梁君瑜

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

行政法中的公物是指行政主體為滿足公用目的之需要，提供公眾使用或受益并受公法規(guī)則調(diào)整的財(cái)產(chǎn)，其外延包含由公眾直接使用的公眾用公物(如公路、廣場(chǎng)、海灘)以及由行政主體使用而由公眾受益于前者所提供服務(wù)的公務(wù)用公物(如公車、政府辦公樓)。作為行政給付的重要手段，公物凝聚著人民有權(quán)從國(guó)家獲取利益的價(jià)值底蘊(yùn)，公物利用即上述獲益活動(dòng)的總稱。一般而言，公物利用應(yīng)包含兩方面內(nèi)容:作為公物支配者的國(guó)家以稅收行政手段設(shè)立公物、以規(guī)制行政手段維護(hù)公物、以給付行政手段保障人民分享公物，體現(xiàn)國(guó)家之供給義務(wù);作為公物利用者的民眾有向國(guó)家主張包含排除妨害公物請(qǐng)求權(quán)、公物受益請(qǐng)求權(quán)、公物保護(hù)請(qǐng)求權(quán)、參與公物決策請(qǐng)求權(quán)在內(nèi)的復(fù)合型主觀公權(quán)利，體現(xiàn)公眾之取用權(quán)利。

然而，在歷史長(zhǎng)河中，公物利用性質(zhì)并不總以“權(quán)利”面目示人，而是受社會(huì)客觀物質(zhì)條件及統(tǒng)治者主觀行政理念影響而呈現(xiàn)不同內(nèi)容。在社會(huì)物質(zhì)財(cái)富不斷增加、綜合國(guó)力日益增強(qiáng)、“利益一致、服務(wù)與合作、信任與溝通”之嶄新行政法人文精神逐漸形成的當(dāng)代中國(guó)，公物利用應(yīng)當(dāng)撕去昔日僅為“國(guó)家恩賜”之標(biāo)簽并被賦予新的時(shí)代內(nèi)涵:“相對(duì)人從行政主體提供的某種物或設(shè)施的利用或使用中獲益的權(quán)利。”〔1〕柳硯濤.行政給付研究［M］.濟(jì)南:山東人民出版社，2006.119.但在現(xiàn)實(shí)中，我們卻面臨以下困境:公物利用之權(quán)利性質(zhì)未獲應(yīng)有重視，公眾用公物利用若遭受侵害，往往因反射利益之錯(cuò)誤定性而陷入救濟(jì)盲區(qū);公務(wù)用公物利用則因受益主體錯(cuò)位而淪為權(quán)力尋租之“重災(zāi)區(qū)”。正確認(rèn)識(shí)公物利用性質(zhì)對(duì)消解上述現(xiàn)實(shí)困境具有決定性意義。

一、公物利用性質(zhì)之流變

(一)原始社會(huì)與古羅馬時(shí)代:作為天然自由的公物利用

在原始社會(huì)，一方面因生產(chǎn)力極端低下，氏族部落內(nèi)部存有的物件十分稀缺，往往僅足夠供部分成員利用。依當(dāng)時(shí)之情形，個(gè)人利益本就所剩無(wú)幾，已無(wú)法再分離出一部分用于公共利益之集合，因而也就不存在公物形成的客觀基礎(chǔ)。另一方面，作為公共利益代表的國(guó)家尚未出現(xiàn)，而氏族部落又難以承擔(dān)起集合、維護(hù)與分配公共利益的職責(zé)，縱使部落在某一時(shí)段的確存有足夠全體成員享用之物件，但因“命名”環(huán)節(jié)闕如，它們僅能算作“事實(shí)上的公物”〔2〕在德國(guó)行政法中，命名是指行政主體設(shè)定公物之公用目的并將公物實(shí)際交付公眾使用的活動(dòng);未經(jīng)命名則公物地位無(wú)法確立(自然公物除外)，即便已由私人保證某物事實(shí)上的公用性，但因缺乏行政主體對(duì)公用狀態(tài)之持續(xù)、穩(wěn)定保障，也僅構(gòu)成“事實(shí)上的公物”，不受公物法調(diào)整。。因此可以斷言，原始社會(huì)不存在現(xiàn)代意義上的公眾用公物與公務(wù)用公物。然而，若從公用性的角度考察，原始社會(huì)卻存在公物的某種原生形態(tài)——自然資源。美國(guó)學(xué)者霍貝爾曾在其著作《原始人的法》中，對(duì)原始無(wú)政府狀態(tài)下的愛(ài)斯基摩人團(tuán)體進(jìn)行研究，霍氏認(rèn)為愛(ài)斯基摩人“具有法律意義的公規(guī)”包含這么一條:“全部自然資源應(yīng)自由使用或共同使用?！薄?〕［美］霍貝爾.原始人的法［M］.嚴(yán)存生等譯.北京:法律出版社，2006.66.但是，由于氏族部落并不具有維護(hù)自然資源的能力與職責(zé)，該時(shí)期之公物利用僅僅停留在人的天然自由狀態(tài)，與今天所說(shuō)的“公物用益權(quán)”〔4〕公物用益權(quán)是公眾對(duì)公物使用和受益之權(quán)利的總稱，性質(zhì)上納入主觀公權(quán)利范疇，內(nèi)容上包含排除妨害公物請(qǐng)求權(quán)、公物受益請(qǐng)求權(quán)、公物保護(hù)請(qǐng)求權(quán)、參與公物決策請(qǐng)求權(quán)等，是一項(xiàng)復(fù)合型權(quán)利。相去甚遠(yuǎn)。

公元前6 世紀(jì)左右，古羅馬出現(xiàn)了一場(chǎng)影響深遠(yuǎn)的政治革命——塞爾維烏斯·土利烏斯改革，這標(biāo)志著羅馬原始公社制的瓦解與奴隸制國(guó)家的產(chǎn)生。直至公元前3 世紀(jì)，羅馬的奴隸制經(jīng)濟(jì)獲得很大發(fā)展，剩余財(cái)產(chǎn)隨生產(chǎn)力的提高而成為可能。社會(huì)上涌現(xiàn)出越來(lái)越多與傳統(tǒng)“私有物”相對(duì)立的“公有物”，例如被視為歸城邦——“羅馬共同體”所有的“公有田(ager publicus)”〔5〕［意］朱塞佩·格羅索.羅馬法史［M］.黃風(fēng)譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1991.113.。這一時(shí)期，羅馬法將具有公共性質(zhì)的物分為三類〔6〕［意］彼德羅·彭梵得.羅馬法教科書(shū)［M］.黃風(fēng)譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1992.186.另可參見(jiàn)江平，米健.羅馬法基礎(chǔ)(修訂本第三版)［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.179.:(1)共用物(res communes)，指無(wú)法由個(gè)人獲取或?qū)嵤┙?jīng)濟(jì)管理的物品，其不歸包括國(guó)家在內(nèi)的任何人所有。如空氣、陽(yáng)光;(2)公有物(res publicae)，指由羅馬共同體所有，出于公共利益的目的而被實(shí)證法保留給公民普遍使用的物品。如河堤、港口;(3)團(tuán)體物(res universatitas)，指由市府團(tuán)體所有，出于公共利益的目的而供本市居民共同使用的物品。如劇場(chǎng)、競(jìng)技場(chǎng)。以上三種物品都具備現(xiàn)代公物的部分特征，尤其是團(tuán)體物，更是體現(xiàn)出由行政主體(即市府團(tuán)體)提供公用的權(quán)力支配色彩。然而，古羅馬時(shí)代先后處于奴隸社會(huì)與封建社會(huì)，時(shí)代局限性決定人權(quán)觀念之淡薄，作為被統(tǒng)治者之公眾不可能享有利用公物的權(quán)利，而比原始社會(huì)更不堪者，奴隸甚至連利用公物的天然自由都可能喪失。

(二)警察國(guó)家時(shí)代:作為反射利益的公物利用

以公元476年西羅馬帝國(guó)覆亡為標(biāo)志，西歐社會(huì)向封建制過(guò)渡。隨后西歐大陸經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的封建專制時(shí)期，公物利用在專制統(tǒng)治下永遠(yuǎn)只能是一個(gè)“可遠(yuǎn)觀而不可褻玩”的話題，這種態(tài)勢(shì)直至警察國(guó)家出現(xiàn)才稍有扭轉(zhuǎn)。

警察國(guó)家并非“專制國(guó)家”之代名詞，而是專制國(guó)家向法治國(guó)家過(guò)渡的產(chǎn)物。在從17 世紀(jì)絕對(duì)專制時(shí)期向19 世紀(jì)自由法治國(guó)時(shí)期的過(guò)渡中，西歐盛行所謂的“開(kāi)明專制”。部分開(kāi)明君主為增強(qiáng)國(guó)力，不再拘泥于對(duì)一國(guó)防務(wù)與財(cái)政的管理，而是強(qiáng)化當(dāng)時(shí)作為行政權(quán)主要形式的警察權(quán)，使“行政管理之手”伸向了包括“安全穩(wěn)定、善良風(fēng)俗、秩序、生計(jì)、人口和帝國(guó)事務(wù)”〔7〕［德］漢斯·J.沃爾夫等.行政法(第一卷)［M］.高家偉譯.北京:商務(wù)印書(shū)館，2002.69.等在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，“甚至涉足個(gè)人的私事”〔8〕［德］哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論［M］.高家偉譯.北京:法律出版社，2000.15.。不可否認(rèn)在該時(shí)期，國(guó)家一方面基于鞏固自身統(tǒng)治之需要，注重軍事設(shè)施等公務(wù)用公物的建設(shè);另一方面，其也為人民輸送著一定的公眾用公物，如沿海堤壩、城市道路等的修繕。然而，警察國(guó)家所呈現(xiàn)的“福利”一面卻非法治下的福利，在“國(guó)庫(kù)行政”以外的公法領(lǐng)域，君主(政府)并不受法院審判，而“僅端賴君主自己之抑制以形成權(quán)力之界限”〔9〕程明修.論行政目的［A］.城仲模.行政法之一般法律原則(二)［M］.臺(tái)北:三民書(shū)局，1997.14.。正如拉德布魯赫所言，“對(duì)警察國(guó)家來(lái)說(shuō)，無(wú)所謂國(guó)家活動(dòng)的界限……強(qiáng)迫其屬民以他們的自由為代價(jià)取得他們的幸運(yùn)”無(wú)需任何許可〔10〕［德］拉德布魯赫.法學(xué)導(dǎo)論［M］.米健等譯.北京:中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1997.37.。因而，在向政府主張公物利用遭拒后，試圖尋求司法救濟(jì)只能是一種美好卻渺茫的奢望。

該時(shí)期之公物利用并不具備權(quán)利性質(zhì)，而只是人民在國(guó)家促進(jìn)公益過(guò)程中附帶享有的事實(shí)利益，即反射利益。通說(shuō)認(rèn)為，警察國(guó)家完全是基于增加國(guó)家財(cái)富、維護(hù)國(guó)家安全與統(tǒng)治秩序之考慮，而向人民賦予“強(qiáng)制性福利”。正因?yàn)槊撾x了法治的范疇，這種“強(qiáng)制性福利”一方面被視為人民的反射利益而無(wú)法訴諸司法救濟(jì)，另一方面甚至還可能剝奪人民利用公物的天然自由，例如國(guó)家可能以抵御侵略、維護(hù)人民安全為由，將公共道路改建為練兵場(chǎng)。

(三)自由法治國(guó)時(shí)代:作為純粹自由權(quán)的公物利用

19世紀(jì)以后，西歐社會(huì)盛行的自由主義思潮深深影響了市民階層的意識(shí)形態(tài)。作為自由主義國(guó)家觀的代表，德國(guó)學(xué)者洪堡認(rèn)為:“國(guó)家對(duì)公民正面的、尤其是物質(zhì)的福利的關(guān)心是有害的?！薄?1〕［德］威廉·馮·洪堡.論國(guó)家的作用［M］.林榮遠(yuǎn)等譯.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998.36.在洪氏看來(lái)，人民應(yīng)該被賦予自由追求個(gè)人福利的空間，國(guó)家提供的(包括公物在內(nèi)的——筆者按)物質(zhì)福利，首先將對(duì)個(gè)人的個(gè)性發(fā)展產(chǎn)生“制式化”影響，其次易引發(fā)個(gè)人對(duì)國(guó)家的依賴與怠惰，最后還可能為國(guó)家肆意侵害人權(quán)提供合法依據(jù)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，洪堡之擔(dān)憂在后來(lái)的納粹德國(guó)成為現(xiàn)實(shí)，不乏一定的真知灼見(jiàn)。然而，洪堡卻沒(méi)有意識(shí)到個(gè)人自由也必須依賴一定的物質(zhì)條件，倘若沒(méi)有公物之集合與維護(hù)，公物利用自由無(wú)疑只是“空中樓閣”般的虛幻自由。

由于對(duì)專制統(tǒng)治仍心有余悸，渴望人權(quán)保障、呼吁權(quán)力分立、要求將國(guó)家職能限于維護(hù)公共秩序與消除危險(xiǎn)的必要限度內(nèi)成為市民階層的基本共識(shí)。該時(shí)期，國(guó)家之經(jīng)濟(jì)行政活動(dòng)被限于防止危險(xiǎn)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(如交通路線)，由此實(shí)現(xiàn)由“生產(chǎn)型國(guó)家”向“保護(hù)型國(guó)家”的角色轉(zhuǎn)變〔12〕［德］羅爾夫·斯特博.德國(guó)經(jīng)濟(jì)行政法［M］.蘇穎霞等譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999.30.。這一方面意味著國(guó)家并未完全退出公物供給市場(chǎng)，避免了人民的自由淪為“脫離物質(zhì)基礎(chǔ)的虛幻自由”;另一方面卻也宣告著國(guó)家在公物利用問(wèn)題上的消極態(tài)度。然而不可否認(rèn)的是，公物利用已被賦予了主觀公權(quán)利色彩，這從自由法治國(guó)的兩個(gè)特征即可見(jiàn)一斑〔13〕于安.德國(guó)行政法［M］.北京:清華大學(xué)出版社，1999.3.:其一，國(guó)家僅承擔(dān)無(wú)為而治的“守夜人”角色;其二，國(guó)家干預(yù)職能為嚴(yán)格的、實(shí)證的法律所保留。如果說(shuō)第一個(gè)特征還僅僅體現(xiàn)為相對(duì)人之天然自由，那么第二個(gè)特征便已上升至自由權(quán)的范疇，即針對(duì)國(guó)家之違法、越權(quán)干預(yù)，賦予公民對(duì)抗公權(quán)力的權(quán)利。

因?yàn)槲墨I(xiàn)[10]將資源浪費(fèi)作為首要優(yōu)化條件，然后在不影響主目標(biāo)的前提下盡量降低布線長(zhǎng)度，所以本文采用同樣的方式，選取w1=Resmax，w2=1，w3=1的參數(shù)配置，按照這樣的目標(biāo)函數(shù)進(jìn)行優(yōu)化，意味著在找到最少資源浪費(fèi)的布局中挑選一個(gè)布線長(zhǎng)度最短的作為最終布局結(jié)果.

(四)社會(huì)法治國(guó)時(shí)代至今:作為復(fù)合型主觀公權(quán)利的公物利用

在強(qiáng)調(diào)自主發(fā)展、自由競(jìng)爭(zhēng)的自由法治國(guó)時(shí)代，因人口增長(zhǎng)、工業(yè)化、城市化、貧富分化等社會(huì)問(wèn)題日益嚴(yán)峻，過(guò)去一直被奉為圭臬之信條——“管得最少的政府便是最好的政府”——開(kāi)始動(dòng)搖。一方面，工業(yè)化的發(fā)展加快了城市化進(jìn)程，大量勞動(dòng)力被吸引至城市工廠中，造成局部地區(qū)人口膨脹，人均所能獲取的“生活空間”被嚴(yán)重?cái)D壓。如此一來(lái)，社會(huì)中相對(duì)弱勢(shì)的群體無(wú)力自給自足，而有向國(guó)家“取用”生活之資的必然需求。另一方面，自由法治國(guó)所標(biāo)榜的“自由”、“平等”逐漸淪為一種形式，貧富分化日益嚴(yán)重，作為純粹自由權(quán)的公物利用成為富人“專利”，貧者很可能因無(wú)力支付使用費(fèi)而喪失對(duì)既有公物的利用。因此，在公物資源相對(duì)有限之情形下，賦予公物利用人要求國(guó)家積極而為的社會(huì)權(quán)或稱受益權(quán)，就顯得尤為必要。

第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，自由法治國(guó)理念分崩離析。1919年出臺(tái)的《魏瑪憲法》，在其“經(jīng)濟(jì)生活”一章中規(guī)定:“經(jīng)濟(jì)生活的秩序，應(yīng)符合正義原則，以保障所有的人均能獲得成其為人的生活”，從而確立起保護(hù)社會(huì)性的、經(jīng)濟(jì)性的弱者，以及國(guó)家為此所負(fù)有的積極義務(wù)〔14〕［日］蘆部信喜.憲法［M］.林來(lái)梵等譯.北京:北京大學(xué)出版社，2006.67 -68.。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，通過(guò)反思納粹統(tǒng)治下國(guó)家干預(yù)過(guò)度積極化而引發(fā)的慘痛教訓(xùn)，《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》確立了社會(huì)法治國(guó)原則。自此，既強(qiáng)調(diào)法治國(guó)下國(guó)家依法行政之消極義務(wù)、又強(qiáng)調(diào)社會(huì)國(guó)下國(guó)家提供“生存照顧”之積極職責(zé)的治國(guó)理念得以確立，并逐漸為歐洲各發(fā)達(dá)國(guó)家所效仿。相應(yīng)地，公物利用也發(fā)展為包含自由權(quán)、受益權(quán)、保護(hù)權(quán)、參政權(quán)屬性在內(nèi)的復(fù)合型主觀公權(quán)利——公物用益權(quán)，各權(quán)利屬性之具體表現(xiàn)分別為要求國(guó)家消極不為的排除妨害公物請(qǐng)求權(quán)、要求國(guó)家積極而為的公物受益請(qǐng)求權(quán)與公物保護(hù)請(qǐng)求權(quán)、要求介入國(guó)家治理的參與公物決策請(qǐng)求權(quán)。

二、復(fù)合型主觀公權(quán)利性質(zhì)之證成

梳理歷史有助于我們大致認(rèn)清公物利用逐漸發(fā)展為復(fù)合型主觀公權(quán)利的整體脈絡(luò)，但因尚未觸及權(quán)利性質(zhì)背后更深層次的利益基礎(chǔ)問(wèn)題，僅依靠社會(huì)基礎(chǔ)、國(guó)家理念等外在因素得出的推導(dǎo)未免宏觀而泛化。耶林曾言，權(quán)利的基礎(chǔ)是利益?；舨妓挂舱J(rèn)為:“在自然狀態(tài)下，權(quán)利的尺度是利益。”〔15〕［英］霍布斯.論公民［M］.應(yīng)星等譯.貴陽(yáng):貴州人民出版社，2003.9.因而，一個(gè)更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C過(guò)程，離不開(kāi)以權(quán)利之內(nèi)在因素——利益——去證成公物利用之復(fù)合型主觀公權(quán)利性質(zhì)。基于此，探討公物利用的權(quán)利來(lái)源以及權(quán)利背后的利益屬性不可或缺。

(一)公物利用權(quán)利來(lái)源諸說(shuō)之介評(píng)

1.基本權(quán)利說(shuō)

該說(shuō)以公物自由使用的特點(diǎn)為切入，認(rèn)為既然自由、平等地使用乃自由使用的應(yīng)然之義，那么公物利用就是一種具體化的自由權(quán)、平等權(quán)。本文認(rèn)為，將公物利用上升至基本權(quán)利之高度，其最大意義便是擯棄傳統(tǒng)的反射利益觀，賦予公物利用獲得司法救濟(jì)的可能性。然而，基本權(quán)利具有抽象性、原則性的特點(diǎn)，若公物利用僅停留在基本權(quán)利層面，必將難逃被“束之高閣”的命運(yùn)。此外，自由權(quán)、平等權(quán)也無(wú)法詮釋公物利用的全部?jī)?nèi)涵。具體而言，與自由權(quán)對(duì)應(yīng)的是不作為義務(wù)，而公物利用卻需要行政主體在公物之集合、維護(hù)與分配上積極作為;另外，平等權(quán)不是一項(xiàng)能單獨(dú)存在的、具體的權(quán)利，其總是與具體的社會(huì)權(quán)、參政權(quán)相結(jié)合，如平等就業(yè)權(quán)、平等選舉權(quán)等，將公物利用界定為平等權(quán)，顯然忽略了對(duì)公物利用獨(dú)立意義的考察。

2.私法權(quán)利說(shuō)

該說(shuō)的代表性觀點(diǎn)有用益物權(quán)說(shuō)與公共信托理論。其中，用益物權(quán)說(shuō)認(rèn)為“私法意義上的公眾使用權(quán)是對(duì)公用物的自由使用……這種公眾對(duì)公用物享有的以使用和受益為目的的物權(quán)從性質(zhì)上說(shuō)基本屬于傳統(tǒng)的用益物權(quán)”〔16〕朱冰.公用物法律問(wèn)題研究［M］.上海:上海人民出版社，2010.204.。公共信托理論則將公物利用關(guān)系視為自益信托關(guān)系，包含以下理論要點(diǎn):(1)公眾既是信托人又是受益人，其對(duì)公物享有衡平法上的所有權(quán);(2)行政主體代表國(guó)家接受公眾之信托而為公物管理，國(guó)家對(duì)公物享有普通法上的所有權(quán);(3)若行政主體任意廢止或變更公物就是違反信托，信托人可基于衡平法上的所有權(quán)訴請(qǐng)恢復(fù)原狀。就該理論的本質(zhì)而言，公物利用實(shí)則被視為衡平法上的(私)所有權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能。本文認(rèn)為，用益物權(quán)之占有、使用、收益權(quán)能雖在公物利用中得到不同程度的體現(xiàn)，然而，后者仍有其獨(dú)立于民法用益物權(quán)的特殊之處，例如公眾對(duì)公務(wù)用公物的間接受益，不以公眾之占有為前提。另外，公共信托理論既以信托原理為基礎(chǔ)，就已默認(rèn)一個(gè)前提——公眾為信托財(cái)產(chǎn)的所有人，而這對(duì)集體公物、私有公物而言顯然無(wú)法成立，如此便注定了公共信托理論主要適用于自然資源(大部分為國(guó)有公物)的理論局限性。綜上所述，私法權(quán)利說(shuō)不能完整揭示公物利用之權(quán)利來(lái)源。

3.復(fù)合說(shuō)

該說(shuō)以糅合、吸收為根基，繼而試圖超越傳統(tǒng)反射利益說(shuō)與新近權(quán)利說(shuō)的觀點(diǎn)。其要么認(rèn)為公物利用既非傳統(tǒng)反射利益又非權(quán)利，而是居于二者之間的“法律上利益”，即一種經(jīng)由法律擬制而獲得權(quán)利類似地位的新反射利益;要么認(rèn)為公物利用究屬反射利益抑或權(quán)利，須視具體情況而定。就各自之代表性觀點(diǎn)而言，前者如訴訟利益擴(kuò)大說(shuō)，后者如依賴程度說(shuō)。訴訟利益擴(kuò)大說(shuō)沒(méi)有對(duì)“反射利益”與“權(quán)利”作出非此即彼的選擇，而是互作讓步，對(duì)“歷來(lái)被當(dāng)作反射利益的利益，根據(jù)具體案件，在實(shí)體法的解釋上試圖將其作為法律保護(hù)的利益”〔17〕［日］室井力.日本現(xiàn)代行政法［M］.吳微譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1995.242.，從而將原告資格由“權(quán)利受侵害者”擴(kuò)大至“法律上利益受侵害者”，以實(shí)現(xiàn)對(duì)部分反射利益的司法救濟(jì)。依賴程度說(shuō)則認(rèn)為公物利用究屬權(quán)利還是反射利益不能一概而論，應(yīng)視利用者對(duì)公物利用的依賴程度而定〔18〕翁岳生.行政法(上冊(cè))［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2009.453.。如公物利用之喪失將直接導(dǎo)致利用者的生活陷入困境，則公物利用為權(quán)利;反之，則為反射利益。本文認(rèn)為，訴訟利益擴(kuò)大說(shuō)引入不確定法律概念——“法律上利益”，其究竟應(yīng)理解為“由法律明確予以保護(hù)的利益”還是“法律上值得保護(hù)的利益”尚無(wú)定論，依賴程度說(shuō)之判斷標(biāo)準(zhǔn)則十分模糊，二者都將造成公物利用權(quán)利來(lái)源的不確定性。

此外，還存在反射利益說(shuō)與公法權(quán)利說(shuō)的觀點(diǎn)。反射利益說(shuō)因絕對(duì)排除司法救濟(jì)之可能性，有悖人權(quán)保障理念而不被推崇;公法權(quán)利說(shuō)為本文所持觀點(diǎn)，這由公物利用背后的利益屬性所決定。

(二)解構(gòu)與重整:探索公物利用背后的利益屬性

法律關(guān)系客體即權(quán)利義務(wù)所指向之對(duì)象，因“客體實(shí)質(zhì)就是一種利益”〔19〕周佑勇.行政法原論［M］.北京:中國(guó)方正出版社，2005.37.，故而成立“權(quán)利義務(wù)均指向一定利益”之論，實(shí)現(xiàn)利益也就成為權(quán)利行使的最終目的。同時(shí)，唯正當(dāng)利益才有保護(hù)之必要，故權(quán)利又是正當(dāng)利益法律化或制度化的結(jié)果，即權(quán)利來(lái)源于利益。那么在公物利用背后，民眾所追求的利益到底是個(gè)人利益、公共利益還是兼?zhèn)涠邔傩缘膫€(gè)人公法利益?鑒于此三種利益屬性與私權(quán)利、公權(quán)力、主觀公權(quán)利形成一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，故探索公物利用背后的利益屬性即可揭開(kāi)公物利用性質(zhì)的神秘面紗。

欲厘清上述利益屬性的問(wèn)題，有必要檢視公物利用過(guò)程中公共利益與個(gè)人利益的互動(dòng)關(guān)系:兩種利益是如何通過(guò)解構(gòu)獲得相對(duì)獨(dú)立，同時(shí)又是如何在公物利用中相互轉(zhuǎn)化、重整，形成公物上的權(quán)利(力)構(gòu)造?葉必豐教授在其著作《行政法的人文精神》中，對(duì)個(gè)人利益與公共利益的內(nèi)涵、關(guān)聯(lián)均有獨(dú)到見(jiàn)解〔20〕葉必豐.行政法的人文精神［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2005.28 -32.:個(gè)人利益即由單個(gè)社會(huì)成員所控制的利益，其來(lái)源包括了自留利益與分享利益;公共利益則是國(guó)家組織所代表的一國(guó)全體社會(huì)成員或絕大多數(shù)社會(huì)成員的整體利益。其中，自留利益由個(gè)人自行保留，不參與公共利益的集合與再分配，其還可細(xì)分為特殊利益與共同利益，前者在客觀上不能被提取和分離出來(lái)進(jìn)行再分配，是個(gè)人利益中相對(duì)穩(wěn)定的部分;后者則是公共利益的來(lái)源，但在被提取和分離之前仍以個(gè)人利益形態(tài)存在。分享利益即單個(gè)社會(huì)成員從公共利益中獲得的分享份額。

據(jù)此，在靜態(tài)構(gòu)成上，個(gè)人利益與公共利益呈現(xiàn)利益的交叉分布關(guān)系:(1)公共利益由個(gè)人利益中的共同利益集合而成;(2)公共利益經(jīng)維護(hù)相對(duì)獨(dú)立于個(gè)人利益;(3)公共利益中向社會(huì)成員再分配的部分，構(gòu)成分享利益的來(lái)源。在動(dòng)態(tài)體貌上，個(gè)人利益與公共利益呈現(xiàn)利益的橫向循環(huán)關(guān)系:(1)公共利益來(lái)源于對(duì)個(gè)人利益中的共同利益之提取、分離與集合;(2)集合而成的公共利益經(jīng)維護(hù)不斷壯大，最終以分享利益的形式反哺?jìng)€(gè)人利益;(3)來(lái)源于對(duì)公共利益分享所得的該部分個(gè)人利益——分享利益，又將進(jìn)入新一輪的提取、分離與集合(如下圖)。

實(shí)圓:個(gè)人利益(=1 +3);虛圓:公共利益(=2 +3)。1:自留利益=特殊利益+未提取、分離的共同利益;2:未進(jìn)行再分配的公共利益;3:分享利益=進(jìn)行再分配的公共利益=個(gè)人公法利益。

具體至公物利用法律關(guān)系中，上述靜態(tài)的利益交叉與動(dòng)態(tài)的利益循環(huán)將為我們借助利益屬性與權(quán)利性質(zhì)間的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，完成公物利用主觀公權(quán)利性質(zhì)之證成〔21〕余睿.公共利益之立體化解析——從行政法公物制度之角度觀察［J］.玄奘法律學(xué)報(bào)，2009，(12):232 -233.。

公共利益來(lái)源于個(gè)人利益之集合。權(quán)力的目的是實(shí)現(xiàn)公共利益，而權(quán)利的目的則是達(dá)成個(gè)人利益，因而“權(quán)力來(lái)源于公民權(quán)利”的觀點(diǎn)表明實(shí)現(xiàn)公共利益與達(dá)成個(gè)人利益之間關(guān)系緊密。馬克思曾說(shuō):“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都與他們的利益有關(guān)。”〔22〕馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集(第一卷)［M］.北京:人民出版社，1956.82.人們正是通過(guò)不懈的生產(chǎn)、勞動(dòng)來(lái)創(chuàng)造并實(shí)現(xiàn)各自的個(gè)人利益。相比之下，作為公共利益代表的國(guó)家僅為抽象人格主體，無(wú)法參與直接的利益創(chuàng)造。因此，公共利益唯有以人民作為肌體血庫(kù)，依靠行政主體運(yùn)用稅收行政手段從個(gè)人利益中“汲取養(yǎng)分”而實(shí)現(xiàn)。個(gè)人利益構(gòu)成公物所有權(quán)之來(lái)源——私權(quán)利。

公共利益維系于個(gè)人利益之限制。正如馬克思、恩格斯所言:“私人利益總是違反個(gè)人的意志而發(fā)展為階級(jí)利益，發(fā)展為共同利益，而共同利益脫離單個(gè)人而獨(dú)立化?！薄?3〕馬克思，恩格斯.德意志意識(shí)形態(tài)(節(jié)選本)［M］.北京:人民出版社，2003.102.因而，公共利益一旦形成，便脫離于單個(gè)社會(huì)成員的個(gè)人利益，也脫離于全體社會(huì)成員利益的總和。畢竟，“公共利益所代表的是最大比例的人民意愿所向”〔24〕余睿.公共利益之立體化解析——從行政法公物制度之角度觀察［J］.玄奘法律學(xué)報(bào)，2009，(12):232.，而當(dāng)最大比例之外的某些個(gè)人利益與政治社會(huì)的公共利益相對(duì)抗時(shí)，“個(gè)人具有作出損害公共福利的行為的傾向”〔25〕［美］E.博登海默.法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法［M］.鄧正來(lái)譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.325.。因此，出于維護(hù)公共利益的需要，必要時(shí)可對(duì)個(gè)人利益實(shí)施限制，這表現(xiàn)為行政主體運(yùn)用規(guī)制行政手段支配并限制公物所有權(quán)的行使。公共利益構(gòu)成公物支配權(quán)之來(lái)源——公權(quán)力。

公共利益實(shí)現(xiàn)于個(gè)人利益之反哺。洛克在《政府論》中揭示了個(gè)人利益在實(shí)現(xiàn)與讓渡間的辯證關(guān)系，“人們聯(lián)合成為國(guó)家和置身于政府之下的重要的和主要的目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)”〔26〕［英］洛克.政府論(下篇)［M］.葉啟芳等譯.北京:商務(wù)印書(shū)館，1964.77.，即個(gè)人讓渡私益形成公益之代表——國(guó)家機(jī)器——的根本目的，在于實(shí)現(xiàn)無(wú)力自足之利益。申言之，社會(huì)成員愿意分離出部分個(gè)人利益的原因，不在于實(shí)現(xiàn)既得私法利益，也不在于追求公共利益的安全與穩(wěn)定。畢竟，既得私法利益可通過(guò)特殊利益與未分離的共同利益實(shí)現(xiàn)，而公共利益的安全與穩(wěn)定又往往非為一般社會(huì)成員所關(guān)心。因此，社會(huì)成員讓渡部分個(gè)人利益的真正原因，是寄希望于行政主體運(yùn)用給付行政手段——以公物支配權(quán)分配公共利益，從公共利益中實(shí)現(xiàn)僅憑個(gè)人努力所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的那部分利益訴求?？梢?jiàn)，社會(huì)成員追求的是一種寓于公共利益中的分享份額——個(gè)人公法利益，其構(gòu)成公物利用之權(quán)利來(lái)源——主觀公權(quán)利。

(三)公物利用作為復(fù)合型主觀公權(quán)利的具體表現(xiàn)

公物利用具有主觀公權(quán)利之性質(zhì)，但其究竟為單一型主觀公權(quán)利還是復(fù)合型主觀公權(quán)利，尚需進(jìn)一步分析。一般認(rèn)為，主觀公權(quán)利是指“公法賦予個(gè)人為實(shí)現(xiàn)其權(quán)益而要求國(guó)家為或不為特定行為的權(quán)能”〔27〕［德］哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論［M］.高家偉譯.北京:法律出版社，2000.152.。具體至公物利用領(lǐng)域，以公物的兩種基本分類觀之，主觀公權(quán)利可歸納為兩種表現(xiàn)形態(tài):其一，使用公眾用公物而直接受益的主觀公權(quán)利;其二，享受由行政主體依靠公務(wù)用公物所提供服務(wù)而間接受益的主觀公權(quán)利。在過(guò)去，通行觀點(diǎn)認(rèn)為公眾在公物利用中的“受益”僅為反射利益，公物的設(shè)置、維護(hù)完全基于對(duì)公共利益之考量，而絲毫沒(méi)有保護(hù)個(gè)人利益之目的，因此當(dāng)個(gè)人利用公物的反射利益喪失之時(shí)，無(wú)法訴諸司法救濟(jì)。隨著人權(quán)保障、法治國(guó)家理念的勃興，反射利益被視為權(quán)利時(shí)代的“攔路虎”，其“對(duì)司法救濟(jì)免疫”的特性備受質(zhì)疑。一方面，有學(xué)者提出“法律上利益”的概念，認(rèn)為那些為法律所保護(hù)的反射利益應(yīng)可與權(quán)利一樣，接受司法審查;另一方面，也有少數(shù)學(xué)者提出“公共設(shè)施利用權(quán)”的概念〔28〕楊建順.比較行政法——給付行政的法原理及實(shí)證性研究［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008.26. 另可參見(jiàn)柳硯濤.行政給付研究［M］.濟(jì)南:山東人民出版社，2006.19.，實(shí)踐中亦出現(xiàn)了支持此概念的判決，如日本東京地方法院就曾在判決中指出，國(guó)民請(qǐng)求公道管理者糾正其違法的道路管理行為并不是單純的反射利益，而是一種具體的權(quán)利〔29〕東京地方法院決定(1970年10月14日)，行政裁判例集(第21 卷第10 號(hào))，第1187 頁(yè)。轉(zhuǎn)引自楊建順.比較行政法——給付行政的法原理及實(shí)證性研究［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008.26.。

本文認(rèn)為，賦予公物利用以主觀公權(quán)利性質(zhì)，是福利國(guó)家、服務(wù)政府的題中之義。當(dāng)公權(quán)力危害公物利用時(shí)(如政府修建“遮羞墻”影響沿線居民出行)，離不開(kāi)排除妨害公物請(qǐng)求權(quán)的運(yùn)用;當(dāng)公物供給不足或遲延時(shí)(如大量財(cái)政資金被揮霍于政府的豪車大樓而致公共設(shè)施年久失修)，離不開(kāi)公物受益請(qǐng)求權(quán)的行使;當(dāng)私人危害公物利用時(shí)(如鄉(xiāng)干部以本鄉(xiāng)公立小學(xué)的資產(chǎn)抵償債務(wù))，離不開(kāi)公物保護(hù)請(qǐng)求權(quán)的主張;當(dāng)公物運(yùn)營(yíng)決策有損相對(duì)人利益時(shí)(如景點(diǎn)門(mén)票價(jià)格聽(tīng)證“逢聽(tīng)必漲”)，離不開(kāi)參與公物決策請(qǐng)求權(quán)的吶喊。上述各項(xiàng)“請(qǐng)求權(quán)”分別對(duì)應(yīng)于自由權(quán)、受益權(quán)、保護(hù)權(quán)、參政權(quán)等四種主觀公權(quán)利屬性。因此，公物利用在性質(zhì)上屬主觀公權(quán)利，在內(nèi)容上則為包含前述四種主觀公權(quán)利屬性的復(fù)合型權(quán)利。

三、結(jié)語(yǔ):認(rèn)真對(duì)待公物利用

當(dāng)今中國(guó)“要求現(xiàn)代行政一方面不能背離秩序行政追求的目標(biāo)和價(jià)值，確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，另一方面又要最大限度地服務(wù)于行政相對(duì)人的權(quán)利和利益，使行政相對(duì)人的滿意程度最大化”〔30〕楊解君.“雙服務(wù)”理念下現(xiàn)代行政之變革——服務(wù)行政的解讀和提升［J］.行政法學(xué)研究，2004，(3):5.。公共利益不再是行政的唯一價(jià)值追求，保證實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益尤其個(gè)人公法利益之必要性與必然性，強(qiáng)烈呼喚公物利用從昔日“公共利益之反射”升格為復(fù)合型主觀公權(quán)利。

作為復(fù)合型主觀公權(quán)利的公物利用，一方面強(qiáng)調(diào)個(gè)人可就公物利用過(guò)程中遭致的種種危險(xiǎn)與損害尋求預(yù)防性救濟(jì)或事后救濟(jì)。例如，近年來(lái)屢屢發(fā)生的公共橋梁坍塌事件、下水道“吞人”事件均肇因于行政主體對(duì)公眾用公物設(shè)置與維護(hù)的不足以及對(duì)相關(guān)環(huán)節(jié)的監(jiān)督乏力，認(rèn)真對(duì)待公物利用即意味著賦予公眾在實(shí)際損害發(fā)生前得請(qǐng)求行政主體排除危險(xiǎn)的權(quán)利，以及在實(shí)際損害發(fā)生后可尋求國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，前者需要在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》中引入預(yù)防性訴訟制度，后者需要在下一輪《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》修改時(shí)，將公物致害納入國(guó)家賠償?shù)木葷?jì)范疇。另一方面還強(qiáng)調(diào)公物利用之受益主體僅為公眾，而非行政主體及其權(quán)力延伸部分——公務(wù)人員，這在公務(wù)用公物的利用問(wèn)題上尤其需要注意。公車私用、公車超標(biāo)配置、奢華政府辦公樓等現(xiàn)象深深折射出國(guó)家財(cái)政財(cái)產(chǎn)無(wú)形流失、特權(quán)利益截留公共利益、政府及其工作人員缺乏對(duì)公眾復(fù)合型主觀公權(quán)利的認(rèn)真對(duì)待。就在2013年7月份，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》，明令黨政機(jī)關(guān)5年內(nèi)禁止新建樓堂館所、禁止對(duì)用房進(jìn)行豪華裝修。然而現(xiàn)實(shí)效果如何?缺乏對(duì)公物利用的認(rèn)真對(duì)待，缺乏對(duì)其復(fù)合型主觀公權(quán)利性質(zhì)的正確認(rèn)識(shí)，漠視上述通知乃至相關(guān)法律的行徑都正以各種暗渡陳倉(cāng)之方式茍延殘喘。這便印證了德沃金在《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》中的至理名言:“如果政府不認(rèn)真地對(duì)待權(quán)利，那么它也不能夠認(rèn)真地對(duì)待法律?！薄?1〕［美］羅納德·德沃金.認(rèn)真對(duì)待權(quán)利［M］.信春鷹等譯.北京:中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1998.270.