》的義務(wù)。盡管基于《公約》的特殊屬性，我國(guó)的履約壓力不大，但控?zé)熽P(guān)系到民眾的生命健康安全，在現(xiàn)有條件下，地方立法機(jī)關(guān)仍應(yīng)努力積極推動(dòng)控?zé)熈⒎?、解決煙草危害問(wèn)題，以保障民眾的健康權(quán)利。《公約》提供了全球公認(rèn)的控制煙草的最有效辦法和措施，它是在各國(guó)控?zé)煂?shí)踐基礎(chǔ)上總結(jié)出來(lái)的，具有較強(qiáng)的科學(xué)性和可復(fù)制性，特別是關(guān)于無(wú)煙環(huán)境、戒煙公共服務(wù)、禁止促銷(xiāo)和贊助、對(duì)未成年人的保護(hù)、教育交流培訓(xùn)和全民參與等有實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的規(guī)定，可以為地方控?zé)熈⒎ㄌ峁┯行У姆椒ú呗?，具有良好的指?dǎo)意義。
4.地方立法可以更好地將《公約》的規(guī)定與地方實(shí)際相結(jié)合
我國(guó)幅員廣、人口多，各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展很不平衡、差異較大，時(shí)至今日煙草業(yè)仍是一些省市的支柱產(chǎn)業(yè)，完成產(chǎn)業(yè)的升級(jí)替換也需要一個(gè)過(guò)渡階段，從國(guó)家層面上來(lái)說(shuō)，不可能超越我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)承受力去達(dá)到《公約》的目標(biāo)，這也是我國(guó)進(jìn)行統(tǒng)一的控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)程緩慢的原因之一。同時(shí)國(guó)家立法時(shí)要綜合考慮全國(guó)各地的情況，不可避免地原則性要強(qiáng)一些，可操作性差一些。相比而言，地方進(jìn)行控?zé)熈⒎▌t相對(duì)簡(jiǎn)單，也具有較強(qiáng)的針對(duì)性，既能夠最大程度貼近《公約》的規(guī)定要求，又能充分反映本地經(jīng)濟(jì)、政治、文化、風(fēng)俗、民情等因素對(duì)立法調(diào)整的需求程度，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況確定禁止吸煙的范圍、選擇切實(shí)可行的控?zé)焾?zhí)法模式等，既能確保立法、執(zhí)法、守法的有機(jī)統(tǒng)一，也能最大限度地保護(hù)公民的生命健康權(quán)益。
近年來(lái)，我國(guó)有地方立法權(quán)的城市控?zé)熈⒎ㄏ鄬?duì)活躍。尤其是自《公約》生效以來(lái)，各地的控?zé)熈⒎铀龠M(jìn)行，立法質(zhì)量不斷提高，依照《公約》精神進(jìn)行地方立法、修法的城市已超過(guò)10余座，繼杭州、哈爾濱、天津、青島、深圳等地完成了控?zé)熈⒎ê螅?2015年6月1日《北京市控制吸煙條例》也正式實(shí)施。這些城市從立法到執(zhí)法積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并且經(jīng)過(guò)多年煙草煙霧危害的宣傳，民眾對(duì)控制吸煙的認(rèn)可度大大提高，為國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一立法奠定了基礎(chǔ)。
注釋?zhuān)?/p>
[1][2]王鐵崖主編：《國(guó)際法》，法律出版社1995年版，第24頁(yè)。
[3][4]王勇著：《條約在中國(guó)適用之基本理論問(wèn)題研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第167、30頁(yè)。
[5]參見(jiàn)張小平：《論框架公約》，載《外交評(píng)論》2007年第4期。
[6]參見(jiàn)WHO網(wǎng)站，http：//www.who.int/fctc/signatories_
parties/en/.
[7]沈敏榮：《論〈煙草控制框架公約〉的特點(diǎn)和性質(zhì)》，載《法學(xué)論壇》2007年第5期。
[8]孫國(guó)華、朱景文主編：《法理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版，第263頁(yè)。
（作者單位：北京市人大常委會(huì)教科文衛(wèi)體辦公室）
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