劉杰

摘 要：本文針對當前我國城鎮(zhèn)化建設過程中存在的問題進行分析，提出建設新型城鎮(zhèn)化的路徑主要有賦予農村土地物權、保障農民財產權益；加快推進社會公共服務均等化；大力發(fā)展鎮(zhèn)域經濟，為新型城鎮(zhèn)化夯實基礎等。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；以人為核心；城鎮(zhèn)化建設

基金項目：該文章為2014年度濰坊市社會科學規(guī)劃重點研究課題前期研究成果，批準文號：濰社科學術委發(fā)〔2014〕4號。

改革開放以來，城鎮(zhèn)化在拉動經濟快速增長中扮演了重要角色。以往的城鎮(zhèn)化與傳統的經濟發(fā)展方式直接相關，以土地擴張為主的規(guī)模城鎮(zhèn)化的特點比較突出。進入發(fā)展型新階段，這種規(guī)模城鎮(zhèn)化的矛盾問題日益凸顯，難以為繼。實施“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展”已成為當前和今后一段時期的政策選擇。

一、當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在問題分析

在城鎮(zhèn)化進程中全國當前普遍存在的問題有以下方面：

（一）人口城鎮(zhèn)化速度明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化速度。從全國來看，目前我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展狀況，土地的城鎮(zhèn)化也快于人口城鎮(zhèn)化。統計數據顯示，2012年我國城鎮(zhèn)人口71182萬人，城鎮(zhèn)化率達到52.57%，2013年城鎮(zhèn)人口73111萬人，城鎮(zhèn)化率達到53. 73%，這里的城鎮(zhèn)人口統計口徑為常住人口，其中包含了2.34億在城鎮(zhèn)居住半年以上的農民工及其隨遷家屬，如果去掉城鎮(zhèn)化率中的“虛高”部分，2013年的戶籍城鎮(zhèn)化率只有36%左右。遠低于世界銀行統計的中等收入國家平均48.5%的水平。這一問題已經引起了國土資源部的重視。

（二）人口城鎮(zhèn)化速度明顯滯后于工業(yè)化速度。當前我國人口城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，城鎮(zhèn)化質量不高，“半城鎮(zhèn)化”問題突出。國際經驗表明，城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率合理比值為1.4 ～2.5 ，2010 年我國為1.06，即使這三年來有所增長，但仍尚未進入合理區(qū)間。2012年城鎮(zhèn)化率為52.57%，工業(yè)化率為45.3%，兩者比率為1.16。根據世界銀行數據，2012年世界平均城鎮(zhèn)化率是53%，我國城鎮(zhèn)化水平與之基本持平，但我國城鎮(zhèn)人口的統計口徑是包括2億多農民工的常住人口，而且，與世界其他國家發(fā)展相比，我國城鎮(zhèn)化明顯滯后于工業(yè)化和經濟發(fā)展水平。如果以城鎮(zhèn)化率與非農就業(yè)人口比重比較，2012年農業(yè)與非農就業(yè)比重分別占33.%和66.4，農業(yè)與非農產業(yè)產值占GDP比重分別為10.1和89.9城鎮(zhèn)化率遠低于非農產業(yè)就業(yè)水平，也滯后于產業(yè)轉換和經濟社會發(fā)展水平在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，農用土地轉化為非農用地、鄉(xiāng)村地域轉化為城鎮(zhèn)地域，大量失地農民卻無法完成真正的身份轉變，無法享受城鎮(zhèn)化帶來的對應福利待遇。

（三）“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)容易引發(fā)諸多社會矛盾。城鎮(zhèn)建設征用集體農用地，造成了大量失地農民。雖然在一些經濟發(fā)達地區(qū)，一些失地農民能夠獲得高額的征地補償，但這并不是普遍現象。近幾年，我國每年征地面積在500萬畝左右，其中耕地在300萬畝左右。由于征地補償標準較低，征地補償安置費用在一些地方難以達到“確保被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障”的要求；加之其他外部因素的影響，失地農民普遍面臨就業(yè)難題。大量失地農民形成一個既不同于農民，也不同于市民的過渡性群體，徘徊在城市邊緣。這個群體中的很多人，由于文化程度、勞動技能等方面的限制，在城市就業(yè)困難，收入不穩(wěn)定，享受不到和城鎮(zhèn)居民同等的社會保障，也無法再回到農村，容易陷入貧困的境地，成為事實上的弱勢群體。

（四）農民工“市民化”進程艱辛，享受的公共服務水平相對較低。這些被城鎮(zhèn)化的農民工享受的公共服務水平相對較低，主要表現在以下幾個方面：一是教育服務不足；二是醫(yī)療服務不足；三是參加城鎮(zhèn)職工社會保險的比例低；四是公共文化服務不足，多數農民工文化生活貧乏。五是住房保障程度低；六是在城鎮(zhèn)落戶難。；在城鄉(xiāng)收入差距居高不下，城鄉(xiāng)二元結構還沒有消除的情況下，城鎮(zhèn)居民和農民工基于收入、待遇差異等因素，形成了城鎮(zhèn)中新的二元結構。

二、推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇與分析

（一）賦予農村土地物權，保障農民財產權益。合理的土地制度，則能夠在城鎮(zhèn)化過程中提高土地利用率，降低城鎮(zhèn)化的成本，加快新型城鎮(zhèn)化進程。明確土地產權是保證農民合法土地權益的一個重要措施。當前中國新型城鎮(zhèn)化過程中出現的許多農民土地權益問題是由于土地產權不明晰所造成的，因此，當前我們必須加快土地確權工作，通過征地制度改革，切實保障農民在土地上的各項權益，讓農民分享城鎮(zhèn)化的成果，這是當前中國新型城鎮(zhèn)化建設中的一個重大問題。

（二）加快推進社會公共服務均等化。要體現城鎮(zhèn)化過程中“人”的核心地位，還要推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

進一步完善農民工基本公共服務供給機制。擴大農民工社保覆蓋率。消除靈活就業(yè)農民工在流入地參與城鎮(zhèn)社會保險的障礙。允許農民工在流入地參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)社會醫(yī)療保險，政府應盡快對各項保障制度的銜接和轉換運行統籌規(guī)劃；努力解決農民工子女就學問題。完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務體系加強統籌規(guī)劃，盡快整合現有培訓資源和公共就業(yè)服務體系，形成覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務網絡。針對農民工的實際需求， 展免費就業(yè)前培訓和再就業(yè)培訓，統籌城鄉(xiāng)的職業(yè)培訓資源，提高培訓質量和效率，提高農民工的就業(yè)競爭力。

（三）大力發(fā)展鎮(zhèn)域經濟，為新型城鎮(zhèn)化夯實基礎。提供足夠的就業(yè)機會和崗位以及良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境是以人為核心城鎮(zhèn)化的重要保證。要進一步搞好鎮(zhèn)域產業(yè)規(guī)劃，突出抓好服務業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)和現代農業(yè)園區(qū)發(fā)展。不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)要立足自己的區(qū)位優(yōu)勢、資源條件和發(fā)展?jié)摿?，合理確定主導產業(yè)和特色產業(yè)。憑借歷史傳統和本地資源，走“一鎮(zhèn)一品”的發(fā)展道路。特別是大力發(fā)展農產品加工、資源開發(fā)、傳統手工藝等鎮(zhèn)域工業(yè)，加快商業(yè)、飲食、服務和旅游等第三產業(yè)的發(fā)展，不斷增強小城鎮(zhèn)經濟實力。

（四）加快戶籍制度改革，推進農民市民化。加快戶籍制度改革步伐，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步實現城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋常住人口。具體而言，特大城市、大城市應從實際出發(fā)，創(chuàng)新方法，鼓勵具有穩(wěn)定收入并在城市居住一定年限的農業(yè)轉移人口優(yōu)先落戶，合理控制規(guī)模；中小城市和小城鎮(zhèn)則要積極發(fā)展經濟，擴大就業(yè)，增強吸納能力，放寬戶籍限制，降低農業(yè)轉移人口進城就業(yè)和定居的門檻。逐步實施居住證制度。進行與戶籍制度相配套的制度改革，弱化直至消解城市戶口的附加利益，正是戶籍制度改革的難點所在。

（五）加快推進社會保障城鄉(xiāng)一體化建設。積極研究制定基本醫(yī)療保險轉移接續(xù)辦法，力促城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療逐步并軌，形成城鄉(xiāng)統一的居民基本醫(yī)療保險制度。這將是深化社保領域改革，統籌推進城鄉(xiāng)社保體系建設，解決社保體系建設制度碎片化、群體化分割的又一有力舉措。實施城鄉(xiāng)居民大病保險制度。逐步降低大病醫(yī)保參保人員繳費水平，提高其報銷比例。大病醫(yī)保與基本醫(yī)療保障、醫(yī)療救助、健康商業(yè)保險以及社會慈善捐助一起，共同構建起保障人民群眾健康的多層次醫(yī)療保障體系。在基本養(yǎng)老保險方面，建立了統一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；建立了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險雙向轉移制度。大力破除碎片化，逐步實現社保體系城鄉(xiāng)二元制到城鄉(xiāng)統籌的根本轉變。在城鄉(xiāng)社會救助一體化方面，隨著城鄉(xiāng)經濟發(fā)展差距的逐步縮小，應當消除社會救助制度的戶籍差異。城市居民最低生活保障制度與農村居民最低生活保障制度實現并軌，形成城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，擇機逐步擴展到城鄉(xiāng)社會救助項目的醫(yī)療救助、教育救助、災害救助、住房救助和司法援助等項目，最終形成城鄉(xiāng)社會救助的一體化。