陳青鶴

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽110036；遼寧石油化工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧撫順113000）

財政與金融制度關(guān)系：內(nèi)生邏輯、現(xiàn)實(shí)問題與定位

陳青鶴

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽110036；遼寧石油化工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧撫順113000）

中華人民共和國成立至今，圍繞中國式財政體制變遷展開的財政與金融制度關(guān)系表現(xiàn)出以財政權(quán)力變化為中心的高度動態(tài)關(guān)聯(lián)。這種高度關(guān)聯(lián)時至今日成為財政風(fēng)險與金融風(fēng)險互逆問題產(chǎn)生的必然路徑依賴。在黨的十八屆四中全會全面推進(jìn)依法治國的精神指引下，以財政為中心的立法先行應(yīng)成為我國法治化轉(zhuǎn)型的首要任務(wù)和核心，從而進(jìn)一步展開中央銀行獨(dú)立性以及財政金融制度協(xié)調(diào)機(jī)制相配合的宏觀改革路徑探索。

路徑依賴；財政風(fēng)險；金融風(fēng)險；財政立法；協(xié)調(diào)機(jī)制

一、問題的提出

財政和金融既是相異的對立體也是相依的緊密聯(lián)結(jié)體，中華人民共和國成立至今（尤其是改革開放之后）就二者的關(guān)系學(xué)者進(jìn)行了廣泛的探討。改革開放前由于計劃經(jīng)濟(jì)體制的限制，形成了財政金融一體化的單一格局，俗稱“連襠褲”體制，金融完全是財政的附庸。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，財政和金融的關(guān)系也發(fā)生著變化。對此學(xué)術(shù)界一直觀點(diǎn)不一。沈水根在1981年首先提出財政應(yīng)退出生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域，應(yīng)由銀行統(tǒng)一管理全國建設(shè)資金。寧學(xué)平質(zhì)疑認(rèn)為財政在分配剩余產(chǎn)品價值中的作用無法替代，應(yīng)保持國家總賬房的地位。俞天一則贊成“連襠褲”理論，認(rèn)為財政和銀行存在著客觀的聯(lián)系并相互影響，應(yīng)當(dāng)按照各自功能發(fā)揮作用。鄧字基也認(rèn)為財政與金融應(yīng)合理分工、各司其職、各盡其責(zé)。黃愛華認(rèn)為財政與金融緊密相依并從風(fēng)險角度探尋了二者的關(guān)系。以上研究從財政和金融各自的功能、風(fēng)險等方面分析了二者的關(guān)系，而這種關(guān)系只是就聯(lián)系而談聯(lián)系，是一種靜態(tài)分析問題的方式，這使我們不禁思考這種聯(lián)系發(fā)生的根源、二者如何發(fā)生轉(zhuǎn)化以及轉(zhuǎn)化結(jié)點(diǎn)的形成路徑等動態(tài)問題。對此，制度變遷過程中產(chǎn)生的路徑依賴和內(nèi)生性問題無疑會為二者關(guān)系的現(xiàn)實(shí)選擇提供一種分析工具。

二、財政金融制度關(guān)系的變遷路徑

（一）傳統(tǒng)財政金融制度一體化的內(nèi)生性

制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著天然的聯(lián)系：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程和水平往往決定了制度的形成和演變路徑；而制度的制訂和運(yùn)行又會促進(jìn)或制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。與發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)展中國家由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程和水平的限制，尤其受現(xiàn)代化、市場化水平的制約，其發(fā)展能力往往表現(xiàn)為被動地接受，國家意識更趨于主導(dǎo)地位，從而國家的戰(zhàn)略、方針和政策便成為干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大力量，而作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生變量的制度必然受到此種力量的制約。建國初期財政金融制度關(guān)系的形成便是主要根源于以國家（政府）為主導(dǎo)的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，而重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和資源稟賦的矛盾又進(jìn)一步催生了計劃經(jīng)濟(jì)時期財政金融制度關(guān)系。

重工業(yè)屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，資金需求大、建設(shè)周期長。在新中國成立初期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、重工業(yè)技術(shù)空白、市場運(yùn)行成本高昂等因素成為重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的現(xiàn)實(shí)障礙。首先，由于重工業(yè)技術(shù)水平有限，大部分的技術(shù)裝備需要依賴進(jìn)口。由于連年戰(zhàn)爭，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限，僅有部分初級產(chǎn)品可以出口創(chuàng)匯，對重工業(yè)進(jìn)口需要的滿足可為捉襟見肘。其次，建國前農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)一直在我國具有比較優(yōu)勢，如果走出口創(chuàng)匯的道路必然要集中資源使其發(fā)展壯大，而這樣又必然會分散資金阻礙重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。最后，如果引入市場機(jī)制來發(fā)展重工業(yè)，通過價格機(jī)制配置資源，那么必然會使大量資源流向基本面相對較好而利潤豐厚的行業(yè)，相比而言，薄弱的重工業(yè)必然不能得以發(fā)展。所以，欲使重工業(yè)得以優(yōu)先發(fā)展必須首先創(chuàng)造出不同于市場經(jīng)濟(jì)的宏觀環(huán)境，排斥價格機(jī)制的客觀作用，計劃經(jīng)濟(jì)體制由此應(yīng)運(yùn)而生。

計劃經(jīng)濟(jì)體制始發(fā)于宏觀制度領(lǐng)域，我國先后建立了統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和外貿(mào)統(tǒng)制制度。政府先后通過對農(nóng)副產(chǎn)品和重要物資的統(tǒng)一分配制度實(shí)現(xiàn)了對全國資源的直接配置。為了實(shí)現(xiàn)國家對外貿(mào)易的壟斷，1954年在《關(guān)于加強(qiáng)市場管理和改造私營工商業(yè)的指示》中確立了“國內(nèi)市場銷售服從出口需要”的方針，從而為重工業(yè)設(shè)備的進(jìn)口創(chuàng)造了條件。隨著計劃經(jīng)濟(jì)宏觀制度環(huán)境的確立，微觀市場也發(fā)生了相應(yīng)的變化，國家開始了私人企業(yè)的國有化改造，企業(yè)喪失了原有的自主權(quán)而變?yōu)閲宜?，“生產(chǎn)資料由國家計劃供應(yīng)，產(chǎn)品由國家包銷和調(diào)撥，財務(wù)上實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支”［1］23。國家成為企業(yè)生產(chǎn)的絕對管理者和控制者。這種絕對控制在建國之初（1950年下半年）也涉及到對舊中國私營銀行、錢莊的國有化改造，“1952年12月，全部私營銀行、錢莊實(shí)行了公私合營，”［1］25從而實(shí)現(xiàn)了國家銀行對社會信貸的壟斷?？梢?，我國在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成了國家財政、國家銀行、國營企業(yè)三位一體的國家壟斷格局。在這種格局下，國營企業(yè)的全部財務(wù)活動由國家財政統(tǒng)一安排，所需資金或由國家財政撥款，或由銀行貸款（中國人民銀行或中國建設(shè)銀行）。但是，由于財政大而全的職能地位①1950年全國統(tǒng)一財經(jīng)工作的時候就確立了國家財政具有組織財政收入、分配財政支出、監(jiān)督基本建設(shè)、更新改造等全部社會投資的全過程，投資過程中的所有資金運(yùn)用必須置于國家財政的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督之下。，即使是中國人民銀行的信貸資金也主要源于財政撥款（財政結(jié)余）。

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于國營企業(yè)資金來往的泛財政化，在財政與金融的關(guān)系上就形成了“大財政、小銀行”“財政金融一體化”的局面，即使是中國人民銀行的業(yè)務(wù)也主要受財政部的制約而居于從屬地位。由于國家集中管理了全國絕大多數(shù)的資金，金融機(jī)構(gòu)因缺乏有效資金的市場化運(yùn)行必然形單影只，難以形成市場經(jīng)濟(jì)條件下的核心地位。財政與銀行由此建立起領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、決定與被決定的關(guān)系。1969年，中國人民銀行正式隸屬于財政部，成為其二級機(jī)構(gòu)，1978年才重新恢復(fù)與財政部平級的地位。

可見，計劃經(jīng)濟(jì)時期財政金融制度關(guān)系并非源于計劃經(jīng)濟(jì)體制本身，而是內(nèi)生于特定時期由國家（政府）主導(dǎo)實(shí)施的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略計劃，這一戰(zhàn)略與資源稟賦的矛盾使國家必須放棄市場機(jī)制采取政府絕對干預(yù)的手段（主要為行政手段）彌補(bǔ)財力匱乏的弱點(diǎn)。市場機(jī)制的空缺又使依賴其發(fā)展的中央銀行在維護(hù)幣值穩(wěn)定、充當(dāng)商業(yè)銀行“最終貸款人”等方面的獨(dú)立職能都難以確立，所以只能淪為財政的“錢袋子”和“賬房先生”?？梢哉f，國家先入為主的戰(zhàn)略計劃決定了政府一元格局和計劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，進(jìn)而影響了財政金融制度關(guān)系的形成。

（二）市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期財政金融制度關(guān)系的更迭路徑

改革開放后，以1994年分稅制改革為界限，財政與金融制度關(guān)系在之前后形成了不同的雙面格局。由于制度變遷強(qiáng)烈的路徑依賴性，計劃經(jīng)濟(jì)時期由財政決定的財政金融一體化格局欲圖轉(zhuǎn)變必然還要以財政的權(quán)力變化為始端展開。從1978年開始，以政府融資活動為中心，在“放權(quán)讓利”原則的指導(dǎo)下，以財政分權(quán)為中心首先形成了“弱財政、強(qiáng)銀行”的格局。雖然“放權(quán)讓利”對提高經(jīng)濟(jì)效率和市場繁榮起到了積極的作用，但是國家財政的汲取能力也明顯下降。主要表現(xiàn)為：首先，地方向中央上解基礎(chǔ)的固定化與經(jīng)濟(jì)增長的矛盾抑制了中央財政收入的增長；其次，大量預(yù)算外收入和制度外收入的存在擠占了預(yù)算內(nèi)收入獲得比例；再次，“減稅讓利”措施和企業(yè)財務(wù)審計監(jiān)管制度無序的疊加效應(yīng)明顯影響了財政收入的增長；最后，雖然國債絕對規(guī)模顯著增長但與其他融資方式相比汲取能力有限［1］142-143。所以，政府為了維持基本公共物品和服務(wù)的職能就必須尋求其他途徑，而金融與財政歷史的制度關(guān)聯(lián)必然使其成為彌補(bǔ)財政不足的當(dāng)然之選。這雖然緩解了財政壓力，但是國有企業(yè)負(fù)債率快速增長，經(jīng)濟(jì)效益明顯下滑（圖1）［2］。

圖1 國有企業(yè)效益的下滑

到1994年，“放權(quán)讓利”的弊端盡顯，財政與銀行制度分別進(jìn)行了改革。在財政領(lǐng)域主要實(shí)行了公共財政和分稅制兩套改革思路以解決政府職能不清和央地權(quán)責(zé)不明的困境，同時也扭轉(zhuǎn)了中央財政的不利局面（圖2）［3］。

圖2 稅收收入的高速增長：1995—2007年

在金融領(lǐng)域，銀行首先實(shí)現(xiàn)了政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)的分離，分別成立了政策性銀行和國有商業(yè)性銀行，通過資產(chǎn)負(fù)債管理和風(fēng)險管理使銀行既對政府資金需求保持了獨(dú)立性又增強(qiáng)了資金的安全性、流動性和盈利性。此外，金融機(jī)構(gòu)的多元化也逐漸降低了國有商業(yè)銀行在貸款增加額中的比重。與第一階段相比，財政汲取資金的能力顯著增強(qiáng)，從而形成了“強(qiáng)財政、弱銀行”的格局。

通過上述分析，雖然從財政與金融的外在聯(lián)系上經(jīng)歷了強(qiáng)弱對比的變化，但是在前后階段此消彼長的力量轉(zhuǎn)化中，財政與金融制度的內(nèi)在關(guān)系卻日漸疏離。在第一階段的改革中，雖然銀行的作用較之計劃經(jīng)濟(jì)時期有所增強(qiáng)，但是與財政之間只是在財政遭遇困境時的另一種選擇和替代，也只是在既往制度依賴路徑下財政職能的不得已轉(zhuǎn)換。所以，這一時期銀行從本質(zhì)上仍然保持著對財政的從屬地位。但是在第二階段財政與銀行分別進(jìn)行了改革建立起各自獨(dú)立的職能體系，從而減少了政府對銀行的強(qiáng)力干預(yù)，在財政收入得以增加的基礎(chǔ)上銀行的獨(dú)立性也大大提高。綜上所述，財政與金融關(guān)系從一體化到交互更迭始終以財政分權(quán)為中心展開，使財政在二者關(guān)系的演變中居于主導(dǎo)地位。正如有學(xué)者所言，財政改革和金融改革同為解釋中國經(jīng)濟(jì)成功的兩個重要變量，但是財政改革作為核心因素被普遍接受［4］。

三、財政金融聯(lián)動的特征事實(shí)：二者風(fēng)險互逆問題

雖然銀行在上述階段的演變中其獨(dú)立性地位得以增強(qiáng)，但是計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的財政金融一體化體制（俗稱“連襠褲”體制）在制度演變中并未完全消除，因此產(chǎn)生了轉(zhuǎn)型期金融風(fēng)險財政化和財政風(fēng)險金融化的風(fēng)險互逆問題。

（一）財政金融風(fēng)險互逆的問題解構(gòu)

1.金融風(fēng)險財政化問題

金融風(fēng)險財政化，是指用財政手段解決銀行等金融機(jī)構(gòu)存在的問題，使金融風(fēng)險通過向財政傳導(dǎo)或轉(zhuǎn)移得以釋放［5］。由于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)以銀行為核心，所以金融風(fēng)險的財政化也主要表現(xiàn)為銀行風(fēng)險的財政化位移。以國家重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和以財政集權(quán)為起點(diǎn)展開的中國經(jīng)濟(jì)在改革前后雖然歷經(jīng)數(shù)次權(quán)力集分的演變，時至今日卻始終實(shí)行以政府為主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略，在這種制度變遷路徑的依賴中，金融風(fēng)險的財政化解必然有著客觀的制度習(xí)慣。金融風(fēng)險財政化主要通過兩種途徑：一是政府財政直接向金融領(lǐng)域追加注資化解金融的整體性風(fēng)險；二是以地方財政擔(dān)保向央行申請再貸款，化解地方金融風(fēng)險。而無論在何種機(jī)制下都會產(chǎn)生雙向風(fēng)險。

一方面，就財政風(fēng)險而言，由于一定時期政府收入的資源稀缺性表現(xiàn)，財政對金融的救助必然造成公共支出能力的減弱，如果要維持同等的支出水平則必須擴(kuò)大財政赤字，政府不得不通過稅收、國債等杠桿效應(yīng)彌補(bǔ)財政赤字。尤其是財政通過隱性稅負(fù)將增收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民對二元財政結(jié)構(gòu)（農(nóng)業(yè)—非農(nóng)業(yè)）的轉(zhuǎn)型也是不利的。從短期看，財政是金融的“消防員”，從長期看，稅負(fù)的增加必然抑制消費(fèi)、降低勞動力供給，從事使政府的稅收減少。如果遭遇下一周期的金融財政風(fēng)險，財政能力下行的風(fēng)險必然會升級。另一方面，就金融風(fēng)險而言，由于金融風(fēng)險財政化解的制度路徑依賴以及剛性預(yù)算制度的不完善，容易誘發(fā)金融機(jī)構(gòu)的解困惰性，在金融市場化發(fā)育不完全和財政能力下行的惡性循環(huán)同時作用下，金融風(fēng)險也會隨之放大。

2.財政風(fēng)險金融化問題

財政風(fēng)險金融化是指，政府主要通過貨幣創(chuàng)造的金融手段化解財政風(fēng)險，主要分為中央政府和地方政府雙層財政風(fēng)險的金融位移。

早在1993年，國務(wù)院就要求財政不得向中央銀行透支，并在之后的《中國人民銀行法》和《預(yù)算法》中予以立法支持，但這只是從形式上阻止了財政與金融的聯(lián)系。在這里，財政金融一體化背景下形成的行政性“財政強(qiáng)權(quán)”仍然發(fā)揮作用，央行的獨(dú)立性一直相對弱化。財政在固有弱化的預(yù)算約束中通過向央行強(qiáng)行借錢，必然會擴(kuò)大通貨膨脹的風(fēng)險，從而加大金融風(fēng)險的累積。另外在財政分權(quán)的格局中，隨著地方政府存有了一定程度的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，加之經(jīng)濟(jì)增長責(zé)任和官員考評機(jī)制的雙重驅(qū)動，使地方政府傾向于并樂于向金融機(jī)構(gòu)求助?！皣秀y行的商業(yè)化改革后，地方政府轉(zhuǎn)而發(fā)展地方性銀行機(jī)構(gòu)，然后利用自己的大股東身份，將地方銀行變成自己的‘提款機(jī)’，”［4］21一是解決地方財政公共服務(wù)支出的壓力；二是滿足地方政府的投資欲望。面對國有商業(yè)銀行的效益約束，地方政府通過對本地礦產(chǎn)、土地等資源的控制足以使銀行樂于為其施助從而使金融資源掌握在財政手中。在地方金融風(fēng)險的累積中我們可以看到這樣一個鏈條：地方經(jīng)濟(jì)自主權(quán)擴(kuò)大——經(jīng)濟(jì)增長責(zé)任和官員考評機(jī)制——地方政府投資欲望增強(qiáng)——控制地方資源——吸引金融資源——投資過熱—產(chǎn)能過?！y行壞賬—金融風(fēng)險累積。近幾年，由地方融資平臺產(chǎn)生的地方巨額債務(wù)也是在此基礎(chǔ)上長期形成的弊端?！暗?009年5月末，全國各省、區(qū)、直轄市合計設(shè)立8 221家投融資平臺公司，其中縣級平臺高達(dá)4 907家。而從地方平臺公司貸款債務(wù)與地方政府財力對比看，債務(wù)率為97.8%，部分城市平臺公司貸款債務(wù)率超過200%?！保?］149

（二）財政金融風(fēng)險互逆的問題成因

1.根本原因：行政化財政集權(quán)的路徑依賴

從計劃經(jīng)濟(jì)時期財政金融制度的一體化到市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期財政金融此消彼長的相互作用，我們可以看到雖然金融市場化得以一定程度的發(fā)展，但以政府為主導(dǎo)、財政行政手段強(qiáng)行干預(yù)的路徑依賴還在延續(xù)。無論在中央政府還是地方政府都有此種表現(xiàn)。中國改革開放的起點(diǎn)就是財政行政集權(quán)化的計劃經(jīng)濟(jì)體制，這種初始條件在制度變遷路徑依賴的強(qiáng)烈作用下一定會對轉(zhuǎn)型期國家產(chǎn)生重要的影響。這就意味著市場作用在與政府職能相分離的運(yùn)動中，必然存在相互作用的沖突和政府職能轉(zhuǎn)變的痕跡。就金融而言在與財政的疏離中，財政對金融強(qiáng)力的作用程度只能逐漸得以改善，這也符合中國漸進(jìn)式改革的特征。在我國政府強(qiáng)制性制度變遷的路徑下雖然能夠節(jié)約組織成本和實(shí)施成本，但是由于違反了“一致性同意”原則而降低實(shí)施效率。改革開放以來，尤其是1997年金融危機(jī)以后，財政與金融因缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制產(chǎn)生了金融調(diào)控能力的弱化現(xiàn)象。

此外，地方政府由于財政分權(quán)不但擁有投資權(quán)限還坐擁投資資源，而且自身職能未能得到根本轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟(jì)增長責(zé)任和官員晉升機(jī)制誘發(fā)其不斷通過行政手段干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)，而金融機(jī)構(gòu)受市場化利益的驅(qū)使和行政權(quán)力的干擾必將資金注入市政建設(shè)、基礎(chǔ)建設(shè)、招商引資等領(lǐng)域，在諸多不規(guī)范操作下成為地方政府的“提款機(jī)”。

2.直接原因：財政與金融關(guān)系缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制

從央行分離于財政后，財政與銀行都對經(jīng)濟(jì)增長承擔(dān)了重要的職責(zé)，但是二者的目標(biāo)責(zé)任并沒有清晰的劃分，加之央行獨(dú)立性不足的弱點(diǎn)使得財政部門與銀行部門、財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)通常是在相機(jī)抉擇的情況下完成的，從而產(chǎn)生了貨幣政策的財政化和財政政策的貨幣化雙重倒逼的混亂現(xiàn)象。由此“相機(jī)抉擇”便成為一種行為習(xí)慣而非確實(shí)有序制度下的靈活選擇。

在財政部門與銀行部門之間，由于央行獨(dú)立性地位的弱化，金融體系往往受到財政的主動影響而只能被動接受。財政部門常常通過間接方式迫使金融部門增加貨幣供應(yīng)量。而財政信用發(fā)展的同時也降低了央行的資金實(shí)力，從而導(dǎo)致其宏觀調(diào)控能力下降。在2004年經(jīng)濟(jì)過熱的局勢下，央行雖然采取了一系列收縮銀根的政策，但是真正解決問題的還是國務(wù)院和發(fā)改委聯(lián)合其他部委發(fā)布的一系列文件。在很多情況下，行政手段仍然作為解決經(jīng)濟(jì)問題的主要途徑。在財政與銀行之間，只要銀行對財政附屬的格局未從根本上改變，貨幣政策就必然遭到財政政策的擠占而降低宏觀調(diào)控能力。此外，分稅制改革后，在中央財政增收的同時，金融的市場化改革卻并不樂觀，財政體制和金融體制的轉(zhuǎn)型進(jìn)程存在巨大反差。如2007年面對銀行信貸規(guī)模激增和股市投機(jī)行為擴(kuò)大，央行同時采取了加息、提高存款準(zhǔn)備金率、擴(kuò)大人民幣對美元波動幅度的三項(xiàng)措施，但效果甚微。此后，財政部調(diào)整交易印花稅的決定一經(jīng)做出，股市隨即做出反應(yīng)，導(dǎo)使900多支股票跌停［6］。

何止北京大朝陽大把大把的吃瓜群眾，一大把認(rèn)真生活的朋友也成了名至實(shí)歸的吃瓜群眾。江蘇蘇南的同學(xué)說觀看了省級新聞播報，知道從今年開始在蘇南稻麥兩熟地區(qū)全面推行小麥季節(jié)性輪作休耕，其中太湖一級保護(hù)區(qū)、蘇南運(yùn)河沿線等地區(qū)采取常年輪作休耕，其他地區(qū)3年左右輪休一遍。今年蘇南5市夏收小麥面積375萬畝，每年需實(shí)施輪作休耕125萬畝左右，其中太湖一級保護(hù)區(qū)約25萬畝。跟我聊休耕輪作，我覺得這新聞沒什么問題啊，吃瓜群眾翻出去年大同小異的“有圖有真相”，我說規(guī)?？梢詳U(kuò)大嘛！慢慢制度化、常態(tài)化嘛！我的解釋同學(xué)說勉強(qiáng)接受，順便讓我普及一下休耕輪作，盡管去年也寫過類似的文章。

四、財政金融制度關(guān)系的定位理路

以中國式財政體制變遷為中心展開的財政與金融的高度關(guān)聯(lián)決定了財政風(fēng)險與金融風(fēng)險的高度相關(guān)性。無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，二者風(fēng)險的關(guān)聯(lián)都不可避免。但是國情不同防范化解風(fēng)險的路徑必然有其特殊性。由中國式財政體制變遷的制度依賴決定的以財政為中心財政金融制度變革要求我們必須進(jìn)行以財政為首要任務(wù)和中心的財政金融制度關(guān)系的變革。而在黨的十八屆四中全會全面推進(jìn)依法治國的精神指引下，財政立法先行應(yīng)成為我國法治化轉(zhuǎn)型的首要任務(wù)和核心，從而進(jìn)一步展開中央銀行獨(dú)立性以及財政金融制度協(xié)調(diào)機(jī)制相配合的宏觀改革路徑探索，從制度上完善財政體系和金融體系，保證二者協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）完善財政立法控制體系

黨的十八屆四中全會將財稅立法視為財稅改革的核心內(nèi)容，而財稅立法的完善對于財政權(quán)力法治和財政風(fēng)險的防控、化解均起到了重要的作用。就財稅立法現(xiàn)狀而言，財稅法規(guī)占據(jù)主要地位，遠(yuǎn)未建立起完善的財稅法律體系（只有5部財稅法律）。所以財稅立法應(yīng)成為當(dāng)前首要且核心的重要任務(wù)，只有具備自身科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、有序的體系，才能增強(qiáng)財稅法的適用效力。財政風(fēng)險的積聚歸根到底和財政憲政的缺失密切相關(guān)，但是從短期看，如果不能通過修憲解決問題，就必須通過具體的財稅立法得以解決。

1.完善預(yù)算法律制度

公開透明的預(yù)算法律制度不但可以提高資源配置效率、提升財政管理效率，而且是防控財政風(fēng)險的重要保障。要真正發(fā)揮預(yù)算的功用，必須建立起公開透明、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督并行的預(yù)算法律制度體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制——審批——執(zhí)行的全過程法制化安排，而不是政府的機(jī)密事務(wù)。預(yù)算法律制度的完善是實(shí)現(xiàn)預(yù)算硬約束的必由之路，也是從源頭防范財政風(fēng)險的重要保證。

2.建立財政風(fēng)險應(yīng)急法律制度

緊急狀態(tài)是指在國家安全和社會秩序處于一種特別的、迫在眉睫的危機(jī)或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構(gòu)成威脅狀態(tài)［7］。而我國現(xiàn)行財政立法中并沒有財政風(fēng)險防控機(jī)制，如果遭遇財政和金融聯(lián)動風(fēng)險，國家經(jīng)濟(jì)將遭受嚴(yán)重打擊。為此，我國必須建立財政風(fēng)險預(yù)警、防控、救治三重法律制度體系確保財政乃至整體國家經(jīng)濟(jì)安全。在財政風(fēng)險預(yù)警方面：首先，建立財政風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，樹立風(fēng)險意識；其次，制定風(fēng)險預(yù)警方案；最后，建立相關(guān)部門風(fēng)險預(yù)警協(xié)調(diào)配合機(jī)制。在財政風(fēng)險防控方面要建立財政危機(jī)信息監(jiān)控系統(tǒng)進(jìn)行危機(jī)的科學(xué)認(rèn)定。在財政風(fēng)險救治方面：首先，應(yīng)確立風(fēng)險救治最高權(quán)屬部門以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險發(fā)生后的統(tǒng)一應(yīng)對。其次，全面動員社會資源，建立政府、企業(yè)、社會三方協(xié)作機(jī)制。此外，應(yīng)建立財政風(fēng)險準(zhǔn)備金制度，從而建立財政安全的“防火墻”，對于缺乏可控性的地方財政而言，該準(zhǔn)備金制度尤為必要。

政府既是財政收支過程中的主要權(quán)力主體，也當(dāng)然應(yīng)是財政風(fēng)險的主要承擔(dān)者。所以，完善財政風(fēng)險問責(zé)制至關(guān)重要。問責(zé)的目的并非重在懲罰和事后追究責(zé)任，而是通過事后責(zé)任的規(guī)制使政府規(guī)范行政行為，在責(zé)任法制的框架下更好地履行行政職能，避免風(fēng)險的發(fā)生。問責(zé)制度又稱行政責(zé)任追究制度，主要是指特定的問責(zé)主體通過一定的程序，針對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行而沒有履行相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)的情況下，必須承擔(dān)否定性后果的一種追究制度。財政風(fēng)險問責(zé)制的完善要遵循權(quán)責(zé)一致的原則，不能將責(zé)任空化、泛化以確保公共財政和金融市場的安全。

（二）進(jìn)一步提高中央銀行的獨(dú)立性法律地位

20世紀(jì)90年代以來中央銀行的獨(dú)立性得到提高。中央為了消除地方政府對央行分行的控制改變了央行分支機(jī)構(gòu)設(shè)置的布局，將按行政區(qū)劃設(shè)置分支機(jī)構(gòu)變?yōu)樵谌珖闪⒕艂€跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分行，這對于金融企業(yè)加強(qiáng)自身獨(dú)立性建設(shè)起到了一定的積極作用。但是就總體而言，中央銀行在很大程度上并不享有貨幣政策的制定權(quán)。在政府與央行就國民經(jīng)濟(jì)重大決策產(chǎn)生分歧時，央行由于缺少貨幣政策制定權(quán)而只能按政府的指令行動。這種獨(dú)立性的弱化，一方面是由于在財政金融制度關(guān)系的長期變遷中，財政指令的行政化模式并未消除；另一方面，央行在獨(dú)立的過程中，其自身的主動性變革過于滯后。中央銀行獨(dú)立性的缺失使財政支出負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)向銀行，從而成為財政風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到金融體系的重要原因。

所以，要減少或消除政府對央行的干預(yù)從而避免其淪為成為政府干預(yù)金融企業(yè)經(jīng)營的工具，就必須進(jìn)一步提高中央銀行的獨(dú)立性。一方面，要提高央行的法律地位。通過授予中央銀行獨(dú)立的貨幣政策制定權(quán)使其在面對經(jīng)濟(jì)決策時真正擁有和政府博弈的合法權(quán)利和地位。另一方面，要采取具體的懲罰措施，對財政向央行的透支的行為給予嚴(yán)厲的法律制裁，從而徹底阻斷變相透支行為。具體而言，在宏觀層面，政府應(yīng)加強(qiáng)中央銀行的金融宏觀調(diào)控，改善宏觀調(diào)控手段，進(jìn)一步確立以間接調(diào)控為主的宏觀調(diào)控體系。此外，基層央行應(yīng)充分發(fā)揮在貨幣傳導(dǎo)機(jī)制中的作用，配合貨幣政策的實(shí)行。在微觀層面，政府在與市場的分離中應(yīng)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)自身職能的轉(zhuǎn)變，將微觀經(jīng)濟(jì)活動真正讓位于市場，以稅收、產(chǎn)業(yè)政策、法律等財政政策手段管理金融機(jī)構(gòu)，完善金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理機(jī)制，使商業(yè)銀行按現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)營。

（三）完善財政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)機(jī)制

自1994年起國債成為彌補(bǔ)我國財政赤字的主要手段，這是完善社會義市場經(jīng)濟(jì)體制、改善財政銀行關(guān)系的具有重大歷史意義的制度變遷。它不但為銀行體系提供了一條調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量的渠道，還強(qiáng)化了對政府財政的約束。國債起到了為國聚財和引導(dǎo)金融活動的雙重效果，而且使財政與銀行的關(guān)系得到了協(xié)調(diào)。

對于財政赤字，國際上形成了一系列風(fēng)險控制的數(shù)據(jù)邊界。如歐盟在《馬斯特里赫特條約》中，要求其成員國當(dāng)年的財政赤字不應(yīng)超過3%，國債余額占GDP的比例不應(yīng)超過60%。日本規(guī)定年度債務(wù)收入相當(dāng)于財政支出的比例（國債依存度）不應(yīng)超過20%。通常認(rèn)為，發(fā)展中國家的國債負(fù)擔(dān)率不應(yīng)超過45%。根據(jù)財政部部長謝旭人公布的數(shù)據(jù)顯示，2009年全國財政赤字相當(dāng)于GDP的2.8%；2010年全國財政預(yù)算赤字控制在3%以內(nèi)，債務(wù)余額大體占GDP的20%左右。由此推算（已公布的國債和預(yù)算數(shù)據(jù)），2009年全國預(yù)算支出75 873.64億元，國債收入7 500億元，國債依存度約為9.88%；2010年預(yù)算支出為84 530億元，國債收入8 500億元，國債依存度大約為10.06%［8］。可見，我國的財政赤字依然處于可控范圍，并仍有空間。財政部應(yīng)根據(jù)市場情況靈活掌握國債發(fā)行規(guī)模和品種期限，并與央行公開市場業(yè)務(wù)相互協(xié)調(diào)，以達(dá)到財政政策和貨幣政策的良好配合。另外，我國新《預(yù)算法》和解決地方債的綱領(lǐng)性文件明確授予了省級政府舉債權(quán)限以及舉借新債和處理存量債務(wù)的具體細(xì)則，這對于解決地方政府債務(wù)問題，降低風(fēng)險累積起到了積極作用。但是，上述法律規(guī)定無論在具體內(nèi)容和層級上均有待商榷，與完善的地方政府舉債制度還存在距離。所以要真正疏離財政金融風(fēng)險，就要進(jìn)一步完善地方公債法律制度，注重構(gòu)建地方政府財政信用體系、強(qiáng)化地方政府的預(yù)算硬約束、提高地方財政預(yù)算執(zhí)行的透明度等制度建設(shè)，將地方財政風(fēng)險控制在合理、合法的范圍內(nèi)，以保證財政和金融體系的整體安全。

［1］胡書東.經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中央與地方關(guān)系——中國財政制度變遷研究［M］.上海：上海人民出版社，2001.

［2］王國剛.進(jìn)入21世紀(jì)的中國金融［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：131.

［3］陳雨露，郭慶旺.新中國財政金融制度變遷事件解讀［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2013.

［4］丁騁騁，傅勇.地方政府行為、財政—金融關(guān)聯(lián)與中國宏觀經(jīng)濟(jì)波動——基于中國式分權(quán)背景的分析［J］.經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2012（6）：87-97.

［5］楊充.非理性政府行為與銀行業(yè)風(fēng)險研究［D］.重慶：西南財經(jīng)大學(xué)，2006.

［6］崔建軍.財政、貨幣政策作用空間的歷史變遷及其啟示——基于中國財政、貨幣政策實(shí)踐［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2008（3）：106-112.

［7］叢中笑.全球金融風(fēng)暴下財政風(fēng)險的立法控制［J］.吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2009（3）：73-79.

［8］王柯敬，于光耀.我國財政與銀行關(guān)系的演進(jìn)與定位［J］.中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2011（1）：1-5.

【責(zé)任編輯王鳳娥】

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1674-5450（2015）05-0064-05

2015-05-15

陳青鶴，女，遼寧撫順人，遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)博士研究生，遼寧石油化工大學(xué)講師。