司海琳

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內控制度于水利工程移民資金管理的適用性分析

司海琳

（阜陽職業(yè)技術學院經(jīng)濟貿(mào)易系，安徽阜陽 236031）

隨著我國對外改革開放的逐步深入,特別是加入WTO以后,政府的角色、職能和權力均發(fā)生了改變,正逐漸向服務型政府轉變,政府已不可能完全采用行政手段來解決水利、水電工程建設征地與移民安置的問題,也不可能繼續(xù)背負移民安置遺留問題的沉重包袱。于是出現(xiàn)了水利工程多方投資，讓社會各階層參與進來，共同參與移民資金的管理。在這樣的管理模式下，我國的移民資金管理工作雖已加強，但也存在移民資金到位不及時、資金浪費或挪用等現(xiàn)象，這種種現(xiàn)象警示我們要選擇正確的控制方法，加強資金的管理使用。

水利工程；移民資金；內部控制；適用性

1 水利工程移民資金管理的構成和撥付流程

水利工程征地移民是伴隨著大規(guī)模的水利工程建設而產(chǎn)生和發(fā)展的,是水利水電工程建設的重要組成部分。建國50多年來,我國共修建各類水庫(水電站)8.6萬多座,淹沒耕地200多萬公頃,產(chǎn)生移民2000多萬人。移民工作的好壞,直接關系到廣大移民的生產(chǎn)生活和社會的穩(wěn)定,關系到工程建設能否順利進行及正常運行。而移民的補償工作更是重中之重，移民在征地過程中，失去了土地、居住權，有的還因此失去了謀生的資源。對移民資金進行公平、高效的支付，關系著國計民生、社會的和諧以及水利工程工作的順利進行，同時那也是政府堅持“以民為本”的執(zhí)政理念的表現(xiàn)。

在早期，我國水利工程移民項目一般都是由國家財政撥款，地方政府包干的政策進行的。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國地方財政也漸漸富足起來。為了更好的籌措和管理移民資金，我國的水利工程移民資金籌措方式轉為“國家財政出資，地方配套資金包干”的模式。在這樣的模式下，國家和地方都有權監(jiān)管和使用這兩部分資金，如何有效地管理這兩部分資金，如何將移民資金安全、高效、及時地撥付到移民手中，如何使每一分錢都用到移民的補償工作中，就成了十分重要的問題。

1.1 水利工程征地移民資金的構成

我國水利征地移民資金一般是由前期補償資金和后期扶持資金構成的專項資金，水利征地移民資金必須?？顚Ｓ?、?？顚?、任何單位和個人不準擠占、挪用和截留。

根據(jù)《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國發(fā)［2006］471號)規(guī)定：我國水庫移民資金一共包括以下幾個部分：

1.1.1 征用土地補償費和安置補助費

征用土地補償費，用于被征地集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)生活的恢復，歸集體所有，不發(fā)給個人。

1.1.2 青苗補償費

青苗補償費是對被征用土地上種植的作物的補償，該費用適時發(fā)放給原青苗所有者。

1.1.3 房屋及附屬建筑拆遷補償費

房屋及附屬建筑拆遷補償費用于該項目及相應基礎設施（含安置人口）拆遷重建。房屋及附屬建筑物（包括曬坪圍墻等）補償費一般直接發(fā)放給移民戶。

搬遷補助費包括搬遷運輸費和搬遷物資損失費，用于解決移民搬遷過程中車船、搬遷道路修建、途中食宿、運輸、物質損失等發(fā)生的費用，此款由當?shù)卣鸵泼窆餐瑓f(xié)商使用，可采用集體承包的方式使用，也可發(fā)給移民戶包干使用。

1.1.4 零星果木補償費

零星果木補償費用于庫區(qū)移民房前屋后低頭的零星果木等一次性補償，可直接發(fā)放給移民戶包干使用。

1.2 水利工程移民資金管理的流程

資金管理是財務管理的重要組成部分，具體是指主體對資金的來源和使用進行計劃、控制、監(jiān)督、考核等項工作的總稱。在我國，移民資金的使用管理主體一般是指參與水利工程征地移民資金管理的行政管理機構，包括中央及各級政府的移民資金管理機構，如：各級財政機構、水利局（廳），各級移民建管局、移民辦以及其他相關移民資金管理機構（如社保局等）。這些機構起到了對本區(qū)域本機構移民資金的使用負責和管理，并對其他機構進行資金使用監(jiān)督的作用。我國水利工程移民資金一般管理流程如下：

1.2.1 項目法人確定補償金額

我國由國家投資的大型水利工程的補償標準確定工作上，就是結合《條例》和《中華人民共和國土地管理法》的耕地補償費和安置補助費的有關規(guī)定和地方的有關如征收耕地的土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍，耕地補償費為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍等。

參照以上標準，移民損失需補償?shù)馁Y料通過村集體（鎮(zhèn)）、縣、市、省級移民管理機構的層層上報至項目法人批準，參考地方居民生活標準情況，由項目法人申請招標，在移民的各種補充上綜合確定幾個補償方案，具體包括房屋、青苗、土地安置費的標準、原則，并按戶、按村核算出每戶金額定額，并規(guī)定下屬機構按照設定好的補償定額對移民發(fā)放補償資金，確保每戶移民的資金準確到位。

1.2.2 財政、水利部門共同支付、監(jiān)督

移民資金的撥付級別依次是省、市（縣）、鄉(xiāng)、村，撥付順序按照區(qū)域級別進行。由項目法人先把資金撥付到省財政部門，總數(shù)由同級水利部門監(jiān)督，經(jīng)水利部門監(jiān)管同意，把資金撥付到市級財政部門，市級水利部門進行監(jiān)督，同理順次撥付到下一級的財政部門，最后撥付到村，至移民轉款專戶中。移民可將首重移民資金與法人設定的標準和金額對照，確保資金的完整性。

如果移民資金按照標準撥付使用有剩余，則按照現(xiàn)行專項經(jīng)費管理辦法和結余資金管理有關規(guī)定，結余經(jīng)費全額上繳收回。

以下是一般水利工程移民資金支付的流程圖：

一般水利工程移民資金支付流程圖

圖注：是補償資料反饋，代表監(jiān)督

2 內部控制于水利工程移民資金管理的適用性分析

內部會計控制是指單位為了保護資產(chǎn)的安全、完整，提高會計信息質量，確保相關的法律法規(guī)和規(guī)章制度及單位經(jīng)營管理方針政策的貫徹執(zhí)行，避免和降低各種風險，提高經(jīng)營管理效率，實行單位經(jīng)營管理目標而制定和實施的一系列控制方法、措施和程序。

2.1內部控制的概念

控制是“為了確保組織目標以及為此而擬定的計劃能夠得以實現(xiàn)，各級主管人員根據(jù)事先確定的標準或因發(fā)展的需要而重新擬定的標準，對下級的工作進行衡量、測量和評價，并在出現(xiàn)偏差時糾正，以防止偏差再度出現(xiàn)或繼續(xù)發(fā)展”。（《哈佛管理全集》）。控制的目的有兩個，一是“維持總量”，即保持系統(tǒng)原有的狀態(tài)，如果系統(tǒng)在運行過程中出現(xiàn)偏差，及時采取必要的措施，使系統(tǒng)朝著既定目標運行。比如，企業(yè)需要有一定總量的費用開支，費用開支又是既定的，不需改變，如果經(jīng)營過程中需要改變既定數(shù)額時，就要采取相應措施，降低費用的其中幾部分，使其不超過費用總額；二是“改變總量”，引導企業(yè)進入一個新的狀態(tài)中，比如企業(yè)要擴大市場，增加銷售額，就需要采取一定方法例如增加產(chǎn)量、增加商品種類來增加銷售額。

現(xiàn)代內部控制作為一種先進到單位內部管理制度已經(jīng)普遍被企業(yè)所采用，企業(yè)內部控制制度的完善嚴密與否，執(zhí)行情況的好壞關系到企業(yè)的生死存亡。有了嚴密的內部控制制度，會使企業(yè)內部組織合理、分工明確；職責清晰、獎懲分明；權限適度、緊密配合。相反，如果一個企業(yè)沒有良好的內部控制制度就會造成組織混亂、職責不清；濫用職權，缺乏制衡；效益低下，喪失競爭力。

2.2 多元化投資水利工程移民資金管理相關因素分析

2.2.1 資金管理的部門設置和相關流程

我國大中型水利水電工程建設中,項目法人或業(yè)主與工程淹沒和安置區(qū)地方人民政府簽訂移民安置和投資包干合同,按照合同將移民資金支付給簽訂合同的地方人民政府,簽訂合同的人民政府再按照組織層級與下一級人民政府簽訂合同,將移民安置任務層層分解到縣,移民資金按照簽訂合同的層級,逐級下?lián)艿娇h,由縣級人民政府最終完成移民資金的兌付。因此，在不考慮其它因素的情況下,組織層級越多,資金下?lián)芩俣仍铰?而且資金涉及部門越多，看管資金的部門越多，任何中間層級出現(xiàn)問題都將導致移民資金不能及時下?lián)芎蛢陡丁Ｓ行┧こ倘鄙俳y(tǒng)一資金管理系統(tǒng)，各個相關部門、資金的各個流向對資金流動的影響沒有形成相關聯(lián)的完整信息，難于有效監(jiān)督。

2.2.2 人的因素

任何工作都要由人來完成,人具有復雜的社會性,人的工作態(tài)度如何,也將影響工作的效率。因此,除了組織層級之外,各級政府參與移民資金管理的人員也是影響資金傳遞效率的重要因素。同時,移民資金也存在被挪用、截留的情況, 這也屬于人為因素，人與人之間復雜的人際關系，也將加大資金運行的復雜性，這些都將對移民資金能否及時支付到移民手中產(chǎn)生重要的影響。

2.3 二者相關性分析

2.3.1 項目前控制移民資金總量

目前，移民投資管理實行項目業(yè)主與地方政府簽訂協(xié)議,對征地移民的投資和任務實行金額和進度的設定,通過對各區(qū)域移民的補償標準、補償數(shù)量的設定，核算撥付金額。規(guī)定征地移民資金的使用一般不能突破數(shù)額，如果突破，要申請報告，清楚表述突破金額的原因和補償方面，對于合理的，應補付剩余資金，對于不合理的申請，拒絕并請地方財政配套資金。

以三峽水利水電工程為例，移民總投資是指以基準年價格水平為基礎編制的,并經(jīng)國家批準的移民初步設計概算計算出來。對移民投資實行總量控制,能使投資總量不突破國家審查批準的數(shù)額。

2.3.2 建立水利、財政部門“責權制”,保護財產(chǎn)安全

科學有效的內部控制制度要求合理設置單位內部的崗位，并明確各部門的職責和權利，做到各部門、人與人之間職責明確、分工清楚；同時，職責明確也有利于部門、個人之見的相互監(jiān)督檢查、糾正錯誤，有利于發(fā)現(xiàn)問題的原因和環(huán)節(jié)，并針對個人職責追究責任，做到賞罰明確。

在水利工程移民資金管理中，把整個移民資金管理工作看成一個整體，那么各級移民機構就是活動內部的個體。在這些個體中，要設置內部控制制度，明確各級水利部門、財政部門職責和權限。如資金要流經(jīng)哪些部門，不能經(jīng)哪些人之手；還包括明確各部門的職責，水利部門要負責籌措地方資金和管理該工程所在地的移民資金管理，財政部門要負責監(jiān)督各部門的會計核算制度，移民管理部門也要監(jiān)督移民資金的使用，以及收集移民的意見。工作中要做到職責清晰，各部門在自己的權限做范圍內部的事情，不屬于自己部門的事情不插手、不過問，資金部門的事情要盡職盡責做好，明確責、權、利的關系。以下是水利工程中責任主體相互制約的關系：

第一，同級的各部門之間是互相牽制的關系，例如同級的水利部門、財政部門、移民管理部門，這些部門負責該級的移民資金的使用和管理。之所以讓幾個部門同時監(jiān)督管理該級的資金使用，是因為各部門之間可以互相監(jiān)督對方單位的資金使用情況，這樣減少了資金被挪用或濫用的風險。兩個或兩個以上的部門或人無意識濫用或錯用資金的幾率減小；兩個或兩個以上部門對資金的使用進行舞弊的可能性也大大低于一個人或部門舞弊的可能性。這正是內部控制牽制制度的實質，規(guī)定有關經(jīng)濟業(yè)務或事項的除了不能由一個人或一個部門總覽全過程。

第二，相同部門的不同層級之間的監(jiān)管關系。例如，省級水利部門要監(jiān)管整個工程在本省區(qū)域內的移民資金管理，同時它還是直接管理市級移民資金管理的主要機構。這一點符合內部控制理論中的“控制”的概念，就是上級對下級的工作進行衡量、測量和評價，并在出現(xiàn)時進行糾正。

完整的內部控制制度通過環(huán)環(huán)相扣的管理可以有效地防止貪污、挪用、盜竊等違法亂紀的行為發(fā)生，防止各種舞弊等非法行為，保障資金的安全、高效實用和完整。

2.3.3 加強各移民部門內部審計監(jiān)督

要確保內部控制制度的實施效果，就必須監(jiān)督內部控制的實施，而內部審計機構是強化內部控制制度的一項基本措施。具體工作中應做到如下幾點：一是各部門內部要建立獨立的內部審計機構。內部審計機構在應該高于其他職能部門，并且獨立于其他部門，使內部審計機構能夠有效地監(jiān)督其他部門對資金的使用上存在的疏漏，有沒有挪用資金、占用資金等情況；二是要吸收和具備高素質審計人才。在內審人員上，不僅要有懂財務的審計人員，而且還應配備精通其他相關業(yè)務的專門人才，這樣才能更好地監(jiān)督各個業(yè)務的管理。要選擇有豐富知識和業(yè)務經(jīng)驗的人員加入到內部審計部門，同時，還要通過培訓的方式加強內審人員的業(yè)務能力，以適應不斷變化的市場經(jīng)濟的需要。

2.3.4 結余移民補償資金妥善管理

我國大中型水利條例對部門結余資金分類，并進行詳細的規(guī)定，使結余資金妥善地管理，有關部門按照結余資金的情況和當年的概算，撥付下一年度部門資金，如要要動用結余資金，應該向財政部門提出申請，并審核。

2.3.5 獎賞分明考核資金使用情況，提高部門積極性

通過內部控制制度可以設立賞罰分明的機制，以此對各級移民工作繼續(xù)考核，對于節(jié)省資金、按進度完成任務的部門予以獎勵，對于資金使用過度又不得其所的部門給予行政上或金錢上的處罰。大大調動廣大員工的積極性，激勵大家刻苦鉆研去提高工作效率，同時，完善的內部控制制度要求科學地設置崗位，“量才施用”，讓每個人、每個崗位都發(fā)揮最大限度的效用。

綜上分析，征地移民中的各部門責權，是相互聯(lián)系、相互制約的同時，內部控制制度符合移民資金管理的目標和流程設計，內控制度在管理過程中體現(xiàn)為事前控制金額總量、實行金額計劃制度，事中多部門共同控制資金撥付，事后余額妥善管理并采取獎罰分明的考核制度。通過事前、事中、事后按各方面控制資金的總量和撥付效率，保證了資金的安全與高效，使每一分錢都花在移民遷徙的工作上，保證了國計民生。

多年來，有很多移民尚未解決生活問題，他們面臨著失去生存來源、失去土地、急需就業(yè)的問題。由此引起的移民上訪、靜坐等事件已危害社會穩(wěn)定。這說明了解決庫區(qū)移民問題，均衡移民補償資金更應該引起重視，在水利工程建設中，運用內部控制原理，加大部門之間的牽制是加強資金管理和移民工作的需要，水利建設單位必須適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，完善內控制度，適應改革計劃經(jīng)濟體制下形成的資金管理體制和運行機制，加強移民資金管理，使其能真實、合法使用并產(chǎn)生效益。

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責任編輯：徐哈軍

2015-03-18

司海琳（1987-），女，安徽阜陽人，阜陽職業(yè)技術學院助教。主要研究方向：會計學。

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1672-4437（2015）02-0056-04